II OSK 1221/22

II OSK 1221/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Bd 392/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-08-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 392/21 w sprawie ze skargi A.O. i E.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2021 r. nr SKO-4212/217/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 392/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.O. i E.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 4 stycznia 2021 r., nr SKO-4212/217/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z 30 października 2020 r., nr 23/2020 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz A.O. i E.O. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku inwestora P. sp. z o.o. z siedzibą w W., Burmistrz N. decyzją z 30 października 2020 r., znak: IKS.6730.21.2020.MM, ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...] (w części), obręb geodezyjny R. [...], gm. N.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A.O. oraz E.O. Odwołujący się zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie środowiskowe 2010"), a także art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Odwołujący się wskazali na kwalifikowanie systemów fotowoltaicznych jako zabudowy przemysłowej i na brak w sąsiedztwie projektowanej inwestycji jakichkolwiek obiektów przemysłowych – co sprzeciwia się przyjęciu, że planowana elektrownia słoneczna spełnia przesłankę "dobrego sąsiedztwa".
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja wraz z niezbędną infrastrukturą stanowi instalację odnawialnego źródła energii, a zatem nie wymaga spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ uznał również za dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej. Wyjaśnił przy tym, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki ewidencyjnej i w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy oraz uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym. Z uwagi zaś na wskazanie we wniosku inwestora powierzchni zabudowy planowanej inwestycji na 0,99 ha SKO uznało, że inwestycja ta, zgodnie z powoływanymi w odwołaniu przepisami rozporządzenia środowiskowego nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A.O. oraz E.O. ponowili argumentację wyrażoną w uzasadnieniu odwołania. Ponowili także zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 oraz ust. 5 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia środowiskowego 2010, a także art. 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 3 u.p.z.p., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r. poz. 1524 – zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r., dalej: "nowela 2019"), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r. poz. 610, dalej: "u.o.z.e.") wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii – oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
W ocenie Sądu z literalnego brzmienia przywołanej ustawy po pierwsze wynika, że elektrownia fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, a po drugie wnioskować by można, że każda elektrownia fotowoltaiczna – będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Zdaniem Sądu dokonanie interpretacji ww. przepisu z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej (jak uczyniły to organy obu instancji) nie jest prawidłowe. Z uzasadnienia projektu noweli 2019 (projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a noweli 2019). Wobec powyższego – zdaniem Sądu – należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. – powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.).
Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium. Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p.
Dodatkowo Sąd uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zabudową przemysłową w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie środowiskowe 2019"), a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne"). Z § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego wynika zaś obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ I instancji czynności tych nie przeprowadził, zaś organ odwoławczy stanowisko te zaakceptował. Stąd też Sąd przyjął, że decyzje obu organów zostały podjęte z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia planistycznego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym nie wyjaśniono stanu faktycznego w sprawie, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Według Sądu wadliwość zaskarżonych decyzji wynika nadto z faktu ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...]. Ustalenie warunków zabudowy powinno bowiem odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, polegające na – wynikającym z uzasadnienia wyroku – uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii według definicji zawartej w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. konieczne jest spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, podczas gdy wprost z literalnego brzmienia przepisów wymóg ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu.
Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona rozwinęła stanowisko przedstawione w zarzucie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stanowisko Sądu I instancji, według którego, dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być uzależniona od wypełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ przy budowie elektrowni fotowoltaicznej nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., opiera się na: 1) wykładni systemowej, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; 2) uzasadnieniu projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii wyłącznie na własne potrzeby w mikroinstalacji; 3) przyjęciu, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie przemysłowej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego 2019.
Odnosząc się do tak umotywowanego stanowiska Sądu należy stwierdzić, że: po pierwsze, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Należy zatem przyjąć, że przepis ten sam w sobie nie przysparza wątpliwości interpretacyjnych. Tym niemniej rację ma Sąd I instancji, że poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy. Stąd też w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym postuluje się weryfikację znaczenia przepisów przez inne rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Podkreśla się też, że pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z 24.01.2017 r., I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z 7.07.2011 r., I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej, ale – w zależności od danego przypadku – mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnia.
Wykorzystanie w realiach niniejszej sprawy użycia przez Sąd I instancji systemowej metody wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez odwołanie się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie jest jednak właściwe. Co prawda wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania (w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji) w kontekście wykładni systemowej. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie zostaną "przeniesione" do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej.
Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.
Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić.
Ponadto wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 100 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia w procesie stosowania prawa.
Po drugie, przy jednoznacznym brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje dostatecznej racji odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. od instalacji mikroinstalacji, to nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wypada też wskazać, że jakkolwiek co do zasady można by przy dokonywaniu wykładni przepisów wspierać się posiłkowo uzasadnieniem do projektu ustawy, to jednak należy w tym względzie mieć świadomość, że uzasadnienie to nie jest wypowiedzią ustawodawcy, lecz projektodawcy. Zatem uzasadnieniu temu daleko jest do miana wykładni autentycznej.
Po trzecie, nie można zgodzić się z uznaniem, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie przemysłowej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego 2019. Brak związku tego przepisu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wykorzystania jego treści do interpretacji pojęcia "instalacji odnawialnego źródła energii" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jeżeli pojęcie zaczerpnięte z jednego aktu normatywnego ma mieć zastosowanie w innym akcie, to dzieje się to za sprawą stosownego odesłania. W przepisach u.p.z.p. nie ma zaś odesłania do stosowania rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu środowiskowym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie zabudowy przemysłowej nie jest znane przepisom u.p.z.p. Poza tym brzmienie przepisów u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że elektrownia fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW nie przynależy kategorialnie do urządzeń zabudowy przemysłowej, lecz stanowi instalację odnawialnego źródła energii i w rezultacie korzysta ze zwolnienia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że przez pojęcie terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, należy zawsze rozumieć obszar działki ewidencyjnej jako całości, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Wprawdzie zazwyczaj ustalenie warunków zabudowy odnosi się o działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest możliwe, w szczególności gdy wynika to z uwarunkowań danej sprawy. Mogą to być m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA: z 3.12.2019 r., II OSK 177/18; z 2.03.2021 r., II OSK 270/21; z 3.08.2021 r., II OSK 1351/21; z 15.12.2021 r., II OSK 603/21; z 4.11.2021 r., II OSK 1212/19); uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne (por. wyroki NSA: z 24.05.2018 r., II OSK 1634/16; z 23.04.2020 r., II OSK 1693/19; z 19.02.2021 r., II OSK 2976/20); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., (wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1082/21, LEX nr 3398551).
Na marginesie wypada wskazać, że obecnie potwierdzenie dopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla części działki można wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) art. 64b u.p.z.p. i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462) przewidziano możliwość wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Wprawdzie w niniejszej sprawie Sąd I Instancji orzekał, tak zresztą jak i organy administracji, według stanu prawnego nieuwzględniającego zmian wprowadzonych przywołaną wyżej ustawą nowelizującą z dniem 3 stycznia 2022 r., to jednak wskazane uregulowania potwierdzają trafność przyjętej przez znaczną część składów orzekających wykładni w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze należało uznać za zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie, według którego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze rozbieżności w zakresie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz wyrażenia "teren" we wskazanych przez Sąd I instancji przepisach art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.