II SA/Bd 418/24

II SA/Bd 418/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2087/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 6 par. 1, art. 7, art. 121 par 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi O. B. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał Spółce (dalej jako: "spółka" lub "skarżąca") - właścicielowi budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid.[...], obr. [...] przy ul. [...] w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości tj.
- wypełnienie spękań i ubytków tynku w ścianach frontowych budynku mieszkalnego od strony ul. [...], od strony ul. [...] oraz strony ul. [...];
- naprawę częściowo uszkodzonych i technicznie zużytych elementów dekoracyjnych fasad budynku przy ul. [...] oraz przy ul. [...];
- pomalowanie elewacji frontowych budynku od strony ul. [...], od strony ul. [...] i [...] po uzgodnieniu kolorystyki z Miejskim Konserwatorem Zabytków w terminie do [...].2021 r.
Postanowieniem z [...].2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie niewykonania obowiązków (w zakresie odnoszącym się do elewacji budynku od strony ul. [...] i od strony ul. [...]) i nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia [...] zł. Jednocześnie wezwał zobowiązaną do wykonania wszystkich obowiązków określonych w decyzji PINB z dnia [...] 2020 r., [...].
W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka wskazała, że nie otrzymała wcześniejszej korespondencji dotyczącej opóźnień i ukarania. Podniosła, że prace remontowe elewacji są kontynuowane. W grudniu prace zostały czasowo zawieszone w związku z choroba nowotworową wykonawcy. Firma Spółka uzyskała zezwolenie na remont dachu w części kamienicy od ul. [...] i zgodę na wykonanie otworów okiennych w tej ścianie dopiero w 2022 r. Z dużym opóźnieniem Spółka uzyskała też zgodę na wykonanie szybu windy zewnętrznej. Spowodowało to 2 letnie opóźnienia w pracach remontowych. Strona skarżąca zwróciła też uwagę na trudności kadrowe (brak fachowców o specjalności konserwatorskiej). Dodała, że wszelkie prace wykonuje na własny koszt bez pomocy publicznej, a ich dotychczasowy koszt przekracza 1.800.000 netto.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł również pełnomocnik strony skarżącej, zarzucając:
- błędne ustalenie, że Spółka nie wykonuje prac budowlanych, które mają doprowadzić do usunięcia spękań oraz odnowy elewacji budynku;
- błędne przyjęcie, że Spółka nie dokłada wszelkich możliwych starań w celu zakończenia prac budowlanych;
- naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a mianowicie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 3a pkt 2 i art. 64 a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – polegające na ich zastosowaniu, gdy właściciel nieruchomości stale wykonuje na własny koszt prace, mające doprowadzić do odnowy elewacji.
Postanowieniem z dnia [...] 2024 r., nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że oględziny przeprowadzone w dniu [...].2023 r. potwierdziły, że właściciel nieruchomości nie wykonał w całości ciążącego na nim obowiązku, tj. wyremontował elewację od strony ul. [...] a od strony ul. [...] oraz [...] nie wykonał nałożonego obowiązku. PINB skierował do Spółki upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zostało ono doręczone stronie skarżącej zgodnie z przepisami k.p.a. w dniu [...].2021 r. co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych.
W ocenie organu wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a."). Dokonując wyboru środka egzekucyjnego PINB uwzględnił koszty, jakie zobowiązany musiałby ponieść w związku z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości (196.832,63 zł) i grzywna okazała się środkiem mniej uciążliwym. Przy wyliczeniu wysokości grzywny prawidłowo zastosowano art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Poprawnie sformułowano również sentencję w zakresie ustalenia opłaty za wydane postanowienie o nałożeniu grzywny.
Odnosząc się do treści zażalenia WINB zwrócił uwagę, wskazany w decyzji PINB z [...].2020 r. zakres robót budowlanych nie obejmuje robót wymienionych przez skarżącą spółkę w zażaleniach (montaż windy, naprawa dachu, prace wewnątrz budynku związane z wymianą instalacji). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyczyny niezrealizowania nakazu wykonania robót nałożonych na zobowiązaną (brak materialnych czy fizycznych możliwości wykonania tego obowiązku) nie są okolicznościami, które należy uwzględniać w toku postępowania egzekucyjnego. Stwierdził też, że przy określaniu wysokości grzywny należało wziąć pod uwagę, że przedmiotowy budynek swym wyglądem oszpeca otoczenie i dysharmonizuje z budynkami sąsiadującymi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie Spółka powtórzyła zarzuty z zażalenia, a ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- art. 17 § 2 u.p.e.a. poprzez brak wstrzymania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy Spółka w sposób nieprzerwany wykonuje prace budowlano-remontowe;
- art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie wysokości kary grzywny w kwocie rażąco wysokiej bez uwzględnienia zakresu prac wykonanych przy budowie oraz remoncie przedmiotowej nieruchomości, kosztów tych prac oraz faktu, że wszystkie środki pieniężne na wykonanie tych prac zostały przeznaczone przez skarżącego z prowadzonej przez niego działalności a nie z dotacji;
- art. 3 § 1 w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a. – poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku, podczas gdy wykonuje on remont generalny budynku, a wykonane stale prace mają doprowadzić do przygotowania nieruchomości do malowania fasady, zlikwidowania spękań, a także odtworzenia zniszczonych elementów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa.
W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ prawidłowo nałożył na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] 2020 r., Nr [...]
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że obowiązki wskazane w przywołanej wyżej decyzji nie zostały w całości wykonane. Strona skarżąca nie wyremontowała elewacji od strony ul. [...] oraz ul. [...].
Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że mimo częściowego wykonania przez podmiot nałożonego na niego obowiązku, nadal zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania odpowiednich środków egzekucyjnych. Ustawodawca nie uzależnił bowiem dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie obowiązku, zarówno organ egzekucyjny, jak i egzekutor zobowiązani są – stosownie do art. 45 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - odstąpić od czynności egzekucyjnych (por wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r. sygn. II OSK 3056/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 604/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2020 r. sygn. VII SA/Wa 412/20).
Z akt administracyjnych sprawy wynika też jednoznacznie, że organ I instancji wysłał do Spółki upomnienie, wzywające do dobrowolnego wykonania ww. obowiązków. Upomnienie to doręczono właścicielowi Spółki, co potwierdził własnoręcznym podpisem (vide: potwierdzenie odbioru k. 9 akt I instancji). Następnie PINB wystawił tytuł wykonawczy. Spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch pierwszych wymienionych środków egzekucyjnych.
Dokonując wyboru środka egzekucyjnego właściwego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Bez wątpienia mniejsze są bowiem koszty robót budowlanych i czynności budowlanych związanych z remontem kamienicy, aniżeli zlecenie wykonania zastępczego przez organ egzekucyjny profesjonalnemu podmiotowi. Grzywna w celu przymuszenia jest też środkiem najmniej ingerującym w prawa i wolności zobowiązanego.
W ocenie Sądu prawidłowo została też określona wysokość nałożonej grzywny - zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a., a przy jej ustalaniu nie przekroczono zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, ani też granic uznania administracyjnego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wymierzając stronie skarżącej grzywnę organ z jednej strony kierował się koniecznością zapewnienia efektywności egzekucji, z drugiej zaś strony miał na uwadze, że zobowiązana Spółka wykonała część nałożonych na nią obowiązków (remont elewacji od strony ul. [...]).
Zastosowanie grzywny wobec utrzymującego się naruszenia prawa przez skarżącą było, zdaniem Sądu, w pełni uzasadnione. Środek egzekucyjny w postaci grzywny ma charakter przymuszający, gdyż stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Co więcej, grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku.
Strona skarżąca podniosła w skardze, że wykonała wiele prac mających doprowadzić do odnowienia przedmiotowej nieruchomości i że remont elewacji jest ostatnim etapem tych prac. Wcześniejsze zaś wykonanie odnowienia elewacji może doprowadzić do sytuacji, że po zakończeniu wszystkich prac będzie konieczne ponowne malowanie elewacji.
Odnosząc się do powyższej argumentacji zwrócić należy uwagę, że strona skarżąca od [...] 2020 r. (data odbioru przez Prezesa Spółki decyzji PINB z dnia [...].2020 r. o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) wiedziała o ciążącym na niej obowiązku. Otrzymała też upomnienie z dnia [...] 2021 r., w którym pouczono ją o konsekwencjach niewykonania nałożonych na nią obowiązków. Spółka świadoma była zatem konsekwencji swojej bezczynności w tym zakresie, mimo to bezsporne jest, że do chwili orzekania przez organ II instancji strona nie wykonała remontu elewacji od strony ul. [...] oraz ul. [...]. Prowadzone przez nią pracę remontowe dotyczyły wprawdzie przedmiotowego budynku, ale nie mieściły się w zakresie prac do których strona była zobowiązana. Naprawa dachu, montaż windy, prace wewnątrz budynku czy pracę związane z wymianą instalacji nie są pracami zmierzającymi do remontu elewacji.
Podnieść należy również, że bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie pozostaje to w jakim stanie są sąsiednie nieruchomości. Oznaczałoby to bowiem, że organ egzekucyjny podejmuje się oceny, tego czy faktycznie przedmiotowy budynek powoduje oszpecenie otoczenia i czy istniały tym samym podstawy do wydania decyzji o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślić należy, że organ orzekający o nałożeniu grzywny nie jest władny w jakikolwiek sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2024 r., sygn.. II OSK 2848/21).
Zatem w świetle tak poczynionych ustaleń, brak było podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu wydanego w pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia braku jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa nakazujących uchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym bezzasadności przedmiotowej skargi, Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.