II SA/Bd 415/23

II SA/Bd 415/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 73
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy kopii płyty DVD z zapisem praktycznej części egzaminu na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 22 grudnia 2022 r. znak ID-II.8041.24.2022.KN, Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego odmówił B. J. (skarżącemu) unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Bydgoszczy w dniu [...] października 2022 r.
B. J. odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu. Pismem z 22 stycznia 2023 r. skarżący złożył do SKO wniosek o niezwłoczne przesłanie mu, drogą pocztową, kopii płyty DVD zawierającej nagranie z egzaminu praktycznego na prawo jazdy. Wskazał, że skoro organ w trybie odwołania nie powołał niezależnego biegłego do analizy sprawy, chce on sam zlecić ekspertyzę biegłemu z zakresu ruchu drogowego. Ekspertyzę tę, jak stwierdził, chce wykorzystać na kolejnych etapach postępowania administracyjnego. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Łodzi z 8 maja 2013 r., sygn. III SA/Łd 293/13, zgodnie z którym możliwe jest wydanie w trybie art. 73 § 2 k.p.a. kopii nośnika, na którym utrwalono przebieg egzaminu praktycznego w formie audiowizualnej.
Postanowieniem z 17 lutego 2023 r. znak SKO-522-4/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu odmówiło wydania kopii płyty DVD wskazanej w ww. wniosku. Powołując się na przepisy art. 73 § 2 i art. 74 § 2 k.p.a., organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka ważnego interesu strony w pozyskaniu odpisu dokumentu (materiału zapisanego na nośniku danych) z akt sprawy. W postępowaniu dotyczącym nieważności egzaminu na prawo jazdy przepisy nie przewidują obowiązku pozyskania opinii biegłego do rozstrzygnięcia sprawy, powołanie biegłego jest przy tym fakultatywne w sprawach, w których wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Organ stwierdził, że ocena zapisu przebiegu egzaminu nie wymaga wiadomości specjalnych i nie wiąże się ona z koniecznością powołania biegłego. Tym samym brak jest także możliwości przedkładania przez stronę kontropinii, która ze swej istoty musi odnieść się do wcześniej sporządzonej ekspertyzy. Organ wskazał, że "kolejne etapy postępowania administracyjnego" nie stanowią skonkretyzowanego postępowania, wobec którego żądanie wydania kopii płyty mogłoby być ocenione jako poparte ważnym interesem strony. Stwierdził, że zapis z nagrania egzaminu praktycznego jest szczególnego rodzaju dowodem, do którego dostęp ma ograniczony krąg osób, i który stanowi zapis faktów podlegających ocenie organu. Końcowo organ odwoławczy zauważył, że autorem nagrania nie jest ani SKO, ani Marszałek Województwa rozpoznający skargę dotyczącą egzaminu, co również budzi wątpliwości co do możliwości jego udostępnienia. Stanowisko WSA w Łodzi wyartykułowane w powołanym przez skarżącego wyroku SKO uznało za błędne, wskazując, że wyrok ten zapadł 10 lat temu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie B. J., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 73 § 2, art. 64 § 2, art. 80 § 1 oraz art. 6 i 9 k.p.a. poprzez:
- uznanie, że wydanie przedmiotowej płyty DVD nie jest uzasadnione ważnym interesem strony, a brak obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w postępowaniu dotyczącym unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy neguje istnienie ważnego interesu strony i możliwości udostępnienia mu nagrania z tego egzaminu,
- uznanie, że odmowę wydania przedmiotowej kopii płyty DVD uzasadnia to, że nagrania nie sporządziło SKO,
- brak wezwania strony do wykazania ważnego interesu w sytuacji, gdy jego wykazanie we wniosku było w ocenie organu niewystarczające.
Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew dyspozycjom tych przepisów. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości wydania kopii nagrania przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii B zalegającej w aktach administracyjnych sprawy, w trybie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. z 2022 r. poz. 2000 dalej "k.p.a."). Organ odwoławczy, do którego skierowano wniosek w tym zakresie, stanął na stanowisku, że żądanie sporządzenia kopii takiego nagrania uzależnione jest od wykazania przez skarżącego ważnego interesu strony, czego skarżący – w ocenie tego organu – nie uczynił.
Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu jest błędne, a odmawiając skarżącemu (jako osobie egzaminowanej i stronie postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy) wydania kopii nagrania przebiegu tego egzaminu organ naruszył przepis postępowania tj. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 138 k.p.a. Uchybienie to miało oczywisty wpływ na treść zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o odmowie wydania z akt sprawy kopii przedmiotowej płyty DVD, zatem stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.").
Niesporne w sprawie pozostaje, że na skutek skargi B. J. dotyczącej egzaminu państwowego Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego, w trybie art. 72 ustawy o kierujących pojazdami wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie unieważnienia części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kategorii B przeprowadzonego [...] października 2022 r. z B. J. - zakończonego wynikiem negatywnym. Z analizy wspólnych akt administracyjnych dla niniejszej sprawy oraz sprawy toczącej się przed tutejszym Sądem pod sygn. II SA/Bd 416/23 ze skargi na decyzję SKO w Toruniu z 17 lutego 2023 r. znak SKO-522-4/23 w przedmiocie odmowy unieważnienia przedmiotowego egzaminu wynika również, że skarżący w toku postępowania odwoławczego (tj. 22 stycznia 2023 r.) złożył wniosek o przesłanie kopii DVD z nagraniem przebiegu egzaminu praktycznego na prawo jazdy przeprowadzonego z nim przez WORD w Bydgoszczy w dniu 27 października 2022 r.
Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a k.p.a.). Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 73 § 2 k.p.a.).
Podkreślić należy, że nagranie z przebiegu egzaminu praktycznego jest dowodem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie podlega przepisom tego kodeksu, także jeżeli chodzi o kwestie związane z jego udostępnieniem. Wprawdzie art. 73 § 1 k.p.a. nie odnosi się do nowoczesnych nośników informacji, na których mogą być utrwalone dowody w postępowaniu administracyjnym (jak np. płyty CD, DVD), jednak pod pojęciem "notatek, kopii i odpisów" zawartych w tym przepisie należy także rozumieć wykonanie przez stronę kopii takiego właśnie nośnika czy też wydania jej z akt kopii takiego zapisu o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem.
Cytowany przepis określa warunki i zasady udostępniania akt, stanowiąc uszczegółowienie na gruncie postępowania administracyjnego konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności. Zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określać ustawa. Oznacza to, że w tych wszystkich wypadkach, gdzie prawo określa warunki i sposoby udostępniania akt, odmowa ich udostępnienia powinna mieć swe uzasadnienie w przepisach rangi ustawowej, w przeciwnym razie będzie prowadzić do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności obywatelskich (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 marca 2009 r. sygn. II SA/Ke 16/09).
Ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.) nie ogranicza osobie egzaminowanej prawa dostępu do zapisu z praktycznej części egzaminu państwowego w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii B, który jest rejestrowany za pomocą urządzenia technicznego służącego do zapisu obrazu i dźwięku (art. 54 ust. 1 ustawy). Przeciwnie nawet zastrzega, że w przypadku gdy osoba składająca egzamin złożyła skargę na jego przebieg lub warunki, w jakich był przeprowadzony, zapis ten jest przechowywany do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego (ust. 4). Postępowanie skargowe określa art. 68 ww. ustawy, z kolei postepowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego art. 72.
W myśl § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz.U. z 2019 r., poz. 1206) zarejestrowany przebieg części praktycznej egzaminu państwowego (obraz i dźwięk) przechowuje się w ośrodku egzaminowania na odpowiednich informatycznych nośnikach danych, w pomieszczeniu zabezpieczonym przed dostępem osób nieupoważnionych. Zgodnie z ust. 3 § 7 zarejestrowany przebieg części praktycznej egzaminu państwowego mogą przeglądać wyłącznie:
1) dyrektor lub osoba przez niego upoważniona;
2) egzaminator nadzorujący;
3) osoba, o której mowa w art. 69 ust. 4 ustawy;
4) osoba egzaminowana lub jej pełnomocnik oraz egzaminator, który przeprowadził ten egzamin - w przypadku złożenia skargi na sposób przeprowadzenia egzaminu lub wniesienia przez osobę egzaminowaną do egzaminatora nadzorującego zastrzeżeń na sposób przeprowadzenia egzaminu;
5) egzaminator, który przeprowadził ten egzamin - w przypadku wszczęcia postępowania wyjaśniającego dotyczącego oceny przeprowadzonej części praktycznej egzaminu państwowego lub sposobu jego przeprowadzenia.
W kontekście powyższego tym bardziej jako nieusprawiedliwione okolicznościami sprawy oraz regulacjami proceduralnymi jawi się ograniczenie osoby egzaminowanej w uzyskaniu kopii zarejestrowanego nagrania DVD z zapisem przebiegu egzaminu praktycznego na prawo jazdy będącej dowodem w postępowaniu administracyjnym o unieważnienie egzaminu państwowego, toczącym się na skutek jej skargi. Zapis ten jest szczególnego rodzaju dowodem w sprawie, egzaminowany ma zaś zagwarantowane w przepisie wykonawczym do u.k.p. prawo wglądu do tego dowodu, co tym bardziej nie wyklucza uzyskania jego kopii w trybie art. 73 § 1 lub § 2 k.p.a.
Wprawdzie przepis ten wskazuje podmioty uprawnione do przeglądania i odtwarzania zarejestrowanego przebiegu egzaminu, jednakże zapisy rozporządzenia nie mogą wyłączać praw zagwarantowanych stronie w aktach wyższej rangi, tj. w Konstytucji RP oraz w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Poza tym, literalna wykładnia tego przepisu prowadzić by mogła do wniosku, że ani Sąd ani też organy administracji orzekające w sprawie nie mają uprawnienia do przeglądania i odtwarzania nagrania, co oczywiście nie mogło być zamysłem prawodawcy.
Mając na uwadze powyższe obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego było umożliwienie skarżącemu uzyskania żądanej kopii zarejestrowanego nagrania z przebiegu części praktycznej jego egzaminu na płycie DVD. Skarżący powołał się na przepisy art. 73 § 1 i 2 k.p.a. zatem organ winien rozważyć i uwzględniając możliwości techniczne ewentualnie zwrócić się do strony o doprecyzowanie formy uzyskania przez nią kopii nagrania. Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 68 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Zgodnie z ust. 2 dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego przesyła skargę wraz z wyjaśnieniami i niezbędną dokumentacją, w tym odpowiednio z zapisem przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 albo art. 54 ust. 3, lub wraz z pisemną informacją egzaminatora nadzorującego, o którym mowa w art. 54 ust. 6, w terminie 14 dni od dnia jej złożenia. Oznacza to, że gdy Marszałek Województwa wszczął w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego skarżącego (w trybie art. 72 u.k.p.), powyższa dokumentacja wraz z utrwalonym zapisem przebiegu części praktycznej egzaminu, stanowi zasadniczy materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w toku postępowania administracyjnego dysponentem znajdującego się w aktach sprawy utrwalonego zapisu przebiegu części praktycznej egzaminu jest właściwy organ administracji publicznej. Jak wskazano strona postępowania administracyjnego, w celu obrony swych interesów prawnych, ma prawo do uzyskania kopii tego dowodu wynikające także z zasady zapewnienia jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, zatem także w postępowaniu odwoławczym (art. 10 k.p.a.).
Za błędne uznać należy kategoryczne stanowisko organu co do braku wykazania przez stronę ważnego jej interesu. Z treści wniosku niezbicie wynika, że pozyskanie kopii płyty DVD z zapisem przebiegu części praktycznej egzaminu na prawo jazdy służyć miało celom dowodowym strony, a to poprzez poddanie zapisu egzaminu ocenie wyznaczonego przez stronę biegłego celem zakwestionowania ustaleń faktycznych organu. Skarżący w ocenie Sądu wykazał, że uzyskanie żądanej kopii warunkuje deklarowane przez niego przedłożenie do materiału dowodowego sprawy opinii biegłego, tj. dowodu specjalistycznego na okoliczność prawidłowości stwierdzenia przez organ dwukrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego skutkującego wynikiem negatywnym egzaminu. Przy czym to, czy w istocie taki dowód zostanie przedłożony, jest w niniejszej sprawie kwestią drugorzędną, bowiem wykazanie ważnego interesu prawnego nie jest powiązane z późniejszą faktyczną realizacją własnego uprawnienia dowodowego strony. Istotnym jest, że kopia zasadniczego dla wyniku sprawy składnika akt tej sprawy służyć miała stronie, wedle jej wyjaśnień, do podjęcia konkretnej czynności dowodowej. Wypełnia to według Sądu przesłankę wykazania "ważnego interesu strony", w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a.
Oczywiście niezasadne jest także stanowisko organu, zgodnie z którym okoliczność braku ustawowego obowiązku posłużenia się opinią biegłego w postępowaniu w przedmiocie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy niweczyło prawo strony do uzyskania kopii takiego dowodu z akt sprawy. W ramach postępowania incydentalnego o "przesłanie kopii płyty DVD z nagrania z egzaminu praktycznego" organ nie może bowiem oceniać tego czy wskazany przez stronę zamiar uzyskania prywatnej opinii specjalistycznej może mieć ewentualny i jaki wpływ na wynik toczącego się postępowania głównego. Niespecjalistyczny charakter dowodów wykorzystywanych przez organ w danym postępowaniu nie oznacza, że strona pozbawiona jest możliwości zgłoszenia dowodu o takim charakterze (specjalistycznym). To do strony postępowania należy wybór, jakiego charakteru dowodami będzie dowodzić korzystne dla siebie okoliczności. O ile nie nosi to znamion przedłużania postępowania (poprzez zgłaszanie wniosków dowodowych na okoliczności już udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego), strona nie powinna być w tym prawie ograniczana poprzez odmowę sporządzenia kopii znajdującego się w aktach sprawy dowodu.
Jak nadmieniono wcześniej, zapis audiowizualny z przebiegu części praktycznej egzaminu na prawo jazdy jest zasadniczym dowodem w postępowaniu w przedmiocie unieważnienia tego egzaminu. Dla porządku przywołać też należy, że wyłączenia od zasady udostępniania akt sprawy stronom postępowania administracyjnego określa przepis art. 74 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Przepis art. 74 § 1 k.p.a. określający wyjątki od zasady udostępniania akt stronom postępowania nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Nie ulega wątpliwości, że akta sprawy dotyczące egzaminu praktycznego na prawo jazdy skarżącej nie są opatrzone klauzulą tajności. Organ administracji publicznej nie wyłączył dostępu do akt sprawy ze względu na ważny interes państwowy.
Podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 182/11, że przy wyznaczeniu granic swobody organu administracji publicznej odmowy udostępniania odpisów z akt sprawy w żądanej formie należy uwzględnić jako wartość przesądzającą - prawo do obrony strony w postępowaniu, wyznaczone jawnością postępowania. Weryfikując zatem zgodność z prawem postanowienia o odmowie sporządzenia kopii dokumentów, czy jak w niniejszej sprawie kopii nagrania na płycie DVD, należy pierwszeństwo nadać prawu do jawności.
Zasadne jest nadto przywołanie w tym miejscu, że z uwagi na kontrowersję wynikłą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie interpretacji art. 73 § 1 k.p.a., na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 października 2018 r. podjął uchwałę sygn. akt I OPS 1/18 następującej treści: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.".
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ weźmie pod uwagę, że sporządzenie kopii płyty DVD mieści się w zakresie możliwości technicznych organu odwoławczego, oczywiście za zwrotem przez wnioskodawcę związanych z tym kosztów. W przeciwnym razie organ winien rozważyć możliwość umożliwienia stronie sporządzenia kopii nagrania z akt sprawy, o ile możliwe jest techniczne zapewnienie bezpieczeństwa tego nośnika.
Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a.").
O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i 3 p.p.s.a.