II SA/Bd 400/04

II SA/Bd 400/04 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2004-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik
Marzenna Linska-Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Czerwiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 40
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant Magdalena Flinik po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Marii S., Mirosława S., Agaty B., Adama B., Bronisława B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...] 2004 r., działając na mocy przepisów art. 17 pkt 1 Kpa w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu odwołań Jadwigi i Bronisława B., Marii i Mirosława S., Agaty i Adama B. oraz Zofii i Henryka T. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia[...] 2003 r., znak: [...], nr rej. [...], wydanej na wniosek Przedsiębiorstwa Projektowo-Usługowego "P.", w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu usługowego przy ul. [...] oraz nadbudowie pawilonów usługowych przy ul. [...] o piętro z przeznaczeniem dla funkcji mieszkalnej, na działkach nr ewid. ]...] w obrębie przy ul. [...] w B. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 2 ust. 2, art. 43 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Andrzej P., wystąpił jako Przedsiębiorstwo Projektowo-Usługowe "P" z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...], położonych przy ul. [...]. Przedmiotem zamierzenia była nadbudowa istniejących parterowych pawilonów handlowo-usługowych o kondygnację mieszkalną z rozbudową pawilonu na działce nr [...].
Organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wezwał na rozprawę administracyjną. W odpowiedzi na pismo otrzymał zbiorowy protest właścicieli nieruchomości z ul. [...], którzy wnieśli o oddalenie wniosku, uzasadniając to ustaleniami planu realizacyjnego osiedla domów jednorodzinnych, koniecznością zachowania dostępu do zaplecza działek ze względu na warunki przeciwpożarowe i obsługę istniejących sieci uzbrojenia terenu, utrudnieniami wynikającymi z lokalizacji funkcjonującej szkoły, ograniczeniem dostępu naturalnego światła do mieszkań i upraw na działkach, przesłonięciem widoków, a także innymi, bliżej nie określonymi niedogodnościami.
W trakcie rozprawy uczestnicy uzupełnili te zarzuty podkreślając obniżenie wartości własnych działek na skutek realizacji inwestycji i konieczności jej rekompensaty, wcześniejsze nie uzyskanie zgody na dzierżawę terenu objętego obecnym wnioskiem, zbyt małą odległość istniejącego obiektu od granicy działki. Zwrócili uwagę na nie zapewnienie przez wnioskodawcę odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, brak informacji o sposobie ogrzewania rozbudowywanych obiektów, niekorzystne nasilenie intensywności przewietrzania szeregów zabudowy, a także konflikty wywoływane lokalizowaniem działalności gospodarczej w zespole zabudowy mieszkaniowej.
Projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przygotowany przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, przesłano Wojewodzie [...], który postanowieniem Nr [...] z dnia [...] 2003 r. stwierdził zgodność z prawem jej ustaleń. W dniu [...] 2003 r. wydano wnioskowane rozstrzygnięcie, przekazując je do wiadomości właścicielom nieruchomości uczestniczących w dotychczasowym postępowaniu. Większość tych osób wniosła indywidualne odwołania. W zbliżonej treści lub jednobrzmiących pismach wnoszono o podtrzymanie zakazu nadbudowy ustanowionego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 1994 r.
Odwołujący się dodatkowo przywołali sporządzony dla tego terenu, nieobowiązujący jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zakazujący nadbudowy,. Podnosili, iż nadbudowa taka nie jest możliwa ze względu na ograniczenia wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwłaszcza § 18, stanowiącego o konieczności urządzenia, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, urządzonych w wymaganych odległościach od zabudowy.
Wskazano także na brak możliwości spełnienia wymogów związanych z koniecznością właściwego gromadzenia odpadów stałych, a także potrzebę wprowadzenia klatek schodowych w nadbudowywanych obiektach, skutkującą znacznym zakresem ingerencji w ich obecną strukturę. Analiza opłacalności takiego rozwiązania prowadzi do wniosku, iż nie zostaną nadbudowane pawilony 1, 3, 5, co naruszy ład architektoniczny kompleksu. W konsekwencji tych wniosków zarzucili urbaniście dokonującemu analizy terenu dopuszczenie do łamania warunków zabudowy i zadeklarowali sprawdzenie projektu budowlanego i wniesienie odwołania broniącego interesu stron postępowania. A.A. B. i Z.H. T. dodatkowo podnieśli problem pogorszenia dotychczasowych warunków mieszkaniowych i utraty intymności. Domagali się respektowania ustaleń poprzedniego planu miejscowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie może kierować się ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wygasły mocą art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt ten został potwierdzony przepisem art. 87 ust. 3 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy, jako obowiązujący 1 stycznia 1995 r., utracił moc po upływie 8 lat od tego dnia, z zastrzeżeniem terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Na obszarze, którego dotyczy postępowanie plan ogólny wygasł, albowiem nowy plan dla Osiedla [...], zatwierdzony uchwałą [...] Rady Miasta z dnia [...] 1998 r., nie wszedł w życie.
Zaistniała sytuacja spowodowała brak planu miejscowego na terenie objętym wnioskiem, a w konsekwencji konieczność stosowania przez orzekające organy przepisu art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie złożenia wniosku – w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w terminie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W takich okolicznościach nakazuje on stosowanie przepisów dotychczasowych.
Artykuł 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. stanowił, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem przypadku braku tego planu. Wtedy to, przy nie istnieniu obowiązku jego sporządzenia, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Skutkiem tych zasad, w okoliczności braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor ograniczony jest jedynie obowiązującymi ustawami.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w art. 5 obliguje do projektowania i budowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, na które powołują się odwołujący. Spełnienie wynikających z nich wymagań będzie możliwe do zweryfikowania dopiero na podstawie projektu budowlanego. Jego zweryfikowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nastąpi w procedurze wydawania pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie sprawy problemy podnoszone w odwołaniach nie mogą stanowić powodu do odmowy wydania decyzji. Z przytaczanych zasad nie wynika bowiem zakaz realizacji inwestycji, a jedynie powinności, które musi wypełnić inwestor. Sposób, w jaki tego dokona, lub czy tego dokona, przez orzekający organ nie może być przyjmowany w sposób domniemany, jak czynią to strony postępowania.
Sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest jednym z podstawowych obowiązków właściwego organu. Projekt ten jednoznacznie określi odległości zabudowy od granic działki, co umożliwia ocenę ich prawidłowości, jak również rozstrzygnięcie kwestii ewentualnego ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednich budynkach. Z projektu tego wynikać będzie również sposób rozwiązania problemu wymaganych miejsc postojowych dla samochodów, a także gromadzenia odpadów stałych. Będzie on analizowany w aspekcie zgodności z przepisami przeciwpożarowymi. Odpowiednie procedury gwarantują w tamtym postępowaniu ochronę prawnie uzasadnionych interesów właścicieli uzbrojenia podziemnego.
Prawo budowlane przepisem art. 4 daje każdemu prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami. Regułę tę powtarza ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc w art. 3 pkt 1, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Jednocześnie intymność, jak również warunki wegetacji upraw na działkach w zabudowie mieszkaniowej, nie są uregulowane obowiązującymi przepisami i nie mogą być argumentem dla ograniczania inwestora. Podobnie ochrona dotychczasowego widoku z okna i utrata wartości rynkowej działki nie są czynnikami możliwymi do uwzględnienia przez organ administracji. Utrata taka nie jest na dodatek wcale oczywista.
Analiza opłacalności przedsięwzięcia należy wyłącznie do inwestora i nie wpływa na rozstrzygnięcie.
Sposób ogrzewania planowanych obiektów został ogólnie określony przez wnioskodawcę. Rozpatrywana decyzja nie uprawnia do korzystania ze zmniejszonych odległości od granic działek innych niż wewnętrzne rozgraniczenia obszaru, którego dotyczy podanie. Nakazano w niej wprost opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwzględnieniem wymaganych odległości od granic działek. Zobowiązano do projektowania w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i sąsiedniej zabudowy, zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla obsługi istniejących i projektowanych funkcji, a także uzyskania wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień. Pamiętano również o naturalnym oświetleniu pomieszczeń w innych budynkach i dostępności dla osób niepełnosprawnych.
Na mocy art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. O zlokalizowaniu działalności gospodarczej w zespole zabudowy mieszkaniowej przesądził już przywoływany przez odwołujących się plan realizacyjny zagospodarowania terenu budownictwa jednorodzinnego jednostki mieszkaniowej "A-3" dzielnicy F. w B. Plan ten stanowił dokument, na podstawie którego wznoszono w tym rejonie zabudowę, ale nie jest on aktem prawa miejscowego i nie może zastępować planu miejscowego, ograniczając dalsze zmiany w zagospodarowaniu. Dlatego orzeczono jak w sentencji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: Maria S.. Mirosław S., Agata B., Adam B. i Bronisław B.
Skarżący zarzucili, że projektowana rozbudowa i nadbudowa obiektów objętych decyzją nie spełnia wymagań rozporządzeń związanych z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki.
Wnieśli o utrzymanie zakazu nadbudowy budynków ustanowionego w planie zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z [...]1994 r.
Skarżący podnieśli, że plan realizacyjny zagospodarowania terenu budownictwa O/M w F. ustalał zabudowę parterową pawilonów usługowo-handlowych przy ul. [...] na działkach nr [...] a na działce nr [...] – budynek mieszkalny.
Plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. obowiązujący do [...] 2003 r. oraz nowy opracowany plan zakazywał nadbudowy w tym rejonie.
Nabywając swoje nieruchomości skarżący kierowali się tym, że nie nastąpi nadbudowa budynków, gdyż obiekty nie mogłyby spełnić wymagań rozporządzeń związanych z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki.
Wskazane warunki zabudowy sugerują, że inicjatorem nadbudowy jest właściciel budynku mieszkalnego i niekoniecznie nadbudowane będą docelowo pawilony 1, 3 i 5, co nie utrzyma ładu architektonicznego. Z analizy kopii mapy zasadniczej wynika, że wydając decyzję o warunkach zabudowy już na wstępie przyzwolono na łamanie prawa pod postacią wykonania projektu niezgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Według skarżących na terenie obszaru opracowania, w granicach własnych działek nie ma jakichkolwiek możliwości spełnienia przepisów § 18.1 w/w Rozporządzenia w zakresie miejsc postojowych. Ponadto dla pawilonów 1, 3 i 5 nieekonomiczne jest wyburzanie części obiektu celem wprowadzenia nadbudowy, gdyż w każdym z tych obiektów musi być wprowadzona wewnętrzna klatka schodowa.
Analizując możliwości związane z gromadzeniem odpadów stałych zgodnie z § 23.1 Rozporządzenia, skarżący stwierdzili brak możliwości spełnienia również tego przepisu zwłaszcza dla pawilonów 1, 3, 5.
W związku z brakiem możliwości realizacji rozbudowy i nadbudowy, zgodnie z przepisami Rozporządzenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, czy proceduralnego.
W szczególności zaznaczyć trzeba, że skarga zawiera powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, co do których organ wypowiedział się, przedstawiając w uzasadnieniu decyzji wyczerpującą argumentację.
Wbrew twierdzeniom skarżących, w świetle obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisów art. 2 ust. 2, art. 3, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 2, 3, art. 43 i art. 44 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) istniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu usługowego przy ul. [...] oraz nadbudowie pawilonów usługowych przy ul. [...] o piętro z przeznaczeniem dla funkcji mieszkalnej, na działkach nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B.
Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ rozpatrując wniosek co do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania oznaczonego terenu musiał uwzględnić regulację ustaw szczególnych tego dotyczących.
Skoro z przepisów mających zastosowanie w sprawie nie wynikały żadne ograniczenia dla planowanej inwestycji, to rzeczą organu było wydanie decyzji rozstrzygającej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidzianego na działalność zamierzoną przez inwestora.
Nie mogły być natomiast decydujące w sprawie powoływane przez skarżących ustalenia nieobowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i oparte na nich przekonania skarżących co do niezmienności warunków zagospodarowania konkretnego terenu.
Jak trafnie wskazywały organy obu instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i w rozporządzeniach wykonawczych do tego prawa, konkretyzujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane.
Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę.
Kwestie dotyczące m.in. wysokości, kształtów budynku, miejsc postojowych, gromadzenia odpadów stałych, wymogów, jakimi musi odpowiadać projekt budowlany są częścią zagadnień badanych w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.
Nie może być więc tak, że obowiązki wynikające z prawa regulującego dalszy etap inwestycji, wymagane byłyby w fazie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skarżący nie dostrzegając istoty zaskarżonej decyzji, nie biorą pod uwagę tego, że decyzja organu I instancji zawiera w swej treści szereg ustaleń mających na celu zagwarantowanie zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami, przy uwzględnieniu interesu osób trzecich na etapie projektowania i realizacji inwestycji.
Podkreślić należy, że organ planistyczny ustalając warunki określonego zamierzenia inwestycyjnego nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, którego rzeczą jest ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na usytuowanie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego.
Zauważyć również należy, że z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że wydana w takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu narusza prawo. Nie jest bowiem tak, aby interes osób trzecich był najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę na kolejnych etapach inwestycji.
Odnosząc się do treści skargi trzeba stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte sformułowane zostały w oderwaniu od argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji i przepisów mających zastosowanie w sprawie.
W szczególności skarżący pominęli fakt, że wydanie przez organ decyzji poprzedzone zostało postanowieniem Wojewody [...] dnia [...] 2003 r., stwierdzającym zgodność z prawem przyjętych warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu.
W świetle twierdzeń przedstawionych w skardze brak jest również podstaw do kwestionowania stanowiska zajętego przez Wojewodę w powołanym postanowieniu.
Z tych względów skargę, jako bezzasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).