II SA/Bd 393/25

II SA/Bd 393/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. G. (reprezentowanego przez [...] – A. P.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr SKO-82-106/25 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Cz. z dnia 4 marca 2025 r. nr [...]
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2025r. Wójt Gminy C. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2024 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2018 r. przyznających J. G. (skarżący) prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania z dnia [...] września 2024 r. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2024 r., z uwagi na brak doręczenia decyzji A. P. - kuratorowi częściowo ubezwłasnowolnionego J. G.. Decyzja ta została zatem wysłana na adres kuratora i została doręczona w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. (wpływ do organu w dniu [...] lutego 2025 r.) kurator wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2024 r., z przyczyny określonej w artykule 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie jednak Wójta nie został dochowany wynikający z art. 148 § 2 k.p.a. termin na złożenie podania o wznowienie postępowania, co uzasadniało odmowę jego wznowienia.
W wyniku wniesionego przez kuratora częściowo ubezwłasnowolnionego J. G. – A. P. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przesłanką przesądzającą o braku możliwości wznowienia postępowania na wniosek kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej - J. G. jest brak zachowania terminu na jego złożenie. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ podał, że jak wynika z akt sprawy, kurator osoby częściowo ubezwłasnowolnionej - A. P. dowiedziała się o decyzji z dnia [...] września 2024 r. wydanej przez Wójta Gminy C. najpóźniej w dniu [...] września 2024 r., tj. w dniu, w którym sporządziła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. Dowodem na to, że od tej daty - od dnia [...] września 2024 r. A. P. miała wiedzę o samym fakcie wydania decyzji z dnia [...] września 2024 r. jest złożenie przez nią podpisu (obok J. G.) pod odwołaniem od powyższej decyzji sporządzonym w dniu [...] września 2024 r., które wpłynęło do Wójta Gminy C. w dniu [...] września 2024r.
Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2024 r. doręczona została prawidłowo stronie (a tym samym weszła do obrotu prawnego) w dniu [...] listopada 2024 r. i termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w artykule 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął po upływie jednego miesiąca od wskazanej wyżej daty ([...] listopada 2024 r.), zaś wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wpłynął w dniu [...] lutego 2025 r. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że wnioskodawca uchybił terminowi (jednego miesiąca) do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kurator częściowo ubezwłasnowolnionego J. G. – A. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2024 r. jako decyzji dotkniętej wadą nieważności, z uwagi na jej nieważne doręczenie oraz zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wszystkich zgłoszonych przez stronę dowodów, zasad ogólnych k.p.a., jak również przepisów dotyczących udziału kuratora w postępowaniu.
Zaskarżonemu postanowieniu A. P. zarzuciła naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. Organ nie uwzględnił bowiem, że decyzja administracyjna nie została doręczona zgodnie z obowiązującymi przepisami
k.p.a. Pismo, zgodnie z potwierdzeniem operatora pocztowego oraz zeznaniami listonosza, doręczono dopiero w dniu [...] stycznia 2025 r., mimo że decyzja została datowana na [...] września 2024 r. Kurator podkreśliła, że próba doręczenia do osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, bez udziału kuratora, była nieskuteczna prawnie, co wynika bezpośrednio z orzecznictwa sądów administracyjnych.
Zdaniem kurator, organ naruszył zasada prawdy obiektywnej oraz naruszenia w postępowaniu dowodowym, określone w art. 7 i art. 75-88a k.p.a. Organ odwoławczy nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego. Pominięto: dowody z dokumentów KRUS potwierdzające datę doręczenia, zeznania listonosza, wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie doręczeń (art. 84 k.p.a.), ocenę wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionych materiałów dowodowych w świetle art. 80 k.p.a. Organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że "doręczenie miało miejsce w październiku", bez wskazania podstawy dowodowej takiego ustalenia, co samo w sobie stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż brak jest odniesienia do jakiegokolwiek konkretnego materiału dowodowego.
W ocenie kurator organ naruszył również zasady zaufania obywatela do organów i prawo do czynnego udziału w postępowaniu określone w art. 8 i art. 10 k.p.a. Pominięcie wniosków dowodowych, odmowa przesłuchania świadków oraz nieuwzględnienie stanowiska kuratora w zakresie dokumentów przekazanych po wniesieniu odwołania, stanowi naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu. Kurator nie została nawet powiadomiona o tych działaniach, co pogłębiło poczucie braku przejrzystości i arbitralności decyzji organu.
Według kurator, organ naruszył też art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie SKO nie zawiera analizy prawnej stanu faktycznego. Brakuje w nim odpowiedzi na zarzuty i dowody przedstawione przez stronę. Uzasadnienie ogranicza się do ogólnikowych sformułowań, które nie pozwalają stronie ani sądowi administracyjnemu na ocenę trafności rozstrzygnięcia.
Zdaniem kurator, organ orzekł na podstawie niepełnego, wybiórczego materiału dowodowego, nie odnosząc się do zasadniczych wniosków dowodowych i zarzutów strony. Takie postępowanie godzi w fundamentalne zasady postępowania administracyjnego i prowadzi do naruszenia konstytucyjnych gwarancji rzetelnego postępowania (art. 2 i art. 77 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17).
Oceniając wydane w sprawie postanowienia z punktu widzenia legalności stwierdzić należy, że naruszają one prawo.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2024 r. Wójt Gminy C. uchylił poprzednie decyzje z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] listopada 2018 r. przyznające skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Według organu decyzja ta została prawidłowo doręczona kuratorowi częściowo ubezwłasnowolnionego J. G. – A. P., w trybie art. 44 k.p.a., w dniu [...] listopada 2024 r. i stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. A. P. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2024 r. r. We wniosku podkreślono, że wymieniona decyzja nie została skutecznie doręczona, co uniemożliwiało prawidłowe prowadzenie obrony przez zainteresowanego.
Organ wskazał, że podstawą wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie jest przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z wyżej wymienionej przyczyny, jak stanowi art. 148 § 1 i 2 k.p.a., następuje na żądanie strony wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Według organu termin do złożenia wniosku z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mijał po upływie jednego miesiąca od doręczenia decyzji z dnia [...] września 2024 r. w trybie zastępczym, tj. w dniu [...] grudnia 2024 r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w dniu [...] lutego 2025 r., a zatem po upływie wskazanego terminu. W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2024 r. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.
W przedmiotowej sprawie kontroli sądu poddana zostało więc postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie przed organem było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi, wyliczonymi wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy rację ma organ, że decyzja z dnia [...] września 2024 r. Wójta Gminy C. została skutecznie doręczona, w trybie art. 44 k.p.a., w dniu [...] listopada 2024 r. i stała się ostateczna.
Zgodnie z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1).
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Podkreślenia wymaga, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego uregulowana w art. 44 k.p.a. oparta jest na domniemaniu, iż nastąpiło doręczenie. Warunkiem jednak przyjęcia tego domniemania jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającym, że wszystkie przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1942/21; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2253/19; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 861/20).
W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia – w trybie art. 44 k.p.a. - kuratorowi decyzji było przedwczesne. Z zaadresowanej do A. P. koperty zawierającej decyzję, wynika, że przesyłka była awizowana po raz pierwszy w dniu [...] października 2024 r. i jej zwrot nastąpił w dniu [...] października 2024 r. Z koperty i z potwierdzenia odbioru nie wynika jednak, kiedy przesyłka była awizowana po raz drugi (nie jest w tym względzie wystarczające oparcie się na internetowym śledzeniu przesyłek), w jakiej placówce pocztowej pozostawiono przesyłkę, oraz gdzie pozostawiono zawiadomienia o przesyłce (awiza) – w oddawczej skrzynce pocztowej, czy w innym miejscu wymienionym wart. 44 § 2 k.p.a. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez organ.
W konsekwencji nie można uznać, że decyzja z dnia [...] września 2024 r. została skutecznie doręczona kuratorowi w trybie art. 44 k.p.a. i jest ostateczna. Skoro nie zostało wyjaśnione, czy wskazana decyzja jest ostateczna, to organ przedwcześnie również uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 148 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II FSK 1204/21). Warunkiem bowiem wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja administracyjna jest ostateczna.
Organ nieprawidłowo także przyjmuje, że termin do złożenia wniosku z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mijał po upływie jednego miesiąca od doręczenia decyzji z dnia [...] września 2024 r. w trybie zastępczym, tj. w dniu [...] grudnia 2024 r. Po pierwsze, doręczenie w trybie zastępczym, w myśl regulacji zawartej w art. 44 k.p.a., następuje po upływie 14 dni, licząc od dnia dokonania pierwszego awiza przesyłki. Jeżeliby uznać, iż pierwsze awizo było w dniu [...] października 2024 r., to decyzja nie mogła zostać doręczona, jak to przyjmuje organ, w dniu [...] listopada 2024 r. Po drugie, warunek "dowiedzenia się o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. nie spełnia doręczenie decyzji przez awizo. Jak to już wskazano przewidziany w art. 44 k.p.a. zastępczy tryb doręczania opiera się domniemaniu (swoistej fikcji prawnej), że pismo, po spełnieniu przewidzianych w przepisie warunków, zostało doręczone w określonej dacie. Fikcji doręczenia zastępczego nie można odnieść do liczenia terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Przy tym sposobie doręczenia bowiem w żaden sposób nie można wywieść, że strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji i to jeszcze w stopniu pozwalającym na jej zidentyfikowanie. W rezultacie należy przyjąć, że zwrot normatywny "dowiedziała się o decyzji" użyty w art. 148 § 2 k.p.a., nie może być utożsamiany z doręczeniem decyzji w trybie art. 44 k.p.a. W takiej sytuacji nie można uznać, że strona otrzymała informację pozwalającą zidentyfikować decyzję, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 3189/17).
W konsekwencji wydane w sprawie postanowienia naruszają art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a także art. 148 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ zwróci się do Poczty Polskiej i wyjaśni, kiedy przesyłka adresowana do A. P. zawierająca decyzję z dnia [...] września 2024 r. była awizowana, w jakiej placówce pocztowej pozostawiono przesyłkę, oraz gdzie pozostawiono zawiadomienia o przesyłce (awiza). W przypadku gdy okaże się, że decyzja z dnia [...] września 2024 r. została prawidłowo doręczona i jest ostateczna, organ w pierwszej kolejności ustali, kiedy strona dowiedziała się o tej decyzji, gdyż doręczenia decyzji w trybie zastępczym nie można odnieść do liczenia terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Nie można przy tym przyjąć, że kurator dowiedziała się o decyzji z dnia [...] września 2024 r. w dniu sporządzenia odwołania od pierwszej decyzji (nieprawidłowo doręczonej), tj. w dniu [...] września 2024 r., skoro postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. SKO w T. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, gdyż pierwsza decyzja w ogóle nie weszła do obrotu prawnego.
Jeżeli ustalenie powyższych okoliczności związanych z doręczeniem kuratorowi decyzji z dnia [...] września 2024 r., nie będzie możliwe (np. z uwagi na upływ czasu), organ przyjmie, że powyższa decyzja nie została doręczona kuratorowi, nie jest więc ostateczna i z tej przyczyny odmówi wznowienia postępowania. Jednocześnie organ po raz kolejny doręczy kuratorowi – A. P. decyzję z dnia [...] września 2024 r., od której będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2025 r.