II SA/Bd 425/25

II SA/Bd 425/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1335
art. 7 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2025 r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2025 r., znak: [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 2 – 7b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1335 – dalej "u.d.m.") odmówił przyznania B. C. (skarżącej) dodatku mieszkaniowego na jej wniosek z 3 lutego 2025 r.
W uzasadnieniu decyzji, przytoczywszy treść art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m., organ wskazał, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe składające się z czterech osób, źródłem utrzymania jest dochód o łącznej wysokości 1275,00 zł netto za okres trzech miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku, tj. 425,00 zł miesięcznie. (106,25 zł na członka gospodarstwa miesięcznie). Organ wskazał, że podczas przeprowadzonego w dniu 10 marca 2025 r. wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżącą dysponuje zasobami majątkowymi (oszczędnościami) w wysokości 31500 zł. W ocenie organu nie jest zatem wiarygodne stanowisko skarżącej wynikające z wniosku, że nie stać jej na ponoszenie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania w całości (850 zł miesięcznie). Z uwagi na dysproporcję pomiędzy miesięcznymi dochodami wykazanymi we wniosku, a faktycznym stanem majątkowym skarżącej, w sprawie zaistniały okoliczności opisane w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanego dodatku.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że wskazane przez organ środki, które potraktował on jako oszczędności w wysokości wykluczającej uznanie skarżącej za uprawnioną do uzyskania wnioskowanego dodatku, pochodzą ze spłaty świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na dziecko skarżącej, i środki te jako takie nie powinny być wliczane do dochodu skarżącej podczas analizy uprawnienia do dodatku mieszkaniowego.
Decyzją z [...] kwietnia 2025 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skoro skarżąca dysponuje środkami w wysokości 31500 zł, to świadczy to o wystąpieniu rażącej dysproporcji pomiędzy dochodami wskazanymi we wniosku a rzeczywistym stanem majątkowym. Skarżąca jest w stanie pokrywać opłaty mieszkaniowe przez wiele miesięcy, a przyznanie dodatku jest tym samym bezzasadne. Organ wyjaśnił, że wnioskowane świadczenie przeznaczone jest dla osób ubogich, nieposiadających istotnych składników majątkowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. C. wniosła o uchylenie ww. decyzji wraz z decyzją I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 3 u.d.m. poprzez błędną kwalifikację jednorazowej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego z wyrównaniem za 8 miesięcy w łącznej kwocie 31 500 zł jako dochodu uwzględnianego w ocenie stanu majątkowego skarżącej. Zarzuciła także naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie szczególnego charakteru otrzymanych środków, a nadto art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia naruszającego zasady równości, niedyskryminacji i proporcjonalności. Wskazała też na naruszenie art. 1, 21 i 34 Karty Praw Podstawowych (UE) oraz celu regulacji socjalnych wynikających z dyrektywy 2003/109/WE. W uzasadnieniu skargi podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że kwota, o której mowa w decyzjach obu instancji, jest wypłatą zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, które nie powinno być wliczane do dochodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Spór zaistniały na gruncie kontrolowanego postępowania dotyczył tego, czy organu organy obu instancji zasadnie stwierdziły zaistnienie w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego przesłanki opisanej w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3 u.d.m. organ, o którym mowa w ust. 1, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe.
Organy obu instancji stwierdziły, że skoro przeprowadzony wywiad środowiskowy wykazał, iż skarżąca dysponuje środkami finansowymi w wysokości 31500 zł, to oznacza to, że jej zasoby majątkowe pozwalają jej na terminowe uiszczanie opłat mieszkaniowych, niezależnie od wysokości deklarowanych we wniosku miesięcznych dochodów na członka gospodarstwa domowego. W ocenie organów wystąpiła w sprawie sytuacja, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m.
Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd bada najpierw, czy spełnia ona, wraz z decyzją I instancji, wymogi formalnoprawne właściwe rozstrzygnięciu administracyjnemu. Dopiero bowiem decyzja organu prawidłowa pod względem procesowym (a więc podjęta zgodnie z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2024 r., poz. 573 – dalej "k.p.a.") może być oceniana pod względem jej prawidłowości merytorycznej, tj. tego, czy w sprawie organy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego.
Wnioski, jakie powziął Sąd po dokonaniu kontroli, o której mowa wyżej, poprzedzić należy jednak kilkoma uwagami ogólnoprawnymi.
Po pierwsze podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona postępowania ma prawo co do zasady do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Zasada ta oznacza jednocześnie, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie merytoryczne tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W odwoławczym postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
Dalej wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.
Organy administracji publicznej, czy to pierwszej czy drugiej instancji, są zatem na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Stosownie do przepisu art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (na żądanie strony lub z urzędu), jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.
Na organy administracji nałożony został również obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, w tym zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki – zakazy bądź nakazy, albo które rozstrzygają odmownie co do żądań strony artykułowanych w oparciu o uprawnienia wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (a zwłaszcza przepisów o szeroko pojętej pomocy społecznej). Zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W myśl art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wskazanym wyżej wymogom oba rozstrzygające organy nie sprostały, co koniecznym czyni uchylenie wydanych przez nie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, tym razem już zgodnie z opisanymi wyżej zasadami. Stwierdzone uchybienia powodują, że sprawa z wniosku skarżącej nie została rozpoznana w oparciu o rzetelnie ustalony i oceniony stan faktyczny, co czyni rozpoznanie jej w sposób merytoryczny przedwczesnym. To z kolei niemożliwym czyni na tym etapie ocenę sądową merytorycznej zasadności zastosowania w sprawie art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m.
Organy obu instancji nie ustaliły dostatecznie, jaki charakter ma suma pieniężna 31500 zł stwierdzona w zasobach majątkowych skarżącej i z jakiego tytułu została ona przekazana do dyspozycji skarżącej. Powyższe może mieć zaś znaczenie w procesie analizy wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że o ile co do zasady ustawodawca nie rozróżnia, czy zasoby majątkowe wnioskodawcy są wynikiem jego oszczędności z uzyskanych w przeszłości dochodów z pracy zawodowej (swojej lub członka gospodarstwa domowego), darowizn, czy też pochodzą z realizacji roszczeń cywilno- lub administracyjnoprawnych, to w sprawach o dodatek mieszkaniowy nie ma miejsca na automatyzm w stosowaniu art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. Wskazać należy, że w przepisie tym mowa o rażącej dysproporcji niskich dochodów deklarowanych we wniosku oraz zasobów majątkowych, którymi strona faktycznie dysponuje. Jak trafnie wyjaśnił WSA w Bydgoszczy (vide: wyrok z 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 592/13, oraz wskazane tam orzecznictwo i piśmiennictwo – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnicze znaczenie ma tu stwierdzenie, czy dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej przez skarżącą deklaracji, a faktycznym jej stanem majątkowym, wskazującym, że jest ona w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe - ma charakter "rażący". Rażąca dysproporcja, o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 u.d.m., oznacza oczywistą i łatwo zauważalną różnicę między sytuacją majątkową ustaloną przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a deklarowanymi przez stronę dochodami. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ powinny wskazywać na sytuację, która mogłaby sugerować istnienie jeszcze innych niż wykazane w złożonej deklaracji przez wnioskodawcę źródeł dochodu. Wskazać należy, że nieposiadanie dochodów, a posiadanie majątku, nie oznacza automatycznie wystąpienia rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy. Celem nadrzędnym jest wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody, lub ich brak, uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie lub je ukrywające. Dodatek mieszkaniowy może nawet zostać przyznany osobom uznawanym w opinii publicznej za majętne (właścicielom domów czy odrębnych lokali mieszkalnych), jeżeli wykażą one, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom, gdyż decydujące znaczenie ma nie tyle sam stan majątkowy, ale uzyskiwany dochód przez gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w tym również dochód uzyskiwany z posiadanych dóbr materialnych. Fakt posiadania przez wnioskodawcę pewnych dóbr majątkowych nie dowodzi zatem automatycznie, że strona czerpie korzyści z innych źródeł, które nie są ujawnione w deklaracji. Często bowiem zostały one zgromadzone w okresie wcześniejszym, w którym uzyskiwano większe dochody. Należy wskazać, że brak jest tutaj prostej, przyczynowo-skutkowej zależności, która dyskwalifikowałaby osoby posiadające jakikolwiek majątek w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji w ogóle nie pochyliły się nad tym, czy wykazana podczas wywiadu środowiskowego kwota 31500 zł pozostająca w dyspozycji skarżącej może być uznana – z uwagi na tytuł, z jakiego wypłacono ją skarżącej – za przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego dodatku. Organ I instancji przyjął, że skoro kwota taka "istnieje" na koncie skarżącej, to automatycznie świadczy to o rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. Zignorował wynikającą z oświadczenia skarżącej okoliczność (k. 34 akt adm.), że zasoby pieniężne ujawnione podczas wywiadu środowiskowego pochodzą ze spłaty innego miesięcznego świadczenia pomocowego (świadczenia pielęgnacyjnego), które zgodnie z prawem zostało skarżącej wypłacone jako zaległe, jedną transzą. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy na potrzeby postępowania (k. 31 i 32 akt adm.) w ogóle tej okoliczności nie odnotowuje. Organ nie ocenił jej zaś w kontekście celu wnioskowanego świadczenia, jakim jest wsparcie osób osiągających na tyle niski miesięczny dochód, że nie są one w stanie samodzielnie pokryć opłat mieszkaniowych.
Jeszcze raz podkreślić należy, że sam fakt posiadania przez wnioskodawcę wskazanego majątku nie musi skutkować decyzją odmowną. Teza ta jest tym bardziej dobitna, jeżeli wskazany majątek pochodzi z innego świadczenia pomocowego wypłacanego dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (rezygnacja z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – vide: art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 323).
Organ I instancji komentowanej kwestii nie dostrzegł i dlatego pozostała ona poza jego rozważaniami, co naruszyło art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B., miał już świadomość istoty sporu – a przez to obowiązek odniesienia się do spornej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. I on jednak nie pochylił się nad wskazywanymi przez skarżącą okolicznościami, naruszając, poza ww. przepisami, również art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.
Ocena zarzutów skarżącej nakierowanych na zasadność zastosowania art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. jest na tym etapie przedwczesna, skoro stanowiska swojego nie wyartykułowały w tym zakresie ani organ odwoławczy, ani organ I instancji.
Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Organ rozważy charakter ujawnionej kwoty pieniężnej wchodzącej w skład majątku skarżącej w kontekście art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m.