II SA/Bd 40/06

II SA/Bd 40/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Gruszecki /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 1492/06 - Wyrok NSA z 2007-11-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 12, art. 102 ust. 1-7
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA: Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA: Renata Owczarzak Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją Starosty C. z [...]2005r. nr [...] na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późno zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359) oraz art. 104 kpa (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odrzucono zgłoszenie O. z dnia 30 czerwca 2004 r. o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenach będących własnością tego podmiotu, położonych:
- na działce nr [...] w C. przy ul. Ł,
- na działce nr [...] w U. przy ul. B.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że jakkolwiek "O." przejął w 1999r. w ramach restrukturyzacji sektora państwowego nieruchomości po wykreślonej z dniem 7 września 1999r. z rejestru handlowego Centrali Produktów Naftowych S.A., to dokonane w dniu 30 czerwca 2004r. zgłoszenia o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na wyszczególnionych w nich nieruchomościach nie zawierało wyników badań potwierdzających skażenia gleby ani w okresie przed 1999r., ani w okresie w okresie od 1999r. do chwili zgłoszenia. Na wezwanie zaś do uzupełnienia zgłoszeń O. przedłożył w dniu 27 sierpnia 2004 r. wyniki badań z 24 sierpnia 2004 r. w obrębie nieruchomości położonych na działce nr [...] w U. przy ul. B., które wykazały, że stężenie żadnej substancji nie przekroczyło wartości dopuszczalnej, w związku z czym obszar ten nie został skażony związkami, olejami mineralnymi i węglowodorami aromatycznymi. Skażenie gleby i gruntu nastąpiło na działce nr [...] w C. przy ul. Ł. W związku z położeniem działki na obszarze poddanym ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. parku krajobrazowego, teren ten został zaliczony do kategorii "A", zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i jakości ziemi (Dz. U. nr 165, poz. 1359).
Tak, więc w obydwu przypadkach zgłoszonych zanieczyszczeń nie przedstawiono badań sprzed 1999r., w związku, z czym nie wykazano, że ich sprawcą była poprzednio władająca gruntem C. Z tego powodu obydwie nieruchomości nie podlegają wpisaniu do rejestru, o którym mowa wart. 110 Prawa ochrony środowiska. Odwołując się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od decyzji Starosty C. O. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przerzucenie przez organ obowiązku poszukiwania dowodów wyłącznie na wnioskodawcę.
Poza tym zdaniem skarżącego nie znajduje uzasadnienia w świetle treści art. 12 ust. 2 ustawy zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że wyniki badań powinny uwzględniać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia we władanie nieruchomości. W toku postępowania O. będzie dążył do wykazania, że nieruchomość była zanieczyszczona już w dniu jej przejęcia, lecz na etapie zgłoszenia wystarczające jest stwierdzenie dwóch przesłanek niezbędnych dla wszczęcia postępowania, którymi są zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz spowodowanie tego zanieczyszczenia przez inny podmiot.
Decyzją z dnia [...] 2005r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzję Starosty C.
W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że odpowiedzialność za szkodę w środowisku naturalnym ma charakter stosunku prawnorzeczowego, a więc związana jest z konkretną nieruchomością. O. jako następca prawny Centrali Produktów Naftowych, co praktycznie zostało rozstrzygnięte stanowiskiem organu założycielskiego, działającego w imieniu Skarbu Państwa - Ministerstwa Skarbu Państwa, przejął wszelkie zobowiązania, w tym odpowiedzialność za skażenie występujące na przejętych nieruchomościach, co stanowi koszt który musi być wkalkulowany przez każdy podmiot przejmujący skażone grunty. Kodeks spółek handlowych z dnia 15 września 2000r. (Dz.U. 94, poz.l037 ze zm.) wart. 494 § 2 dopuszcza możliwość sukcesji administracyjnej.
Organ odwoławczy nadto wskazał, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o
mianie niektórych ustaw (Dz.U. 100 poz. 1085 ze zm.) władający nieruchomością, na której nastąpiło zanieczyszczenie ziemi zobowiązany jest do wskazania innych podmiotów, które przed 1 października 200lr. zanieczyściły grunty będące w ich władaniu.
Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego organ stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym, a akta sprawy wskazują na przeprowadzenie wnikliwego i zgodnego z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego.
O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W skardze ponowione zostały podniesione wcześniej w odwołaniu zarzuty:
* naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2001r. poprzez przyjęcie, że wyniki badań, o których mowa w tym przepisie oznaczają wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych oraz, iż muszą one potwierdzać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia nieruchomości,
a nadto dodatkowo zarzut
* naruszenia art. 89 § l i 2 kpa, który nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia rozprawy, w każdym przypadku gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy przyspieszy to lub uprości postępowanie.
Zdaniem skarżącego na etapie zgłoszenia wystarczające jest dla wszczęcia postępowania stwierdzenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz, iż spowodował je inny podmiot, a nie wykazanie na podstawie wyników badań stopnia zanieczyszczenia gruntu na dzień przejęcia nieruchomości.
Według skarżącego wykładnia literalna art. 12 ustawy, z której wynika, że należy wskazać inny podmiot i udowodnić, iż to on jest sprawcą zanieczyszczenia wyklucza stosowanie argumentacji o następstwie prawnym. Jakkolwiek O. jest następcą prawnym Centrali Produktów Naftowych, to w dacie wykreślenia C. z
rejestru (7 września 199r.) obowiązywał art. 463 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934r. - kodeks handlowy (Dz.U. 57 poz. 502 ze zm.), który wg poglądów doktryny nie obowiązywał swym zakresem sukcesji publicznoprawnej i dopiero w nowym kodeksie handlowym (ustawa z dnia 15 września 2000r. - Dz.U. nr 94 poz. 1037) wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej, jednak ograniczoną przepisami tegoż kodeksu.
Niezależnie od tego obowiązek przywrócenia środowiska do właściwego stanu nie był w dacie połączenia się spółek C. I O. stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. W myśl, bowiem art. 82 ust. 1 wcześnie obowiązującej ustawy z 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. 1994r. nr 49, poz. 196 ze zm.) jednostka organizacyjna i osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, była obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego i dopiero ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62 poz. 627 ze zm.) w art. 102 ust. 1 wprowadziła zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, to jest podmiotu określonego w jej art. 3 pkt 44.
Przepisem zaś przejściowym w powyższym zakresie jest art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r., o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach )raz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100 poz. 1085), w którym ustawodawca udzielił władającemu terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę, celem uwolnienia się od odpowiedzialności za nie.
Skoro, zatem w dacie połączenia spółek przeniesienia odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego, to O. odpowiada za wyrządzone przez C. w środowisku szkody na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że będzie partycypował w kosztach usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z wywodów odpowiedzi na skargę nadto wynika, że SKO nie zgadza się z argumentacją strony, ponieważ zarzuty, dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, podniesione w skardze były już przedmiotem postępowania wyjaśniającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z dniem 1 października 2001r. weszła w życie ustawa z 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). Na mocy art. 1 tej ustawy z dniem 1 października 2001r. zaczęła obowiązywać ustawa z 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 dalej zwana p.o.ś.) i straciła moc ustawa z 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49 poz. 196 ze zm.).
W poprzednio obowiązującej regulacji podmiot wykonujący działalność wpływającą szkodliwie na środowisko był obowiązany podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu właściwego ( art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska).
Wart. 12 przepisów wprowadzających ustawę p.o.ś. władający powierzchnią ziemi na której przed wejściem z życie ustawy nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez Inny podmiot zobowiązany został do zgłoszenia tego faktu staroście do 30 czerwca 2004r. Zgłoszenia można dokonać tylko wtedy, jeśli było się władającym powierzchnią ziemi w dniu wejścia z życie ustawy p.o.ś.- tj. 1 października 2001r.
Skarżący zachował termin do zgłoszenia i spełnił warunek władania powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy p.o.ś.
Istota jednak sporu sprowadza się do ustalenia czy wskutek zgłoszenia doszło do skutecznego zdjęcia ze zgłaszającego odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby w sytuacji, gdy zgłaszający jest następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia a następstwo jest wynikiem inkorporacyjnego połączenie spółek.
Zgodnie z art. 12 in fine przepisów wprowadzających p.o. ś., w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie nie stosuje się art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska.
Art. 102 ust. 1 p.o.ś. stanowi natomiast, że władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji z zastrzeżeniem ust. 25 tj. gdy zanieczyszczenia dokona inny podmiot, w takim przypadku odpowiedzialność spoczywa na tym podmiocie. Gdy zanieczyszczenie odbyło się za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi obowiązek ma charakter solidarny wraz z przedmiotem, który dokonał zanieczyszczenia. Ostatni przypadek dotyczy sytuacji, gdy usunięcie skutków zanieczyszczenia spoczywa na staroście.
Z zestawienia zacytowanych przepisów wynika zasada, że jeżeli zgłaszający dokona skutecznego zgłoszenia to nie ponosi on odpowiedzialności za zanieczyszczenie, natomiast przy braku zgłoszenia a także przy wadliwym zgłoszeniu np. z uchybieniem terminu obowiązek rekultywacji i odpowiedzialność za zanieczyszczenie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Skuteczne, zatem zgłoszenie przenosi odpowiedzialność na podmiot, który dokonał faktycznego zanieczyszczenia z wyjątkiem usunięcia skutków zanieczyszczenia przez starostę.
Ustawa p.o.ś. przewiduje bowiem określone rozwiązania na wypadek, gdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenie nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi pozwalającymi na przeprowadzenie rekultywacji czy nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji albo egzekucja okazała się bezskuteczna, czy też przypadki, gdy zanieczyszczenie jest wynikiem klęski żywiołowej. W takich sytuacjach zgodnie z art. 102 ust 4 "starosta dokonuje rekultywacji". Analizując ten przepis należy dojść do wniosku, że przez zapis "dokonuje rekultywacji" ustawodawca wskazuje na dokonanie określonych czynności faktycznych.
Przepis ten nie stanowi, że starosta jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie tylko określa treść obowiązku, gdy nastąpią określone w ustawie okoliczności. Ustawodawca nie operuje tu pojęciem odpowiedzialności, którą rezerwuje dla władającego powierzchnią ziemi bądź podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia ( art. 102 ust. 1 i 2 p.o. ś.). W przypadku wypełnienia treści obowiązku przez starostę, podmiot, który dokonał zanieczyszczenia ponosi koszty rekultywacji (art. 102 ust. 6 p.o. ś.). Tym podmiotem jest podmiot, który nie włada powierzchnią ziemi a zaistniały okoliczności określone art. 102 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. lub władający powierzchnią ziemi w sytuacji określonej z ust. 5 tego artykułu w związku z ust. 7.
Trzeba, więc stwierdzić, że art. 12 przepisów wprowadzających w zw. z art. 102 ust. 4 p.o.ś. nie przenosi odpowiedzialności na starostę. Starosta spełnia cudzy obowiązek natomiast "odpowiedzialność" pozostaje przy podmiocie, który dokonał zanieczyszczenia lub, który z mocy wyraźnego przepisu za taki podmiot ponosi odpowiedzialność. Trudno uznać, że dla ustawodawcy byłoby obojętne czy podmiot, który dokonał zanieczyszczenia istnieje. Wykładnia funkcjonalna nakazuje poszukiwać podmiotu odpowiedzialnego za rekultywację zdolnego do wypełnienia obowiązków z tym związanych.
W przypadku dokonania rekultywacji przez starostę obowiązek poniesienia kosztów spoczywa na podmiocie odpowiedzialnym za zanieczyszczenie. Poniesienie tych kosztów jest następstwem odpowiedzialności za treść obowiązku. Stanowi ono surogat wypełnienia obowiązku w sposób rzeczowy w przypadku istnienia faktycznej przeszkody w wypełnieniu obowiązków w pierwotny sposób.
Art. 12 zwalnia, więc z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność. Z uwagi na niemożliwość ponoszenia tej odpowiedzialności przez podmiot zobowiązany z powodu utraty bytu prawnego wskutek połączenia spółek, odpowiedzialność ta przechodzi na władającego powierzchnią ziemi.
Za taką wykładnią przemawia też to, że ponoszenie odpowiedzialności przez władającego w sytuacji braku zgłoszenia bądź wadliwego zgłoszenia jest wynikiem przejęcia praw i obowiązków w sferze prawnorzeczowej. Stosunki prawnorzeczowe są, więc źródłem obowiązku władającego powierzchnią ziemi. Ponosi on odpowiedzialność tylko z tego względu, że przejął we władanie nieruchomość podmiotu zobowiązanego. Nie jest to nowa odpowiedzialność, lecz odpowiedzialność pochodna, której przyczyna tkwi w zmianach w sferze prawnorzeczowej .
W ramach sukcesji generalnej przechodzą na następcę prawnego uprawnienia prawnorzeczowe a wraz z nimi te, których źródło tkwi w stosunkach rzeczowych. Okolicznością zwalniającą, więc z odpowiedzialności będzie wskazanie innego podmiotu, który taką odpowiedzialność faktycznie może ponieść.
W tym kierunku podążyło też ustawodawstwo w zakresie przepisów o ochronie środowiska, wyraźnie nawiązując do skutków prawnorzeczowych przy przejęciu odpowiedzialności za wykonanie obowiązku o charakterze administracyjnym.
Przedstawiona ocena pozwala na uznanie, że stanowisko organu o odrzuceniu zgłoszenia znajduje oparcie w przepisach prawa, zatem sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Na marginesie należy zgodzić się ze skarżącym, że co do zasady na gruncie kodeksu handlowego przejęcie praw i obowiązków przez następcę prawnego odnosiło się wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych. Ta sytuacja uległa zmianie w kodeksie spółek handlowych, który wyraźnie przewiduje, że w ramach sukcesji na następcę przechodzą też uprawnienia o charakterze publiczno-administracyjnym w przypadkach tam wymienionych.