II SA/Bd 41/21

II SA/Bd 41/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-08-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /sprawozdawca/
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
I OSK 118/22 - Wyrok NSA z 2025-02-20
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 60, art. 67
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 1577
art. 30
Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. R.-Z. na decyzję Wojewódzki Lekarz Weterynarii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odsetek od nienależnie pobranej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Lekarz Weterynarii na rzecz skarżącej J. R.-Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.0.256 t.j.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek w związku ze zwrotem [...] zł kary pieniężnej, nałożonej uchyloną decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.
Do wydania ww. decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. nałożył na J. R. -Z. karę pieniężną w wysokości [...] zł. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 478/17 uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 88/18 oddalił wniesioną od powyższego wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną.
Następnie organ I instancji dokonał zwrotu kwoty [...] zł na rzecz Skarżącej, uiszczonej tytułem wymierzonej kary pieniężnej.
W dniu [...] marca 2020 r. pełnomocnik Skarżącej zwrócił się do organu administracji weterynaryjnej o zapłatę odsetek, należnych w związku ze zwrotem kary pieniężnej, powołując się na przepisy Ordynacji podatkowej.
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. odmówił ustalenia i wypłaty odsetek, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, z uwagi na brak podstawy prawnej do ich naliczenia oraz wypłacenia, wskazując na charakter prawny kary pieniężnej. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego brak jest przepisów regulujących wypłatę odsetek od kar pobranych nienależnie i stosowania w tym zakresie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie uwzględnił odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II wskazał, że skoro na podstawie ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego organ władny był nałożyć i pobrać do dochodów budżetu państwa karę pieniężną, to władny był również także do jej zwrotu. Zwrot uiszczonej kary pieniężnej należy rozumieć jako zwrot kary, w takiej wysokości, w jakiej została ona uiszczona przez zobowiązanego. Zwrotowi podlega zatem nominalna wysokość zapłaconej kary, z pominięciem należności ubocznych, takich jak np. odsetki. Zdaniem organu przepisy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego nie przewidują żądania naprawienia szkody, powstałej w związku z wyegzekwowaniem należności, nie przewidują bowiem wydania decyzji przyznającej stronie zwrot odsetek, co wyraźnie sugeruje wolę ustawodawcy do zaniechania ich poboru, nawet w przypadku nieterminowego uiszczenia nałożonej kary. Brak takiej regulacji w ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego jest istotny, zważywszy na różnorodne rozwiązania, wprowadzone przez ustawodawcę, w polskim systemie prawnym. W szeregu aktów normatywnych znajduje się jednoznaczne odesłanie do stosowania odpowiednio w zakresie nieuregulowanym do kar pieniężnych przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, tak m.in. w art. 131 ust. 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim, czy też art. 281 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Z kolei takiego odesłania nie zawiera art. 126 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe.
Organ II instancji podkreślił, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do czasu jej nowelizacji również nie zawierała kompleksowej regulacji w tym zakresie, następnie dokonano zmian, poprzez doprecyzowanie w art. 93 ustawy, że do kar pieniężnych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Różnica między regulacjami, zawartymi w ustawie o transporcie drogowym i ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego jest taka, że w tej pierwszej jeszcze przed nowelizacją ustawodawca określił procedurę zwrotu kary pieniężnej, w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd i uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia. Kierując się wykładnią literalną art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dochodzenie odsetek od zwróconej kary pieniężnej nie było możliwe.
Organ wskazał, że zgodzić się należy z organem I instancji, że nie można domniemywać woli ustawodawcy w stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej, w zakresie kar pieniężnych, nałożonych na podstawie Ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, skoro przepisy nie określają ani sposobu, ani trybu pobierania odsetek od kar pieniężnych oraz nie zawierają odesłania w tym zakresie.
Organ podał, że stosowanie "odpowiednio" przepisów oznacza, że niektóre przepisy stosuje się bezpośrednio, niektóre modyfikuje się, zaś jeszcze innych nie stosuje się wcale. Nie oznacza to, że Skarżącej przysługują automatycznie odsetki od zwróconej kary pieniężnej, skoro ustawodawca posługuje się zwrotem "odpowiednio".
Organ wskazał, że aby móc rozważać w jakim zakresie należy stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, karę administracyjną należałoby w pierwszej kolejności zakwalifikować jako niepodatkowe należności budżetowe. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej zdefiniowano niepodatkowe należności budżetowe jako niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Wymaga to jednak gruntownej analizy przepisów i nieograniczania się jedynie do przepisów ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odróżnia kary pieniężne od niepodatkowych należności budżetowych, co jednoznacznie wynika z zestawienia art. 2 § 1 pkt 1a i pkt 2 ustawy. Powyższe stanowi potwierdzenie, że nie jest dopuszczalne automatyczne zakwalifikowanie kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji publicznej do niepodatkowych należności budżetowych, do których swe zastosowanie znajduje Dział III Ordynacji podatkowej, ustawodawca bowiem dokonuje wyraźnej dystynkcji tych dwóch terminów. Do kategorii niepodatkowych należności budżetowych zalicza się takie świadczenia, które zawierają w swych konstrukcjach elementy prawne danin publicznych. Źródłem nałożenia kary pieniężnej jest sankcjonowane zachowanie zobowiązanego, stanowiące naruszenie prawa. Zatem kary pieniężne nakładane są w związku z popełnieniem deliktu administracyjnego, a tym samym charakter takich kar nie pozwala na ich utożsamianie z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których stanowi art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2551/17, wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3106/18).
Organ wskazał, że analizując definicję legalną niepodatkowych należności budżetowych, zawartą w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, zważyć należy, że źródłem tych należności winny być stosunki publicznoprawne. Obowiązek uiszczenia kary pieniężnej powstaje ilekroć podmiot postępuje w sposób niezgodny z przepisami. Jest to zatem forma sankcji administracyjnej, co tym samym bezzasadnym czyni stosowanie wobec niej przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Organ podzielił pogląd wyrażony w decyzji organu I instancji, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania wobec grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego. Kara pieniężna nałożona na skarżącą miała formę sankcji finansowej za naruszenie przepisów ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Jest to zatem środek dyscyplinujący, który nie jest związany z podstawowym elementem definicji niepodatkowego zobowiązania publicznoprawnego, jakim zgodnie z art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej jest "wynikanie ze stosunków publicznoprawnych".
Skoro zaś kara pieniężna nie zawiera się w definicji "niepodatkowych należności publicznoprawnych" w rozumieniu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, to art. 2 § 2 Ordynacji nie mógł znaleźć zastosowania. Organ II instancji podzielił również pogląd, że tylko wówczas, gdy przepisy prawa wprost odsyłają do stosowania Ordynacji podatkowej, prawnie dopuszczalne jest obliczanie odsetek od zaległości podatkowych. Sama treść art. 3 pkt 8 O.p. nie jest wystarczającą przesłanką dla dokonania tego rodzaju czynności. W konsekwencji, nie będzie miał zastosowania Dział III O.p.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] września 2020 r. [...] , zaskarżając orzeczenia w całości.
W skardze pełnomocnik zarzucił naruszenie:
- art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. z 2019r., poz.869- dalej jako: "u.f.p."),poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że do zwrotu kary nałożonej na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, nie stosuje się odpowiednio, przepisów przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w sytuacji gdy z przepisów ustawy o finansach publicznych wprost wynika odpowiednie stosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co skutkowało sformułowaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia, odmawiającego ustalenia i wypłaty odsetek od zwróconej przez Organ I instancji kary;
- art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej przez jego niewłaściwą wykładnię, która skutkowała stwierdzeniem przez Organy I i II Instancji, że kara nałożona na Skarżącą nie mieści się w zakresie definicji "niepodatkowych należności publicznoprawnych" w sytuacji gdy nałożona na Skarżącą kara administracyjna spełnia wszystkie przesłanki, pozwalające zakwalifikować ją do kategorii niepodatkowych należności publicznoprawnych, co skutkowało sformułowaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia, odmawiającego ustalenia i wypłaty odsetek od zwróconej przez organ kary;
- art. 6, art. 7 oraz art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji z pominięciem słusznego interesu obywatela, oraz poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony w sytuacji gdy przedmiotem postępowania było odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej, co skutkowało naruszeniem art. 77 ust. 1 Konstytucji tj. pozbawieniem prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii, pomimo że zachodziło szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia, w postaci naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ I instancji.
Pełnomocnik, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że nie zgadza się z argumentacją organów wskazaną w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że do zwrotu kary nałożonej na podstawie ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, nie stosuje się odpowiednio, przepisów przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, w sytuacji gdy z przepisów ustawy o finansach publicznych wprost wynika odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, co skutkowało sformułowaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia i wypłaty odsetek.
Zdaniem pełnomocnika organy błędnie pozostają na stanowisku, że możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych musi w sposób jednoznaczny, wprost wynikać z przepisu ustawy odsyłającego wskazującego, że "do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy: dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". Zgodnie bowiem, z brzmieniem art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.).
Pełnomocnik wskazał, że na podstawie art. 30 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.2019.824 t.j. z dnia 2019.05.06) kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa i są wpłacane na rachunek bankowy powiatowego inspektoratu weterynarii. Kary te nie mieszczą się zatem w zakresie dyspozycji art. 60 pkt 1- 6 u.f.p., a zakwalifikować je należy zgodnie z art. 60 pkt 7 u.f.p. - jako dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W art. 60 u.f.p. ustawodawca posłużył się otwartym katalogiem wyliczającym przykładowe środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, wymieniając wśród nich m. in. grzywny nałożone w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Według art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Jak wynika z powyższych zapisów, ustawa o finansach publicznych statuuje, że do należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, w kwestiach nieuregulowanych zastosowanie mają odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego zawiera wyłącznie częściowe uregulowania w przedmiocie stosowanych kar dot. wymierzenia i terminu zapłaty, przedawnienia i egzekucji. Wspomniana ustawa całkowicie pomija podstawę ewentualnego zwrotu kary nieprawidłowo pobranej. Ma to uzasadnienie, albowiem niemożliwym jest uregulowanie wszelkich aspektów związanych z postępowaniem w odrębnych ustawach. Wobec czego zasadne jest stosowanie generalnych odesłań w ustawach systemowych. Zdaniem pełnomocnika, aby zastosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, nie ma konieczności, aby w ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego konieczne było odwołanie odsyłające do stosowania odpowiednio przepisów zawartych w Ordynacji podatkowej, gdyż takie generalne odesłanie zamieszczone zostało w ustawie o finansach publicznych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, pełnomocnik zwrócił uwagę, że organ zastosował niewłaściwą wykładnię tego przepisu, która skutkowała stwierdzeniem przez organy, że kara nałożona na Skarżącą nie mieści się w zakresie definicji "niepodatkowych należności publicznoprawnych" w sytuacji gdy nałożona na Skarżącą kara spełnia wszystkie przesłanki pozwalające zakwalifikować ją do kategorii niepodatkowych należności publicznoprawnych, co skutkowało sformułowaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia i wypłaty odsetek od zwróconej przez organ kary.
Zdaniem pełnomocnika nałożona na Skarżącą kara zawiera wszystkie cechy pozwalające zakwalifikować ją do kategorii należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. NSA uznawał wielokrotnie, że administracyjne kary pieniężne, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi, a w związku z tym zastosowanie mają do nich przepisy działu III Ordynacji podatkowej. "Zarówno przedstawiciele doktryny, jak i orzecznictwo organów ochrony prawnej klasyfikuje administracyjne kary pieniężne jako niepodatkowe daniny publiczne (por. J. Gumińska - Pawlic, (w) System prawa finansowego, Tom III, Prawo daniowe, pod red. L. Etela, Warszawa 2010, Wolters Kluwer, str. 863, wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1126/11, wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2433/11). Uznanie kar administracyjnych za niepodatkowe należności budżetowe uzasadnia zastosowanie do nich przepisów Ordynacji podatkowej daje podstawę do zapłaty odsetek od zwróconej na skutek uchylenia pierwotnej decyzji kary pieniężnej. Za takim stanowiskiem opowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt. VI SA/Wa 1823/18 oraz wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2028/09, za NSA - wyrok z 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 223/06.
Skarżąca podkreśliła, że kara pieniężna, ma charakter publicznoprawnej należności budżetowej. Z tych głównie powodów nadpłacona lub nienależnie zapłacona kara pieniężna stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi do oprocentowania, jak od zaległości podatkowych. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych. Wskazała, że z powołanego orzecznictwa oraz poglądów doktryny wynika, że kary administracyjne mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych, co skutkuje możliwością stosowania do nich przepisów Ordynacji podatkowej, dotyczących odsetek od zaległości podatkowych. Ponadto, warunkiem stosowania O.p. przy naliczaniu według niej odsetek, nie jest fiskalny charakter zobowiązania oraz istnienie w ustawie odesłania do jej przepisów.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skarżąca wskazała, że skutkowało to naruszeniem art. 77 ust. 1 Konstytucji tj. pozbawieniem prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu. W opinii Skarżącej, zwrot niesłusznie nałożonej kary bez naliczenia stosownych odsetek, za czas, w którym pozbawiona była możliwości dysponowania pieniędzmi, sprzeczny jest z zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej i powinien być rozpatrywany w kategorii odpowiedzialności odszkodowawczej.
W kontekście podniesionych w skardze zarzutów, Skarżąca uznała za oczywiste naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii z [...] listopada 2020r., nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] września 2020r., nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek z tytułu zwrotu stronie [...] zł kary pieniężnej.
Podstawę do zwrotu ww. należności stanowiło to, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. Nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. nałożył na Skarżącą karę pieniężną na podstawie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 a tiret trzecie ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1577 z późn. zm., zwanej dalej także "u.p.p.z."), § 1 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r., Nr 93, poz. 600), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."). Natomiast w wyniku skargi do sądu , prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Bd 478/17 , WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] grudnia 2016 r.
W następstwie powyższego organ zwrócił Skarżącej należność w wysokości [...] zł.
Zgodnie z art. 30 u.p.p.z. kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa i są wpłacane na rachunek bankowy powiatowego inspektoratu weterynarii. Kara pieniężna wymierzona w oparciu o przepisy u.p.p.z. jest sankcją administracyjną, wymierzaną, w drodze decyzji administracyjnej przez powiatowego lekarza weterynarii (art. 27 ust. 1 ww. ustawy). Decyzja o nałożeniu powyższej sankcji jest indywidualnym rozstrzygnięciem .
Zgodnie z art. 4 u.p.p.z. do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że prawodawstwo weterynaryjne, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1557 oraz z 2020 r. poz. 285), stanowi inaczej.
Wobec powyższego przepisy u.p.p.z.z w postępowaniach, dotyczących spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w tym kar pieniężnych, stanowią lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy kpa znajdują zastosowanie uzupełniające.
Jeśli chodzi o zasady stosowania sankcji w postaci kar pieniężnych, należy zwrócić uwagę na przepisy wprowadzone do Kodeksu podstępowania administracyjnego nowelizacją z 2017 r. , które weszły w życie 1 czerwca 2017 r. – ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). W wyniku powyższej nowelizacji dodano do ustawy kpa dział IVa pod tytułem "Administracyjne kary pieniężne".
W projekcie do ustawy zmieniającej (VIII.1183, Zmiana ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - lex), zwrócono uwagę , że kary administracyjne w polskim prawie bardzo często stanowiły dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia, wykroczenia karnoskarbowego, przestępstwa bądź przestępstwa karnoskarbowego.
Zwrócono uwagę, że w systemie prawnym brak było reguł ogólnych określających zasady ich nakładania i wymierzania, co skutkowało znaczącym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu, szczególnie w zakresie instytucji łagodzących obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej (np. w wyniku braku określenia lub zróżnicowania przesłanek branych pod uwagę przy szacowaniu wysokości kary pieniężnej), często nieuzasadnionym ze względu na przedmiot i specyfikę danej regulacji.
Zauważono, że niejednokrotnie nakładanie kar administracyjnych cechuje automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia.
Na skutek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana.
Pojęcie administracyjnej kary pieniężnej zostało uregulowane w 189b kpa. Należy przez nią rozumieć określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Przepis międzyczasowy został wprowadzony w art. 189c kpa i stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.
Stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy dowodzi, że znowelizowane przepisy kpa , z działem o administracyjnej karzy pieniężnej , znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zmiana przepisów kpa nastąpiła już po wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2016 r. Natomiast wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Bd 478/17 ,uchylający decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] grudnia 2016 r. uprawomocnił się w dniu wydania wyroku NSA z 27 listopada 2019r. , sygn. akt II OSK 88/18, oddalającego skargę kasacyjną. Tym samym sprawa w przedmiocie wszczętego postępowania , dotyczącego wymierzenia kary administracyjnej wróciła do organu w stanie prawnym, wprowadzonym nowelizacją kpa.
Tak więc, dniu wymierzenia kary nie obowiązywał dział IVa pod tytułem "Administracyjne kary pieniężne" dodany do kodeksu postępowania administracyjnego , który wszedł w życie 1 czerwca 2017 r . Natomiast w dacie uchylenia kary przez Sąd I instancji obowiązywał nowy stan prawny , wprowadzony ustawą o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, obowiązującą od 1 czerwca 2017r.
Ustawa zmieniająca , wprowadziła art. 189i § 1kpa, który stanowi, że zaległą administracyjną karą pieniężną jest kara niezapłacona w terminie . Zgodnie z § 2 tego przepisu od zaległej administracyjnej kary pieniężnej nalicza się odsetki za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej .
Tym samym ustawodawca wprowadził regulacje, w myśl której , od zaległej administracyjnej kary pieniężnej nalicza się odsetki za zwłokę jak dla zaległości podatkowej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Poza tym wprowadzono, że kara będzie podlegać wykonaniu, o ile przepisy odrębne nie będą stanowić inaczej, w terminie uwzględniającym przepis art. 130 § 1 k.p.a., tj. po upływie terminu do wniesienia odwołania.
Powyższa nowelizacja oparta została na wyrokach Trybunału Konstytucyjnego oraz ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych , w tym NSA.
Dokonała się również zmiana poglądów co do charakteru kary administracyjnej . Zapewniono ochronę prawnie uregulowaną podmiotom , w stosunku do których kara administracyjna, tak jak w niniejszej sprawie , została uchylona i zwrócona stronie, która ją wpłaciła.
Kary pieniężne wymierzane przez organy jako dochód budżetu państwa w rozumieniu art. 30 u.p.p.z. należy zakwalifikować do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których zalicza się w szczególności zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021, poz.305), dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych. Przepisami odrębnymi będą przepisy u.p.p.z. Tym samym kary pieniężne stanowiące na podstawie art. 30 u.p.p.z. dochód budżetu państwa będą środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.
Według art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., zwana dalej "Ordynacją podatkową").
Oznacza to ,że do kar pieniężnych , o których stanowi art. 30 u.p.p.z., czyli do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych , zastosowanie znajdują przepisy kpa i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.
Przy czym przepisy u.p.p.z. , kpa oraz ustawy o finansach publicznych nie regulują zasad i trybu postępowania w sprawach, w których odpadła podstawa pobrania kary administracyjnej w wyniku uchylenia decyzji o jej wymierzeniu .
Ogólna zasada odpowiedniego stosowania przepisów oznacza w odniesieniu do konkretnej sytuacji stosowanie przepisu wprost, stosowanie przepisu z modyfikacjami lub jego niestosowanie.
W żadnej z wymienionych ustaw , tj. u.p.p.z. , kpa oraz ustawy o finansach publicznych, nie zawarto samodzielnej regulacji dotyczącej zwrotu nadpłaconych kar, jak i oprocentowania tego rodzaju nadpłaty. Przepisy ww. ustaw nie regulują statusu kar, co do których odpadła postawa ich pobrania. Poza tym , w żadnym z powyższych aktów nie wprowadzono unormowania, które wyłączałoby wprost stosowanie przepisów działu III ustawy Ordynacji podatkowej , tak jak ustawodawca uczynił to przykładowo w ustawie o transporcie drogowym. W art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021, poz.919) stanowi, że do kar pieniężnych przewidzianych niniejszą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, z późn. zm.).
W przedmiotowej sprawie kara pieniężna została zapłacona przez stronę, a następnie decyzja o jej wymierzeniu została uchylona w wyniku uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Uiszczona kara podlegała zwrotowi, co też organ wykonał.
W ocenie Sądu do kary pieniężnej zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w ustawie u.p.p.z., oraz w ustawie o finansach publicznych znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Skład Sądu w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r.II OSK 142/20- LEX nr 3028551,dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. W wyroku tym NSA wyjaśnił, że wprowadzając dział IVa k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym:
"w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."
Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy . Nie w każdym jednak przypadku stosownie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych.
Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia , nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej.
W sprawach, w których uchylona została decyzja o wymierzeniu kary administracyjnej , stanowiąca dochód budżetu państwa w rozumieniu art. 30 u.p.p.z., a kara ta została uiszczona przez stronę , należy odpowiednio stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w ramach których uregulowana została nadpłata i odsetki.
Zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach.
Stosownie natomiast do art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej niepodatkowe należności budżetowe to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.
W ocenie Sądu kara pieniężna , o której mowa w art. 30 u.p.p.z. mieści się w zakresie definicji art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, ponieważ jest nie będącą podatkiem ani opłatą niepodatkową należnością budżetu państwa.
W konsekwencji przyjąć należy, że do kar pieniężnych, o których mowa w przepisach u.p.p.z., nakładanych i egzekwowanych przez organy Inspekcji Weterynaryjnej - stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej , regulującego w Rozdziale 9 tej ustawy nadpłatę.
Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że dział III o.p. znajduje odpowiednie zastosowanie do kar pieniężnych za naruszenie przepisów u.p.p.z. Zastosowanie znajdują również przepisy działu III o.p. dotyczące nadpłaty i jej oprocentowania. Uprawnia do tego art. 67 u.f.p., który w tej części stanowi lex specialis w stosunku do ogólnego przepisu wyłączającego zastosowanie przepisów o.p. do administracyjnych kar pieniężnych, tj. art. 30 u.p.p.z.. W ocenie Sądu za stanowiskiem takim przemawia także zmiana art. 67 u.f.p. wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017r., mocą której w przepisie tym wyodrębniono ustęp 2, zgodnie z którym do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Odesłanie przewidziane w art. 67 ust. 2 u.f.p. ogranicza się wyłącznie do kar administracyjnych w takim rozumieniu i zakresie obejmującym właśnie nakładanie lub wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej lub udzielanie ulg w jej wykonaniu. W Kodeksie postępowania administracyjnego i w u.p.p.z. brak jest natomiast regulacji dotyczącej nadpłaty i jej oprocentowania. Taka sytuacja miała miejsce również przed wprowadzeniem odesłania zawartego w art. 67 ust. 2 u.f.p. W ocenie Sądu , w tym zakresie znajdowało i nadal znajduje zastosowanie odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej ( 67 ust. 1 u.f.p.), gdzie takie regulacje zostały przewidziane. Odmienna ocena prowadziłaby do sytuacji, w której istniałaby możliwość naliczenia odsetek od zaległej kary administracyjnej, co przewiduje po nowelizacji przepis w 189i § 2 kpa, natomiast brak byłoby takiej możliwości w przypadku zwrotu nadpłaconej kary. Trudno także znaleźć uzasadnienie dla różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, którzy nienależnie uiszczają podatek, uzyskując jego zwrot wraz z oprocentowaniem, i podmiotów, które uiszczają należność wynikającą także ze stosunku publicznoprawnego, ale w formie administracyjnej kary pieniężnej.
W ocenie Sądu, z uwagi na swój publicznoprawny charakter, powinny być objęte reżimem prawnym właściwym dla podatków również świadczenia mające charakter sankcji finansowych za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego, a więc kary pieniężne za naruszenia przepisów u.p.p.z.
Z powyższych przyczyn Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i z tych względów uchylił decyzje organów I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji rozpozna wniosek Skarżącej o wypłatę odsetek od zwróconej kary pieniężnej , z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd w powyższych rozważaniach .
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (200 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).