II SA/Bd 398/04

II SA/Bd 398/04 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2004-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik
Ireneusz Fornalik
Wiesław Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 18  ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 27 czerwca 2003 r. nr XI/61/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Barcinie Nr XI/61/2003 z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Bielawy I" w części dotyczącej § 11 punkt 2 i punkt 3, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, wobec której stwierdzono jej nieważność
Uzasadnienie
II SA/Bd 398/04
UZASADNIENIE
Wojewoda Kujawsko-Pomorski złożył skargę na uchwałę Nr XI/61/2003 Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Bielawy I" z powodu jej niezgodności z prawem.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisu art. 11 oraz art. 18 ust. 2 pkt 6, 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała obejmuje tereny trzech gmin: Pakości, Dąbrowy i Barcina. Przepis art. 11 w.w. ustawy stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części.
Rada Miejska w Barcinie, Rada Miejska w Pakości i Rada Gminy w Dąbrowie podjęły uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Bielawy I". Rada Miasta w Pakości i Rada Gminy w Dąbrowie uchwałą z dnia 10 listopada 1999 r. przekazały działanie organizatorskie związane ze sporządzeniem przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego Zarządowi Miasta i Gminy Barcin. W świetle powyższego, zapis § 1 zaskarżonej uchwały nr XI/61/2003 Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Bielawy I" jest niezgodny z art. 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ stwierdza, że cyt. "§ 1 Uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Bielawy I", zwany dalej planem, w części dotyczącej terenu gminy Barcin, w jej granicach administracyjnych", gdyż faktycznie ustalenia tej uchwały obejmują także tereny gminy Pakość i Dąbrowa.
W przepisie § 11 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Barcinie uchyla ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy Pakość uchwalony uchwałą nr XX/99/92 z dnia 24 września 1992 r. zmieniony uchwałą nr V/27/94 Rady Gminy w Dąbrowie z 18 października 1994 r. Faktycznie gminy Pakość i Dąbrowa nie uczestniczyły w procedurze sporządzenia planu.
W ocenie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, podjęcie zaskarżonej uchwały godzi w zasady samodzielności planistycznej gminy, tzw. władztwo planistyczne gminy. Na terenie gminy nie może obowiązywać przepis gminny stanowiący o utracie mocy obowiązującej przepisu gminnego innej gminy – co ma miejsce w omawianej sprawie.
W toku badania legalności zaskarżonej uchwały stwierdzono, iż uchwałą nr 15a/2002 z 30 stycznia 2002 r. Zarząd Miasta i Gminy Barcin postanowił odrzucić, złożone w trakcie wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu, protesty i zarzuty. Brak jest dokumentu potwierdzającego przedstawienie radzie gminy wszystkich protestów i zarzutów nieuwzględnionych w projekcie planu, a co za tym idzie brak rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w Barcinie dotyczącego wszystkich wniesionych protestów i zarzutów. Nie zostały rozstrzygnięte protesty Ryszarda Z., Janiny i Janusza W., Zdzisława O., Teresy i Leszka W. oraz Zofii i Józefa K. Nie wszystkich składających protesty i zarzuty zawiadomiono imiennie o terminie sesji, która odbyła się w dniu 22 marca 2002 r., na której były rozpatrywane nieuwzględnione protesty i zarzuty. Nie dopełniono zatem wszystkich czynności przewidzianych przepisem art. 18 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Nieuwzględnione zarzuty nie zostały rozpatrzone przez Radę Miejską w Barcinie na sesji w dniu 22 marca 2002 r. ( o której to sesji zawiadomiono w prasie i na tablicy ogłoszeń). Rozpatrzenie zarzutów nastąpiło na sesji w dniu 28 czerwca 2002 r. o której nie ogłoszono i nie zawiadomiono zainteresowanych w sposób zgodny z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Barcinie wniosła o oddalenie skargi Wojewody Kujawsko – Pomorskiego.
Zdaniem Rady Miejskiej w Barcinie, uchwała nr XI/61/2003 Rady Miejskiej w Barcinie nie narusza w niczym władztwa planistycznego gmin Pakość i Dąbrowa, gdyż zakres terytorialny tej uchwały nie wykracza poza obszar gminy Barcin. Wynika to jednoznacznie z treści § 1 uchwały: Uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Bielawy I" zwany dalej planem w części dotyczącej terenu gminy Barcin w jej granicach administracyjnych".
Plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego jest jednym aktem prawa miejscowego, niezależnie od tego na terenie ilu gmin plan ten funkcjonuje i w związku z tym tekst tego planu w swej części merytorycznej musi być tożsamy dla wszystkich gmin, które go uchwalają na swoim terenie. Indywidualne treści wskazujące na właściwość prawotwórczą poszczególnych gmin występują wyłącznie w części formalnej, tj. w cytowanym § 1 i 12 (wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Barcin).
Ustalenia § 11 uchwały niosą w sobie znaczące rozstrzygnięcia merytoryczne i niezależnie od tego, której gminy dotyczą, stanowią integralną część jednego wspólnego planu. Ewentualne wyłączenie z § 11 ustaleń zawartych w pkt 2 i 3 (utrata mocy planów) odnoszących się do gmin Pakość i Dąbrowa oznaczałoby, że każda z gmin miałaby prawo uchwalać plan tylko w takim zakresie merytorycznym, jaki jest adekwatny do jej obszaru administracyjnego. Prowadziłoby to do absurdalnego ograniczenia np. przez gminę Dąbrowa treści tekstu prawa do ustaleń sformułowanych w § 6 pkt 5 i 7, § 7 ust. 1 pkt 1a (droga nr 555) oraz § 11 pkt 3 (utrata mocy planu), bo tylko te części planu dotyczą gminy Dąbrowa. Byłby to zatem całkowicie inny plan.
Interpretacja Wojewody byłaby zaprzeczeniem intencji zawartych w art. 12 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uniemożliwiałoby realizację obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze – sporządzenie, a więc i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego jako jednego planu, a nie zbioru fragmentarycznych planów sporządzonych odrębnie dla części terenu górniczego, usytuowanego w obrębie poszczególnych gmin.
W ocenie Rady Miejskiej w Barcinie nie naruszono przepisu art. 18 ust. 2 pkt 6, 8 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarząd Miasta i Gminy Barcin ogłosił publicznie w dniu 22 listopada 2001 r. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 30.11.2001 do 21.12.2001 i wyłożenie to miało miejsce w tym terminie w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w Barcinie. Osoby, których zarzutów i protestów, według skarżącego, nie rozpatrzono, są mieszkańcami gminy Pakość, a wniesione przez te osoby protesty i zarzuty dotyczyły również terenów gminy Pakość. Zarząd Miasta i Gminy Barcin pismem z 23.1.2002 poformował Zarząd Miejski w Pakości o terminie, w którym będzie rozpatrywał protesty i zarzuty wniesione do planu terenu górniczego "Bielawy I", zapraszając jednocześnie do wspólnego rozstrzygnięcia wniesionych zarzutów. Zarząd Miasta i Gminy Barcin zobowiązany ustawowym terminem w drodze uchwały nr 15a zajął stanowisko w sprawie protestów i zarzutów w stosunku do terenu gminy Barcin.
Rozstrzygnięcie zarzutów i protestów dotyczących obszaru gminy Pakość musi być formalnie dokonane przez organy tej gminy.
Zdaniem Rady Miejskiej w Barcinie faktyczne i merytoryczne rozpatrzenie zarzutów nieuwzględnionych przez Zarząd Miasta i Gminy Barcin dokonane zostało na sesji Rady Miejskiej w Barcinie w dniu 22 marca 2002 r.. Na sesji tej poddano pod głosowanie projekty uchwał o odrzuceniu wszystkich zarzutów. Uchwały te nie zostały przez Radę przyjęte. Głosowanie powtórzono na sesji w dniu 28 czerwca 2002 r. i przyjęto uchwały w sprawie uwzględnienia zarzutów do projektu planu. Rozpatrzenie nie uwzględnionych zarzutów przez Radę miało zatem miejsce na sesji, o terminie której ogłoszono i zawiadomiono imiennie zainteresowanych zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Głosowanie i przyjęcie uchwał na sesji w dniu 28 czerwca miało charakter czysto formalny, a nie rozstrzygający co do istoty sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Skargę należało częściowo uwzględnić.
Głównym celem planowania przestrzennego jest przeznaczenie terenów na cele odpowiadające lokalnym, a także ponadlokalnym potrzebom oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania.
Plan zagospodarowania terenów górniczych charakteryzuje się pewną specyfiką. Teren górniczy jest obszarem, dla którego winien być obowiązkowo sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze – Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.).
Teren górniczy obejmuje przestrzeń objętą przewidywanymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W planie zagospodarowania przestrzennego obszaru górniczego chodzi nie tylko o zagospodarowanie terenu, ale o przestrzeń pod i nad powierzchnią. Zgodnie z art. 53 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego, plan dla terenu górniczego powinien zapewnić integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji, 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych.
Sposób uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest procesem sformalizowanym. Składa się z poszczególnych etapów, a przejście do następnego etapu uwarunkowane jest zakończeniem definitywnym etapu poprzedniego. Procedurę jego uchwalania reguluje w szczególności art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z mocy art. 85 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) do rozpatrywania niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy cytowanej ustawy z 07.07.1994 r. Organ sporządzający plan ma obowiązek kolejno realizować poszczególne etapy tej procedury.
Art. 11 ustawy przewiduje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się: a) dla obszaru gminy, b) dla części obszaru gminy, c) zespołu gmin, d) dla części zespołu gmin.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru 3 gmin.
Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczegółowych uregulowań co do sposobu uchwalania wspólnych planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 12 ust. 3 ustawy wskazuje jedynie, że przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu gmin lub jego części wymaga zgodnych uchwał zainteresowanych gmin. Zgodne uchwały gmin wymagane są przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu gmin lub jego części (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy).
W świetle tych uregulowań nie może budzić wątpliwości, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu gmin wymaga zgodnych uchwał tych gmin.
Ze względu na brak innych szczegółowych przepisów dotyczących procedury wspólnego uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego nie bez znaczenia będzie odwołanie się do ogólnych podstawowych zasad planowania przestrzennego. Nie bez znaczenia będzie także wykładnia celowościowa.
Do podstawowych zasad planowania zalicza się: zasadę zrównoważonego rozwoju, zasadę ochrony innych wartości wysoko cenionych, zasadę ochrony interesu prawnego podmiotów dotkniętych ustaleniami planistycznymi, zasadę samodzielności planistycznej gminy (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu Lexis Nexis Warszawa 2003 str. 34-41).
W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zasada samodzielności planistycznej gminy.
Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego). Gmina stanowi o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu.
Podejmowanie zatem uchwały w sprawie zagospodarowania terenu innej gminy w sposób oczywisty narusza prawo.
Sąd podziela pogląd, że "gmina podejmując współpracę, nie może natomiast wyzbyć się uprawnień publicznoprawnych oraz prawa i obowiązku stosowania działań władczych, jakie jej z mocy prawa przysługują, w tym prawa uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" (Z. Niewiadomski: op. cit. str. 144). Współpracujące gminy nie mogą zatem uchwalić wspólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tamże).
Wspólny plan zagospodarowania przestrzennego zespołu gmin musi składać się ze skoordynowanych części, uchwalonych osobno przez rady gmin właściwe dla tych części planu.
Wynika to z władztwa planistycznego i zasady samodzielności gminy. Art. 164 ust. 3 ustawy z dnia 02.04.1997 r. Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483) przewiduje, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy.
Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Uchylanie przepisu gminnego przez inną gminę niż gmina, która ten przepis wydała, jest naruszeniem prawa w stopniu rażącym.
Taki też charakter ma uchylenie przez Radę Miejską w Barcinie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Pakość uchwalonego uchwałą nr IX/71/91 Rady Miejskiej w Pakości z dnia 25 maja 1991 r. (§ 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały) i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Dąbrowa uchwalonego uchwałą nr XX/99/92 z dnia 24 września 1992 r., zmieniony uchwałą nr V/27/94 Rady Gminy w Dąbrowie z 18 października 1994 r. Tego rodzaju uchwała godzi w samodzielność gmin w Pakości i Dąbrowie. Stanowi to naruszenie normy konstytucyjnej – art. 94, 164 ust. 3 i 165 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1, 6, 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).
Uzasadnia to stwierdzenie niewazności uchwały nr XI/61/2003 Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Bielawy I" w części określonej w § 11 pkt 2 i 3 (utrata mocy planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pakość i Dąbrowa szczegółowo określonych w tych punktach).
Rada Miejska w Barcinie słusznie uznała swoje kompetencje do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Bielawy I" w części dotyczącej terenu gminy Barcin w jej granicach administracyjnych, dając tym samym wyraz poglądowi, że każda gmina samodzielnie w swojej części uchwala plan zagospodarowania. Jak to już wyżej wskazano, Sąd podziela ten pogląd, jednakże z żadnych przepisów, w tym powołanych w podstawie prawnej uchwały, nie wynika kompetencja do uchylenia planów zagospodarowania przestrzennego innych gmin.
Skarga zawiera także zarzut co do nierozpatrzenia protestów i zarzutów osób wskazanych w skardze – wykazie protestów i zarzutów do rozstrzygnięć przez radę miejską w Pakości.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że są to mieszkańcy gminy Pakość. W odpowiedzi na skargę trafnie stwierdzono, że rozpatrzenie protestów i zarzutów, które musi się kończyć podjęciem stosownych uchwał, pozostaje w gestii właściwego organu.
Rozpatrzenie zarzutów i protestów dotyczących obszaru gminy Pakość musi być formalnie dokonane przez organy tej gminy.
Wojewoda nie przedstawił dowodów wskazujących, że wymienione osoby nie są mieszkańcami gminy Pakość.
Sąd zażądał dodatkowo protokołu z sesji Rady Gminy w Barcinie z dnia 28 czerwca 2002 r., który nie był dołączony do skargi.
Z protokołu sesji z dnia 22 marca 2002 r. wynika, że przed rozpoczęciem głosowania w sprawie zarzutów przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił, że przyjęcie danej uchwały oznacza odrzucenie w całości stawianych zarzutów. Jeżeli rada nie przyjmie tej uchwały, to będzie oznaczało, że rada uwzględniła zarzuty postawione przez mieszkańców. Rada nie podjęła uchwały w sprawie odrzucenia zarzutu W. Cyzy, J. Krajewskiego, S. Buzalskiego i R. Treli.
Sąd, po zapoznaniu się z protokołami sesji Rady z dnia 22.03.2002 r. i 28.06.2002 r. podziela pogląd Rady Miejskiej, że faktyczne i merytoryczne rozpatrzenie zarzutów nastąpiło na sesji z dnia 22 marca 2002 r. O terminie tej sesji powiadomiono publicznie oraz pismem z 28 lutego 2002 r. W. Cyzę i Radę Sołecką Piechcin. Osobnym pismem zwrócono się do W. Cyzy o powiadomienie o terminie sesji osób, które złożyły podpis na piśmie nie podając swoich adresów. Jeżeli osoby podpisują się pod pismem nie podając swojego adresu, to muszą liczyć się z określonymi konsekwencjami.
Natomiast na sesji w dniu 28 czerwca 2002 r. nie prowadzono dyskusji merytorycznej. Ponieważ radni nie wnieśli uwag, po odczytaniu przez Przewodniczącego w całości projektów uchwał Rada podjęła uchwałę o uwzględnieniu w całości zarzutów Wandy Cyza i pozostałych 3 osób. W aktach sprawy istotnie brak jest dowodów zawiadomienia tych osób o terminie sesji, co potwierdziła także przewodnicząca rady na rozprawie. Jednakże uchybienie to w warunkach rozpatrywanej sprawy nie jest na tyle istotne, aby skutkowało nieważnością. Po pierwsze: merytoryczne rozpatrzenie zarzutów nastąpiło na sesji, co do której można uznać, że zostali prawidłowo powiadomieni, a po drugie, ich interes prawny nie został naruszony, skoro ich zarzuty zostały uwzględnione w całości.
Nie bez znaczenia jest także rozważenie konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwały w tej części dla dalszej procedury.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało postanowić jak w sentencji.