II SA/BD 418/23

II SA/Bd 418/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GZ 381/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-11
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189 d pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. w [...] kwotę 5100 (słownie: pięć tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 593 ze zm., dalej "ustawa"), nałożył na P. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wyniku dokonanej weryfikacji w Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych (dalej "CRBR", "Rejestr") ustalono, iż Spółka nie dopełniła ciążącego na niej, na podstawie art. 58 ustawy, obowiązku zgłoszenia do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych informacji, o których mowa w art. 59 ustawy. Wydanie decyzji poprzedzone zostało zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2022 r. oraz postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. wyznaczającym Spółce pięciodniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w sprawie. Obydwa pisma zostały skutecznie doręczone Spółce. Organ podkreślił, że Spółka pomimo powzięcia informacji o niedopełnieniu obowiązku zgłoszenia beneficjenta do CRBR do dnia wydania decyzji nie dokonała zgłoszenia informacji, o których mowa w art. 59 ustawy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w myśl art. 58 ustawy, podmioty wymienione w tym przepisie zobowiązane są do zgłaszania informacji o beneficjentach rzeczywistych oraz ich aktualizacji. Informacje te w myśl art. 60 ustawy są zgłaszane do Rejestru w terminie 7 dni od dnia wpisu podmiotów wymienionych w art. 58 ustawy do Krajowego Rejestru Sądowego ("KRS") lub ich aktualizacji. Przy czym, do biegu terminów nie wlicza się sobót i dni ustawowo wolnych od pracy. Natomiast w przypadku spółek, które zostały wpisane do KRS przed dniem wejścia w życie przepisów dotyczących CRBR, tj. przed 13 października 2019 r. - obowiązek zgłaszania informacji do CRBR, zgodnie z art. 195 ustawy, upłynął 13 lipca 2020 r. Jednak z uwagi na występujące zakłócenia systemu, ostateczny termin zgłoszenia danych do CRBR dla spółek zarejestrowanych w KRS przed 13 października 2019 r. upłynął 17 lipca 2020 r. Organ podał, że z KRS wynika, że Spółka została wpisana do Rejestru Przedsiębiorców w dniu [...] grudnia 2015 r., a zatem ustawowy termin do dokonania zgłoszenia do CRBR dla Spółki upłynął [...] lipca 2020 r. W związku zatem z niedopełnieniem ciążącego obowiązku w postaci zgłoszenia do CRBR, zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej, wynikającej z art. 153 ust. 1 ustawy.
W dalszej kolejności organ wskazał, że przed nałożeniem kary administracyjnej rozważył, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "kpa"), wykluczając wystąpienie negatywnych przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Organ stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że waga naruszenia jest znikoma. Wyjaśnił, że badając, czy mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia należy badać rodzaj i charakter naruszenia, rozmiar szkody, sposób popełnienia czynu oraz jego intensywność. Uwzględnić należy także czas trwania naruszenia. Długotrwałe pozostawanie w stanie zaniechania może wpływać na uznanie, iż w danym przypadku nie może być mowy o znikomej wadze naruszenia w kontekście istoty uchybionego obowiązku odczytanego przez pryzmat wykładni celowościowej, która go nałożyła. Ponadto znikomość wagi naruszenia należy postrzegać także przez pryzmat skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej lub prywatnej. Dyrektor zwrócił uwagę na znaczenie i rangę przepisów dotyczących CRBR, jak również cel regulacji ustawy. Rejestr jest instrumentem w walce z praniem pieniędzy oraz finansowaniem terroryzmu, a także ma służyć stworzeniu warunków do sprawnej wymiany informacji w celu zwiększenia skuteczności przeciwdziałania wskazanym zjawiskom. Dlatego rzetelności, wiarygodność i kompletność Rejestru wpisują się w cel ustawodawstwa krajowego i unijnego. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje również zastosowania przesłanka wymieniona w art. 189f § 1 pkt 2 kpa dotycząca uprzedniego prawomocnego ukarania Spółki. Odnośnie podstawy odstąpienia od nałożenia kary wskazanej w art. 189f § 2 kpa, organ podniósł, że z przepisu tego nie wynika obowiązek każdorazowego wyznaczania przez organ terminu do usunięcia naruszenia prawa, nawet w przypadku spełnienia warunków przewidzianych w tym przepisie. W ocenie organu, regulacja ta dotyczy przypadków, gdy odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłoby na spełnienie celów kary. Administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, mają bowiem przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Karze podlega również niedopełnienia obowiązku aktualizacji danych w CRBR, tym samym przedmiotowa kara ma również przeciwdziałać naruszeniu prawa w przyszłości i służyć terminowej aktualizacji danych w zakresie beneficjentów rzeczywistych. Organ zauważył, że wymierzenie kary w tej sprawie, jest również niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego. Dyrektor uznał, że z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej nie znalazł podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 kpa, ponieważ nie pozwoliłoby to na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona. Podkreślił, że przedmiotowa kara jest nakładana za naruszanie przepisów przyjętych w walce z praniem pieniędzmi i finansowaniem terroryzmu, oraz że odstąpienie od nałożenia kary jest wyjątkiem i powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Natomiast odnosząc się do wysokości nałożonej kary, organ wskazał, że wziął pod uwagę i dokonał analizy dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wymienionych w art. 189d kpa. Odnośnie dyrektywy z art. 189d pkt 1 kpa organ wskazał, że w tym zakresie wziął pod uwagę cel naruszonej regulacji jakim jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, a czemu służy posiadanie aktualnych i dokładnych danych o beneficjentach rzeczywistych, a także czas trwanie naruszania (termin do dokonania zgłoszenia do CRBR upłynął 17 lipca 2020 r.) z uwzględnieniem okoliczności, że Spółka pomimo otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postpowania w dalszym ciągu uchyla się od zgłoszenia swojego beneficjenta do Rejestru, co oznacza że waga niedopełnionego obowiązku, jak i waga naruszenia prawa jest znacząca. Co do dyrektywy z art. 189d pkt 2 kpa organ podniósł, że nie stwierdził, aby przed datą wszczęcia postępowania Spółka nie wypełnia podobnego obowiązku, tym samym organ przy określeniu kary pieniężnej uwzględnił tę okoliczność. Organ wskazał, że brak jest podstaw do zastosowania przesłanki z art. 189d pkt 3 kpa, gdyż brak zgłoszenia do CRBR nie podlega odpowiedzialności karnej czy karnej skarbowej. Odnośnie kwestii stopnia przyczynienia się Spółki do powstawania naruszenia prawa (art. 189d pkt 4 kpa), organ podkreślił, że naruszenie prawa jest związane z brakiem działania Spółki, niemniej w związku z tym, iż istniejący stan pandemii mógł utrudniać wykonanie przedmiotowego obowiązku, organ uznał, że okoliczność ta wpływa na zmniejszenie kary w stosunku do jej wysokości maksymalnej. Natomiast co do dyrektywy z art. 189d pkt 5 kpa organ wskazując, że działania podjęte w celu uniknięcia skutków naruszania prawa prowadzą do obniżenia kary, stwierdził że Spółka nie podjęła jakichkolwiek działań w tym zakresie i, że Spółka pozostaje nadal w stanie naruszenia prawa. Ponadto organ wyjaśnił, w kontekście dyrektywy z art. 189d pkt 6 kpa, że wysokość kary powinna być proporcjonalna do wielkości osiągniętej korzyści lub unikniętej straty oraz, że osiągnięcie korzyści lub uniknięcie straty wskutek naruszania prawa jest okolicznością obciążającą. Zaznaczył przy tym, że w sprawach dotyczących niedopełnienia obowiązku zgłoszenia informacji do CRBR nie można wskazać na realną korzyść lub realną stratę, które wysokość można oszacować, dlatego też w spawie nie podwyższono wymiaru kary proporcjonalna do wielkości osiągniętej korzyści lub unikniętej straty i uwzględniono brak ich osiągnięcia. Organ zaznaczył również, że dyrektywa z art. 189d pkt 7 kpa ma zastosowanie tylko do osób fizycznych. Podsumowując organ podkreślił, że przy analizie dyrektyw z art. 189d kpa należy mieć na uwadze, że Spółka ma status czynnego podmiotu w związku z czym powinna przestrzegać prawa i posiadać wiedzę w zakosie obowiązujących przepisów, że Spółka pomimo wiedzy o prowadzonym postępowaniu nadal pozostaje w stanie naruszenia prawa oraz, że ustawowy termin do dokonania zgłoszenia do CRBR dla Spółki upłynął 17 lipca 2020 r. Z powyższych względów organ uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł, mając na uwadze w szczególności z czas trwania naruszenia i brak jego usunięcia. Organ wskazał, że na obniżenie kary decydujący wpływ miała aktualna sytuacja w kraju spowodowana pandemią.
W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie:
- art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 10 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż samo niezgłoszenie przez Spółkę danych do Rejestru przesądza o nieznikomości wagi naruszenia prawa zwłaszcza w sytuacji, gdy Spółka otrzymała możliwość zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego jedynie w ciągu 5 dni,
- art. 189d kpa poprzez bezpodstawne obciążenie Spółki karą [...] zł w sytuacji, gdy organ nie analizował przesłanek nałożenia kary, ani ich nie zindywidualizował.
W uzasadnieniu wniosku Spółka, powołując się na wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 476/22 i II SA/Bd 96/22, zaznaczyła, iż przy wydawania decyzji organ nie może bazować tylko na fakcie niezgłoszenia danych do Rejestru, ale musi wykazać również inne okoliczności wskazane w ustawie, w tym określić czy Spółka jest podmiotem stwarzającym jakiekolwiek zagrożenie w kontekście prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, czy też beneficjentem rzeczywistym okazał się ktoś ukryty za fasadą tego podmiotu, a zagrożenie takie stwarzający. Spółka zaznaczyła również, że organ w decyzji musi odnieść się do tej konkretnej sprawy w kontekście ewentualnych, potencjalnych choćby zagrożeń płynących ze strony Spółki. Podkreśliła, iż ogólne stwierdzenia zawarte w decyzji, że rzetelność i wiarygodność Rejestru wpisuje się w cele ustawodawstwa krajowego i unijnego, nie zastępują wskazania, czy ze strony Spółki jakiekolwiek zagrożenia wystąpiły. W przypadku, gdy takie zagrożenia nie wystąpiły, to mimo rangi przepisów o CRBR, organ powinien rozważyć indywidualnie, czy okoliczności i charakter popełnionego przez Spółkę naruszenia wykluczają uznanie go za znikomy. Spółka zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ wskazanych działań nie podjął i nie przedsięwziął żadnych czynności, by podjąć próbę takich ustaleń. Zdaniem Spółki, działania organu były nakierowane jedynie na wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesądza wyznaczenie 5-dniowego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w sprawie. Spółka zaznaczyła, iż z uwagi na siedzibę Spółki - miasto W., które jest oddalone o kilkaset kilometrów od siedziby organu, takie potraktowanie Spółki przesądza, iż organ nie chciał poznać stanowiska Spółki. Ponadto Spółka zarzuciła, że organ wymierzając karę nie zindywidualizował okoliczności uzasadniających jej wymierzenie, poprzestając na zacytowaniu przepisu art. 189d kpa. Podkreślono, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie znaczenie dla wysokości kary organ przyznał poszczególnym przesłankom wymienionym w art. 189d pkt 1-6 kpa.
W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dni [...] stycznia 2023 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] października 2022 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości dotychczasową argumentację wskazaną w decyzji z dnia [...] października 2022 r. Dodatkowo wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w następstwie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentów przedstawiających jej sytuację finansową, natomiast Spółka nie przedstawiła stosowanych dokumentów. Zaznaczył, że Spółka nawet po złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w toku prowadzonego w tym przedmiocie postępowania nie dokonała zgłoszenia wymaganych informacji do CRBR. Odnosząc się do zarzutów Spółki organ stwierdził, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy nie było podstaw do uznania, że naruszenie prawa ma charakter znikomy, co organ stwierdził mając na uwadze przede wszystkim pozostawanie przez spółkę w stanie naruszenia prawa, międzynarodowy charakter Rejestru i jego znaczenie dla kontroli powiązań pomiędzy podmiotami i beneficjentami, a także profesjonalny charakter działalności Spółki. Jednocześnie organ podkreślił, że obowiązek zgłoszenia do CRBR nie dotyczy tylko tych podmiotów, które wskazują realne znamiona brania udziału w praniu pieniędzy czy finansowaniu terroryzmu, ale dotyczy wszystkich podmiotów wskazanych w art. 58 ustawy, a także że nie było podstaw do wdrożenia procedury z art. 189f § 2 i 3 kpa, gdyż odstąpienie od nałożenia kary nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których kara miałaby być nałożona, zważywszy że Spółka nadal nie dokonała rejestracji w CRBR. Organ podkreślił również, że Spółka mogła poinformować organ o trudnościach związanych z dotarciem do siedziby organu w ciągu 5 dni w celu umożliwienia przez organ zapoznania się z aktami sprawy przez Spółkę w innym terminie. Zdaniem organu w sprawie nie naruszono także art. 189d kpa, gdyż wymierzona kara odpowiada przesłankom, o których mowa w poszczególnych punktach tego przepisu, które zostały szeroko omówione w decyzji z dnia [...] października 2022 r. Wzięto pod uwagę zarówno okoliczności wpływające na podwyższenie karty tj. w szczególności długi czas trwania naruszenia prawa oraz brak podjęcia działań w celu ograniczenia skutków naruszenia prawa, a więc niedokonanie rejestracji w CRBR do dnia wydania niniejszej decyzji, jak również okoliczności mające wpływ na obniżenie kary, tj. stan pandemii obowiązujący w trakcie trwania naruszenia. Organ zaznaczył również, że naganność naruszenia za które jest karana Skarżąca opiera się przede wszystkim na wadze naruszenia i długości jego trwania. Poza tym organ podkreślił, w kontekście uwag dotyczących zasady proporcjonalności i prawdy materialnej, że Spółka do dnia wydania decyzji ani nie dokonała zgłoszenia danych do CRBR, ani nie udostępniła dokumentów przedstawiających jej sytuację finansową. Organ wskazał, że mając na względzie, że art. 153 ust.1 ustawy przewiduje zagrożenie karą do wysokości [...] zł, a także uwzględniając ustalenia dokonane w zakresie analizy dyrektyw z art. 189d kpa, oraz kierując się zasadą proporcjonalności, w sprawie należy uznać za zasadne nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Ponadto organ podkreśli, że powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki WSA w Bydgoszczy zapadły w odmiennym stanie faktycznym, gdyż Spółki dokonały ostatecznie zgłoszenia danych do CRBR. Stwierdził również, że w sprawie nie ma zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), ponieważ w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wyszczególnionych w tym przepisie. W tych okolicznościach organ uznał, że nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] października 2022 r.
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Spółka powtórzyła w skardze zarzuty i argumentację zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka nie dopełniła obowiązku zgłoszenia do CRBR informacji, o których mowa w art. 59 ustawy pieniędzy. Termin na zgłoszenie tych informacji upłynął w dniu 17 lipca 2020 r., natomiast Spółka nie dokonała zgłoszenia wymaganych informacji do CRBR do dnia wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym organ wymierzył Spółce, na podstawie art. 153 ustawy karę pieniężną w wysokości [...] zł.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ zasadnie wymierzył Spółce karę pieniężną we wskazanej wysokości, tj. nie odstąpił od jej wymierzenia na podstawie art. 189f kpa z uwagi na znikomość wagi naruszenia prawa, a ponadto ustalając wymiar kary nie przeanalizował i nie zindywidualizował przesłanek wymiaru kary z art. 189d kpa.
Materialnoprawną podstawę nałożenia przedmiotowej kary stanowiły przepisy ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Jak wynika z treści art. 58 pkt 4 tej ustawy, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością zobowiązane są do zgłaszania informacji o beneficjentach rzeczywistych oraz ich aktualizacji. W art. 59 ustawy wskazano szczegółowo rodzaj informacji podlegających zgłoszeniu. W myśl art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy informacje te powinny być zgłoszone do Rejestru w terminie 7 dni od dnia wpisu podmiotów do Krajowego Rejestru Sądowego. Natomiast w przypadku spółek, które zostały wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego przed dniem wejścia w życie przepisów dotyczących Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych, tj. przed 13 października 2019 r. – zgodnie z art. 195 ustawy – obowiązek zgłoszenia informacji do Rejestru upłynął w dniu 13 lipca 2020 r. W myśl art. 195 ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r.) spółki, o których mowa w art. 58, wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego przed dniem wejścia w życie rozdziału 6 zgłaszają do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych informacje o beneficjentach rzeczywistych w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie tego rozdziału. Organ przyjął jednak, że z uwagi na występujące zakłócenia systemu, ostateczny termin zgłoszenia danych do Rejestru upłynął w dniu 17 lipca 2020 r.
Z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Spółka została wpisana do Rejestru Przedsiębiorców w dniu [...] grudnia 2015 r., a zatem ustawowy termin do dokonania zgłoszenia upłynął właśnie w dniu 17 lipca 2020 r.
W myśl natomiast art. 153 ust. 1 ustawy podmioty wymienione w art. 58 pkt 1-5 i 7-13 [...], które nie dopełniły obowiązku zgłoszenia lub aktualizacji informacji, o których mowa w art. 59, w terminie wskazanym w ustawie lub podały informacje niezgodne ze stanem faktycznym, podlegają karze pieniężnej do wysokości 1.000.000 zł.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z akt sprawy bezspornie wynika, że Spółka nie dopełniła obowiązku zgłoszenia informacji, o których mowa w art. 59 ustawy, ani w terminie wskazanym w ustawie, ani do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka nie kwestionowała tego w sprawie. Tym samym zaistniały w sprawie okoliczności objęte hipotezą przytoczonego art. 153 ustawy.
Ponieważ w przypadku kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków określonych w art. 58 ustawy nie wskazano przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz nie uregulowano odstąpienia od nałożenia tej kary lub udzielenia pouczenia, zastosowanie w sprawie mają przepisy działy IV ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Warunki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone zostały w art. 189f kpa. Zgodnie z § 1 art. 189f kpa organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). W myśl art. 189f § 2 kpa w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa (pkt 1) lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (pkt 2). W takim przypadku organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).
W ocenie Sądu, Dyrektor Izby Skarbowej prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zaistniały określone w art. 189f kpa przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przede wszystkim w okolicznościach sprawy nie było podstaw, wbrew zarzutom Spółki, do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary w oparciu o przesłankę z art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Należy bowiem podkreślić, że przepis ten wymienia dwa warunki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, tj. po pierwsze warunek, aby waga naruszenia prawa była znikoma, a po drugie, aby strona zaprzestała naruszenia prawa. Znikoma waga naruszenia prawa, na którą wskazywała Spółka, a którą zakwestionował organ, jest wprawdzie konieczną, ale niewystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu § 1 pkt 1 wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie strona zaprzestała naruszania prawa. Przesłanka ta ma zastosowanie do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się (patrz Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024 – komentarz do art. 189f, stan prawny: 7 lutego 2024 r.). Skoro więc w sprawie Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, gdyż nie dokonała wymaganego prawem zgłoszenia informacji o beneficjentach rzeczywistych do CRBR, to to tym samym niezależnie od oceny czy waga naruszenia prawa jest znikoma, nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa, gdyż nie została spełniona druga wymieniona w tym przepisie przesłanka, tj. Spółka nie zaprzestała naruszania prawa. Nie budziło sporu, ustalenie organu, że w sprawie nie znajduje również zastosowania przesłanka wymieniona w art. 189f § 1 pkt 2 kpa dotycząca uprzedniego prawomocnego nałożenia kary pieniężnej, ukarania czy skazania Spółki. W ocenie Sądu prawidłowo także organ uznał, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą podstawy do zastosowania procedury z art. 189f § 2 i 3 kpa. Racje ma organ, że przepis art. 189f § 2 kpa ma charakter fakultatywny oraz, że w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności do jego zastosowania i na żadne takie okoliczności nie wskazała sama Spółka. Ponadto co najistotniejsze z okoliczności sprawy nie wynika, że odstąpienie od nałożenia kary w oparciu o wskazany przepis pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, skoro Spółka pomimo posiadania informacji o wszczęciu postępowania w sprawie, następnie wydania decyzji z dnia [...] października 2022 r. i złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, nie zaprzestała naruszenia prawa i nie usunęła naruszenia poprzez zgłoszenie wymaganych prawem informacji do CRBR. Mając więc na uwadze nie tylko represyjny cel kary, a przede wszystkim jej prewencyjny charakter ukierunkowany na mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania nałożonych obowiązków, Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że zastosowanie procedury z art. 189f § 2 i 3 kpa pozwoli na spełnienie celów kary, zważywszy że Spółka pomimo prowadzonego postępowania nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rejestracji w CRBR, a przewiedzianej w art. 153 ust. 1 ustawy karze podlega nie tylko brak dopełnienia obowiązku zgłoszenia informacji do CRBR, ale także niedokonanie aktualizacji wymaganych prawem informacji we wskazanym Rejestrze. Oznacza to, że przedmiotowa kara ma także służyć przeciwdziałaniu naruszenia prawa w przyszłości w zakresie aktualizacji danych w Rejestrze, co wobec postawy Spółki związanej z pozostawaniem w dalszym ciągu w sytuacji naruszenia prawa w zakresie zgłoszenia informacji o beneficjentach rzeczywistych do Rejestru, nie pozwala na przyjęcie, że cele kary, zwłaszcza prewencyjne zostaną spełnione przy zastosowaniu procedury z art. 189f § 2 i 3 kpa. W tych okolicznościach Sąd zaakceptował stanowisko organu o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o regulacje przewidziane w art. 189f kpa.
Odnośnie natomiast kwestii wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wskazać należy, że z art. 189d kpa wynika, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła.
Organ w zaskarżonej decyzji wprawdzie odniósł się do kryteriów wynikających z art. 189d pkt 1-6 kpa (pkt 7 dotyczy osób fizycznych), jednak nakładając sankcję w wymiarze [...] zł, nienależycie przeanalizował wszystkie przesłanki wymiaru kary w kontekście indywidualnych okoliczności sprawy, a także nie wykazał jasno i przekonywująco dlaczego fakt niezgłoszenia danych do Rejestru uzasadniał zastosowania sankcji w wymiarze aż [...] zł oraz, że ustalony wymiar kary uwzględnia zasadę proporcjonalności i jest adekwatny do naruszenia prawa, a w konsekwencji że spełnia funkcję i cel jakie ma kara realizować.
Ze stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej wynika, że przy wymiarze kary uwzględnił on jako okoliczności wpływające na podwyższenie wymiaru kary czas trwania naruszenia praw i pozostawanie w dalszym ciągu w stanie naruszenia prawa. Organ podkreślił również, że naganność naruszenia opiera się przede wszystkim na wadze naruszenia. Odnośnie wagi naruszenia prawa, a więc dyrektywy z art. 189d pkt 1 kpa, organ stwierdził, że waga niedopełnionego obowiązku i waga jego naruszenia jest znacząca, a przy dokonaniu oceny w tym zakresie organ (poza czasem trwania naruszenia) wziął pod uwagę cel naruszonej regulacji, podnosząc że posiadanie w CRBR dokładnych i aktualnych danych o beneficjentach rzeczywistych ma kluczowe znaczenie dla przeciwdziałania i zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, a zapobieganie tym zjawiskom służy ochronie ważnego interesu publicznego. Jednocześnie organ wskazał, że okolicznością mającą wpływ na obniżenie kary, którą uwzględnił, był obowiązujący stan pandemii w trakcie trwania naruszenia.
Należy podkreślić, że dyrektywa wymiaru kary z art. 189d pkt 1 kpa, której organ nadał istotne obciążające znaczenie w sprawie, odwołuje się do wagi, jak i okoliczności naruszenia prawa. Oznacza to, że w sprawie należało rozważyć także indywidualne okoliczności popełnienia naruszenia prawa. Sąd podziela stanowisko organu co do celu i znaczenia CRBR. Jednakże organ pomimo odwołania się do znaczenia wymienionej regulacji nie podaje, by Spółka była podmiotem stwarzającym jakiekolwiek zagrożenie w kontekście prania pieniędzy, terroryzmu czy też, że ostatecznie beneficjentem rzeczywistym okazał się ktoś ukryty za fasadą tego podmiotu, a zagrożenie takie stwarzający. Nie ma zatem w decyzji odniesienia do konkretnej sprawy, w kontekście ewentualnych, potencjalnych choćby zagrożeń ze strony Spółki. W sprawie mamy do czynienia z naruszeniem obowiązku rejestracji podmiotu, a nie naruszeniem systemu prania pieniędzy w jego podstawowym znaczeniu. Nie można stwierdzić, że naruszenie obowiązku rejestracji pozostaje w bezpośrednim związku ze zniweczeniem celu przyjęcia opisywanej regulacji, czy zagrożeniem popełnienia czynów prania pieniędzy. W przypadku braku rejestracji, skutkiem jest utrudnienie wykrywalności takich czynów, a nie bezpośrednie zagrożenie ich popełnienia. Należy wyraźnie podkreślić, że zasadniczy aspekt dotyczący kary za brak rejestracji nie może się przenosić na naruszenie przepisów materialnoprawnych w przedmiocie prania pieniędzy. Sama rejestracja jest jednorodzajową czynnością o charterze formalnym i jej brak nie wywołuje jeszcze rzeczywistych negatywnych zjawisk, o których wspomina organ, lecz tworzy dopiero hipotetyczne zagrożenie w postaci braku możliwości szybkiej i wszechstronnej weryfikacji danych w procesie ustalania nieprawidłowości działania podmiotu, o ile jednak one powstaną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1167/23 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wskazane okoliczności mają istotne znaczenie tak w aspekcie analizy przesłanki odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 kpa, jak i oceny znaczenia dyrektywy wymiaru kary z art. 189d pkt 1 kpa. Tym samym w ocenie Sądu dokonując analizy dyrektywy wymiaru kary z art. 189d pkt 1 kpa nie można było poprzestać jedynie na powołaniu się na ogólne cele i znaczenie CRBR ze wskazaniem, że ma on kluczowe znaczenie dla przeciwdziałania i zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, a jednocześnie po pierwsze pominąć indywidualną okoliczność jaką jest ocena czy skarżąca Spółka jest podmiotem stwarzającym jakiekolwiek zagrożenie w kontekście prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, a po drugie nie uwzględnić okoliczności, że w sprawie mamy do czynienia jedynie z naruszeniem formalnego obowiązku rejestracji podmiotu, który sam w sobie nie powoduje jeszcze zaistnienia takich zjawiska jak prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Racje ma organ, że obowiązek zgłoszenia do CRBR nie dotyczy tylko podmiotów, które wskazują realne znamiona brania udziału w praniu pieniędzy czy finansowaniu terroryzmu, niemniej sankcjonowanie na podstawie ogólnych zasad i celów regulacji, bez uwzględnienia indywidualnej wagi i ww. okoliczności dotyczących naruszenia prawa w kontekście wskazywanych przez organ zagrożeń związanych z naruszeniem prawa, nie pozwala na uznanie, że organ całościowo rozważył wszystkie okoliczności ustalane przy wymiarze kary pieniężnej w oparciu o dyrektywę z art. 189d pkt 1 kpa.
Ponadto organ stwierdził, że na podwyższenie wymiaru kary wpływ miał czas trwania naruszenia prawa oraz pozostawanie Spółki w dalszym ciągu w stanie naruszenia prawa. Niewątpliwie pozostawanie w stanie naruszenia prawa stanowi okoliczność obciążającą. Niemniej odnośnie kwestii czasu trwania naruszenia prawa należało mieć na względzie fakt, że w znacznym okresie trwania przedmiotowego naruszenia prawa obowiązywał w Polsce stan pandemii (od 20 marca 2020 r. do 16 maja 2022 r.), który mógł utrudniać wykonanie przedmiotowego obowiązku. Zatem ocena czasu trwania naruszenia prawa, zakwalifikowana przez organ jako okoliczność obciążająca, nie może pomijać faktu obowiązywania w Polsce stanu pandemii. Tymczasem organ pomimo tego faktu uznał a priori czas trwania naruszenia prawa za okoliczność obciążającą. W ocenie Sądu bezsprzecznie okolicznością obciążającą jest pozostawanie Spółki w stanie naruszenia prawa, natomiast sam czas trwania naruszenia prawa powinien był być rozważony z uwzględnieniem czasu obowiązywania w Polsce stanu pandemii. Należy zaważyć, że organ w zakresie oceny wpływu okoliczności trwania pandemii na wymiar kary jest niekonsekwentny. Z jednej bowiem strony wskazuje, że wziął pod uwagę, iż w trakcie trwania naruszenia prawa obowiązywał stan pandemii, który mógł utrudniać wykonanie przedmiotowego obowiązku, a także że stan pandemii miał wpływ na obniżenie kary, a z drugiej strony całkowicie pomija obowiązujący stan pandemii w kontekście okoliczności czasu trwania naruszenia prawa i wskazuje okres naruszenia prawa jako okoliczność obciążającą, pomimo że jednocześnie stwierdza w uzasadnieniu decyzji, iż stan pandemii mógł utrudniać wykonanie przedmiotowego obowiązku, a zatem mógł mieć wpływ na czas trwania naruszenia, skoro stanowił okoliczność utrudniającą wykonanie przedmiotowego obowiązku, a okoliczność ta dotyczyła okresu od 20 marca 2020 r. do 16 maja 2022 r. Należy przy tym zauważyć, że termin na wykonanie obowiązku zgłoszenia informacji do CRBR upływał 17 lipca 2020 r., a więc w okresie trwania stanu pandemii w Polsce.
Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji zabrakło także jakiejkolwiek wypowiedzi organu, dlaczego uznał, że naruszenie formalnoprawne w postaci braku zgłoszenia informacji do CRBR uzasadniało zastosowanie sankcji w wymiarze akurat [...] zł. Należy wskazać, że zgodnie z art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. Zasada proporcjonalności powinna mieć szczególne znaczenie przy ustalaniu zasadności wymierzenia kary administracyjnej oraz jej wymiaru. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 01 lipca 2021r., sygn. akt II GSK 145/21, zgodnie z którym "(...) Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również - a nawet w szczególności - do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa". Zdaniem Sądu, organ nie wykazał, aby nałożenie kary w wysokości aż [...] zł było konieczne do realizacji celu, jakiemu kara ta ma służyć, w szczególności nie dowiódł, że celu kary, jakim w tym wypadku jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania przez Spółkę przedmiotowego obowiązku, nie można osiągnąć mniej drastycznym wymiarem kary za naruszenie formalnoprawne z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Choć Spółka nie przedstawiła na wezwanie organu swojej sytuacji finansowej (w wezwaniu organu w tym przedmiocie z dnia [...] grudnia 2022 r. określono rygor braku odpowiedzi na wezwanie, iż ocena sytuacji finansowej Spółki zostanie dokonana na podstawie ogólnodostępnych rejestrów i baz danych, a nie rygor uznania bardzo dobrej sytuacji finansowej Spółki), to jednak okoliczność ta nie może automatycznie prowadzić do wymierzenia kary w dowolnym wymiarze, bez wyjaśnienia ustalenia "określonej jej wysokości", a także bez uwzględnienia formalnoprawnego charakteru i wskazanych przez Sąd okoliczności dotyczących konkretnego naruszenia prawa. Ustalając określony wymiar kary organ powinien wykazać, że jedynie kara w zastosowanej wysokości, w sprawie wynoszącej aż [...] zł, jest w stanie doprowadzić do realizacji celów i funkcji kary. Tego jednak w sprawie zabrakło. W sprawie niewiadomym jest także jak poszczególne analizowane przez organ dyrektywy wymiaru kary przekładały się na konkretną wartość ustalonej kary, w związku z czym nie sposób zweryfikować prawidłowości ustalonego wymiaru kary.
Nie było w sprawie podstaw do zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, gdyż postępowania administracyjne w przedmiotowej sprawy zostało wszczęte po zakończeniu obowiązywania w Polsce stanu epidemii, a Spółka także po okresie obowiązywania stanu epidemii pozostawała w stanie naruszenia prawa.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 1500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 3600 zł. Ponownie rozpatrując sprawę, organ w szczególności rozważy zgodnie z uwagami Sądu przesłanki wymiaru kary wynikające z treści art. 189d pkt 1 kpa oraz wyjaśni zastosowanie kary w ustalonym wymiarze (tj. dlaczego przyjął akurat dany wymiar kary), odnosząc wysokość kary do charakteru i okoliczności popełnienia naruszenia prawa, i uwzględniając wszystkie okoliczności wypływające na wymiar kary (w tym i to że nie stwierdzono w sprawie, że naruszenie prawa wiązało się z osiągnięciem korzyści lub uniknięciem straty, a także że Spółka dopuściła się w przeszłości naruszeń obowiązków podobnego rodzaju). Organ rozważy także czy ustalony "konkretny wymiar" kary jest adekwatny i niezbędny do osiągnięcia celów i funkcji kary.