II SA/BD 392/20

II SA/Bd 392/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 839/21 - Wyrok NSA z 2024-06-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
art. 11 ust 1, art. 20 ust 1, art. 22 ust 1,2,3
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów rolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł w przedmiocie:
1) uznania, że grunty rolne stanowiące część działki nr ew. [...] o pow. [...] ha położone w obrębie [...], gm. [...], a stanowiące własność Andrzeja i T. S. utraciły całkowicie wartości użytkowe na pow. [...] ha,
2) uznania spółki Spółka zobowiązanym do rekultywacji na własny koszt gruntów, które utraciły całkowicie wartości użytkowe w części działki nr [...] na pow. [...] ha,
3) ustalenia dla gruntów rolnych w części działki rolnego kierunku rekultywacji wraz z terminem jej wykonania określonym na pełne trzy sezony agrotechniczne,
4) odmowy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,
5) wskazania, że w przypadku niewykonania obowiązku rekultywacji określonego w decyzji, zostaną zastosowane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Spółka [...] w [...] wniosła o wydanie decyzji w sprawie wykonania rekultywacji gruntów wyłączonych z produkcji rolnej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] 1996 r. nr [...] na czas budowy gazociągu tranzytowego [...]. Spółka wniosła także o zobowiązanie właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu przeprowadzenia rekultywacji oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Starosta [...] mając na uwadze dane z ewidencji gruntów, decyzję Wojewody [...] z [...] 1998 r. nr [...] 0 ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a także "Projekt techniczny gazociągu [...] na terenie woj. [...] z [...] 1994 r." załączony do wniosku o czasowe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych w gm. [...], woj. [...] oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] 2011 r. nr [...] uznał, że rekultywacja przedmiotowych gruntów powinna być prowadzona w kierunku rolnym. Organ ustalił na podstawie opinii biegłych powołanych w tej sprawie, że grunty oznaczone geodezyjnie jako działka nr ew. [...] położone w Kozirogu Rzecznym gm. [...], pow. [...], woj. [...], utraciły wartość użytkową. Do wniosku takiego organ I instancji doszedł analizując opinię biegłych: dr P. B. i prof. dr hab. B. B., a także kierując do nich zapytania dotyczące przede wszystkim precyzyjnego ustalenia okresu niezbędnego do przeprowadzenia zabiegów i czynności służących przywróceniu gruntom stanu umożliwiającego zainicjowanie procesów samoregeneracji w toku normalnego rolniczego użytkowania. Starosta [...] uznał, iż bezspornym wydaje się fakt konieczności takiego ustalenia terminu realizacji prac rekultywacyjnych, aby możliwe było przeprowadzenie czynności zmierzających w pierwszej kolejności do przywrócenia ukształtowania powierzchni gruntu metodami umożliwiającymi zapewnienie właściwej jego struktury. Następny etap rekultywacji gruntu, skutkujący pełnym przywróceniem wartości użytkowej gleby, polegać powinien na rolniczym użytkowaniu gleby w ściśle określony sposób, przy stosowaniu właściwego płodozmianu, w połączeniu z odpowiednim nawożeniem mineralnym i organicznym. W uzasadnieniu decyzji nadmieniono także, że pierwsze prace polowe można rozpocząć w tym samym sezonie wegetacyjnym, w którym wykonano prace ziemne. Jednakże minimalny okres, po którym można mówić o przywróceniu właściwości gleby tak, aby jej właściwości były zbliżone do stanu sprzed degradacji wynosi łącznie trzy sezony wegetacyjne.
Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. złożył A. S. wnosząc o:
1) stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].2013 r. znak: [...] w sprawie obowiązku rekultywacji gruntów rolnych na nieruchomości stanowiącej część działki nr ew. [...] w obrębie [...] gm. [...],
2) zobowiązanie Starosty [...] do przedłożenia decyzji o zakończeniu rekultywacji gruntów prowadzonej przez Spółkę na terenie Gminy [...] oraz sprawdzenie, czy w każdym przypadku dokonania rekultywacji terenów zdegradowanych z powodu budowy gazociągu tranzytowego [...] wydawana była decyzja rekultywacyjna w trybie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wnioskodawca wskazał, że podstawą żądania wyrażonego we wniosku jest fakt, że sprawa administracyjna dotycząca obowiązku dokonania przez Spółkę rekultywacji gruntów stanowiących część działki nr ew. [...] w obrębie [...] gm. [...] o pow. [...] ha została już poprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Rozstrzygnięciem, o którym mowa jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1996 r. [...], w której inwestor Spółka został zobowiązany do zrekultywowania przekształconych gruntów, zdjęcia wierzchniej warstwy uprawowej i wykorzystania jej do rekultywacji i przystosowania gruntów do ponownego zagospodarowania. Decyzja ta nigdy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Pomimo faktu, że przywołana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] formalnie dotyczyła wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, jednocześnie nakładała na inwestora obowiązek rekultywacji gruntów, które zostały przekształcone w toku budowy gazociągu. Spółka przeprowadzał na podstawie tej decyzji rekultywację na terenie Gminy [...], na co powołuje się we wniosku o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji z dnia [...] 2009 r. Starosta Powiatowy w [...] wydawał decyzję o zakończeniu rekultywacji gruntów bez uprzedniego wydania decyzji w sprawie rekultywacji. Swoim działaniem Starosta potwierdzał, że rozstrzygnięcie o obowiązku rekultywacji przez Spółkę wyrażone w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego jest ostateczne i podlega wykonaniu. Dodatkowym potwierdzeniem okoliczności, że Starosta [...] traktował decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1996 r. jako zobowiązanie do rekultywacji na terenach objętych inwestycją Spółki jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 908/07.
W ocenie skarżącego, skoro właściwy organ administracji publicznej (Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]) w swoim rozstrzygnięciu nałożył na stronę obowiązek określonego działania, wskazując jego kierunek i sposób wykonania, nie było podstaw prawnych do ponownego rozstrzygania w tym przedmiocie w drodze decyzji administracyjnej przez Starostę [...]. Fakt, że zabiegi rekultywacyjne nie zostały wykonane przez inwestora nie mają znaczenia dla niniejszego postępowania. Złożenie przez Spółkę wniosku z dnia [...] 2009 r. o wydanie decyzji rekultywacyjnej miało charakter wyłącznie pozorny, a istotne dla inwestora było wyłącznie drugie żądanie zawarte we wniosku, a mianowicie żądanie zobowiązania właścicieli działki nr [...] do jej udostępnienia w celu wykonania rekultywacji. Spółka utracił bowiem prawo wejścia na nieruchomość wnioskodawcy wraz z zawiadomieniem z dnia [...] 1999 r. o zakończeniu budowy. Zdaniem skarżącego, swoim wnioskiem inwestor chciał uzyskać dostęp do nieruchomości. Wydając decyzję rekultywacyjną Starosta [...] ponownie rozstrzygnął o obowiązkach Spółki , które były już określone inną decyzją ostateczną. Oznacza to, że Starosta próbował sankcjonować nieterminowe i nierzetelne działania inwestora. Decyzja w sprawie rekultywacji powinna być wydana z urzędu, bezpośrednio po zgłoszeniu o zakończeniu budowy gazociągu. W razie niewykonania rekultywacji przez inwestora, powinna być egzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej. Tak się jednak nie stało, z powodu przyjęcia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] stanowi podstawę prawną prowadzenia rekultywacji. Takie działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, uzasadnione jest żądanie zobowiązania Starosty [...] do przedłożenia decyzji w sprawie zakończenia rekultywacji na terenach Gminy [...], sprawdzenie czy w każdym przypadku dokonania rekultywacji terenów zdegradowanych z powodu budowy gazociągu tranzytowego "[...]" wydawana była decyzja rekultywacyjna w trybie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych.
Pismem z dnia [...] 2019 r. Spółka z siedzibą w [...] jako strona postępowania wniósł o wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] 2013 r. (znak [...]) oraz o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2013 r. (znak [...]).
Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013r. znak: [...] wydanej w sprawie rekultywacji gruntów rolnych na nieruchomości stanowiącej część działki nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...].
W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy i treści art. 156 § 1 k.p.a., organ stwierdził, że nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, jako naruszenia o charakterze kwalifikowanym – jasnym, bezspornym i niedopuszczalnym z punktu widzenia porządku prawnego.
SKO wskazało, że podstawę prawną decyzji z 1996 r. stanowił art. 4 pkt 7, 11 i 13, art. 5 art. 11 ust. 1 i 4, art. 12, art. 14 ust. 1 oraz art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. Nr 16, poz. 78). Decyzja z 1996 r. nie regulowała procesu rekultywacji. Na podstawie tej decyzji rekultywacja nie mogła być przeprowadzona. Została ona wydana przed dokonaniem zmian na gruncie powodujących konieczność przeprowadzenia rekultywacji. Nie określała także jednoznacznie, jakich gruntów dotyczyła. W związku z tym konieczne było wydanie decyzji, na podstawie której rekultywacja mogła być przeprowadzona. Dopiero w drodze decyzji z 2013 r. organ ustalił, w jakim stopniu nastąpiła utrata wartości użytkowych gruntów, określił osobę obowiązaną do rekultywacji oraz określił kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów (art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l.).
W ocenie organu brak jest zatem podstaw prawnych dla uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2013 r., jak i decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1996 r. dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego.
Odnosząc się do wniosku o zobowiązanie Starosty [...] do przedłożenia decyzji o zakończeniu rekultywacji gruntów prowadzonej przez Spółkę na terenie Gminy [...] organ uznał, że ww. okoliczność pozostaje bez związku z przedmiotową sprawą i nie ma wpływu na ustalenie, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. objęta jest wadą nieważności.
Niezależnie od powyższego Kolegium oceniło, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły inne wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r.
Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego t.j.art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
- błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1996 r. [...] nie regulowała procesu rekultywacji, podczas gdy to na jej podstawie prowadzono rekultywację gruntów zdewastowanych inwestycją Spółki w Gminie [...],
- brak wnikliwego i bezstronnego rozpoznania sprawy oraz dowolność w zbieraniu i ocenie materiału dowodowego przez pominięcie wniosku o zbadanie, czy w przypadkach innych gruntów, przez które prowadzony był gazociąg, wydawane były decyzje rekultywacyjne, co ma niezwykle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i może prowadzić do wniosku, że tylko w jednym przypadku została wydana decyzja rekultywacyjna.
Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podtrzymał swoje twierdzenie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...].2013r. w sprawie obowiązku rekultywacji gruntów rolnych na nieruchomości stanowiącej część działki [...] w obrębie [...] gm. [...] stanowi ponowne rozstrzygniecie sprawy, która została zakończona wydaniem ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1996r.Inwestor prowadził na terenie Gminy [...] na podstawie decyzji z 1996r. decyzji rekultywacje, na co sam wskazywał we wniosku z dnia [...] 2009 r., o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji. W ocenie skarżącego fakt, że decyzja Starosty [...] z 2013r. określająca proces rekultywacji została wydana 14 lat po zakończeniu inwestycji świadczy o tym, że Starosta traktował decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].12.1996 r. jako zobowiązanie rekultywacji na terenach objętych inwestycją Spółki . Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 908/07. Skarżący podniósł, że do wydania decyzji rekultywacyjnej dążył inwestor, który w ten sposób chciał uzyskać dostęp do nieruchomości objętych inwestycją za pomocą przymusu państwowego, przy zastosowaniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skarżący wskazał ponadto, że fakt zakończenia procesu inwestycyjnego - budowy gazociągu [...] potwierdzony jest w wyroku WSA w Gdańsku, z dnia 20.05.2004r. sygn. akt II SA/Gd 753/02, w wyroku NSA w Warszawie, z dnia 18.03.2005 sygn. akt OSK 1216/04 i w postanowieniu Prokuratury Okręgowej [...], sygn. akt [...]
Skarżący zakwestionował również stanowisko organu, że pozostaje bez związku ze sprawą okoliczność, czy w przypadku innych działek na terenie Gminy [...], przez które prowadzony był gazociąg [...], wydawane były decyzje rekultywacyjne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2020 r., nr [...], którą ww. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...]. Decyzja Starosty, której nieważność postulował skarżący uznawała grunty rolne stanowiące część działki nr ewid.[...], położonej w miejscowości [...] i będącej współwłasnością skarżącego za pozbawione całkowicie wartości użytkowych na powierzchni [...] ha (pkt 1), nakładała na inwestora obowiązek przeprowadzenia rekultywacji na własnych koszt ww. gruntów (pkt 2), oraz ustalała kierunek rekultywacji i termin jej wykonania (pkt 3 rozstrzygnięcia).
W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020, poz.256, dalej k.p.a.). W związku z powyższym celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Istota sporu między organem a skarżącym sprowadziła się do nieprawidłowego, jak podnosi skarżący, uznania przez SKO, że wobec ww. decyzji Starosty nie zachodzi przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący wywodzi powyższe z okoliczności powzięcia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji z dnia [...] 1996 r., nr [...], zezwalającej inwestorowi na czasowe wyłączenie wskazanych w rozstrzygnięciu gruntów, m.in. gruntów położonych na działce nr [...], z produkcji rolniczej na czas budowy gazociągu tranzytowego, ustalającej opłatę roczną z tego tytułu oraz zobowiązującej inwestora "do zrekultywowania przekształconych gruntów, zdjęcia wierzchniej warstwy uprawowej i wykorzystania jej do rekultywacji i przystosowania gruntów do ponownego zagospodarowania". W ocenie skarżącego ww. decyzja rozstrzygnęła sprawę w przedmiocie rekultywacji gruntów w sposób ostateczny, w związku z czym nie było podstaw do wydania ponownej decyzji w tej samej sprawie przez Starostę w dniu [...] 2013 r.
Stanowisko skarżącego pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem inny był przedmiot sprawy rozstrzygniętej wskazaną decyzją z 1996 r., inny zaś sprawy zakończonej decyzją z 2013 r.
Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji z dnia [...] 1996 r. powzięta została na podstawie m.in. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z jego treścią w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (t.j. Dz. U. z 1995 r., nr 16, poz. 78) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Powołana decyzja stanowiła zatem decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji, obligatoryjnie uzyskiwanej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę przedsięwzięcia, którego realizację przewidziano na gruncie rolnym (art. 11 ust. 4 ustawy). Treścią decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji jest po pierwsze zezwolenie na wyłączenie, a po drugie, określenie obowiązków związanych z tym wyłączeniem, czyli obowiązku uiszczenia należności i opłat, a nadto fakultatywne nałożenie obowiązku przewidzianego w art. 14 ust. 1 ustawy ("w razie wyłączania gruntów z produkcji, w decyzji o wyłączeniu, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, można, po zasięgnięciu opinii wójta, nałożyć obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas I, II, IIIa, IIIb, III, IVa i IV oraz z torfowisk"). Komentowana decyzja z 1996 r. zawierała wszystkie ww. elementy – po pierwsze rozstrzygała w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie, a po drugie – ustalała stosowną opłatę z tego tytułu oraz nakładała na inwestora obowiązek zdjęcia wierzchniej warstwy uprawnej i wykorzystania jej do rekultywacji.
Z kolei materialnoprawną podstawą decyzji Starosty [...] z [...] 2013 r. były m.in. art. 20 ust. 1 oraz 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy. Zgodnie art. 20 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania – t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz.1266) osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Z racji na to, że decyzja w przedmiocie obowiązku rekultywacji ma charakter konstytutywny, administracyjnoprawny obowiązek przeprowadzenia rekultywacji gruntów powstaje z chwilą wydania decyzji, o której mowa w art. 22 ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:
1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;
2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;
3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;
4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.
Decyzja z [...] 2013 r. określa elementy wymienione w punktach 1-3, przy czym z oczywistych względów pomijała element wskazany w punkcie 4 ww. przepisu (stwierdzenie zakończenia rekultywacji gruntów możliwe jest dopiero po jej wykonaniu).
Porównanie obu powołanych decyzji, w których współistnieniu w obrocie prawnym skarżący upatrywał kwalifikowanej wady w postaci dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, uzasadniającej w jego ocenie stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 r., prowadzi zatem do wniosku, że były to decyzje o odmiennym przedmiocie. Decyzja z 1996 r. stanowiła wstępne rozstrzygnięcie warunkujące przeprowadzenie prac budowlanych związanych z zamierzoną inwestycją. Zezwalała na wyłączenie gruntów rolnych z użytkowania, ustalała opłatę z tego tytułu i nakładała na inwestora konkretny obowiązek określony w art. 14 ust. 1 ustawy, który nie może być jednak utożsamiany z rekultywacją gruntów w rozumieniu ustawy, nie jest nią bowiem tylko zabieg zdjęcia warstwy próchnicznej w celu jej ponownego wykorzystania po zakończeniu prac budowlanych, ale szereg zabiegów wymienionych w art. 4 pkt 18 ustawy ("rekultywacja gruntów - rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg"). Mimo zatem niefortunnego sformułowania w tej decyzji obowiązku "zrekultywowania przekształconych gruntów (...)" nie stanowiła ona decyzji "w sprawie rekultywacji", ta bowiem wydawana była (i jest w obowiązującym stanie prawnym) w oparciu o art. 22 ustawy, już po wyłączeniu gruntu z użytkowania i ocenie stopnia utraty jego wartości użytkowej. Taką decyzją była z kolei decyzja Starosty z [...] 2013 r.
Zasadnie uznał zatem organ rozpoznający sprawę, że w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a w konsekwencji organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Posiłkowo wskazać wypada, że kwestia istnienia po stronie ww. decyzji którejkolwiek z wad powodujących jej nieważność została już rozstrzygnięta przez tut. Sąd, a to ze względu na powzięcie prawomocnego postanowienia z dnia 21 maja 2014 r., sygn. II SA/Bd 189/14, umarzającego postępowanie w sprawie ze skargi na decyzję SKO [...] z dnia [...] 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. Stosownie do art. 60 p.p.s.a. cofnięcie skargi co do zasady wiąże sąd, jest jednak niedopuszczalne, jeżeli zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Mając powyższe na uwadze postanowienie tut. Sądu z dnia 21 maja 2014 r. o umorzeniu postępowania stanowi prejudykat wiążący Sąd orzekający w sprawie niniejszej w zakresie, w jakim dotyczy on kwestii nieistnienia po stronie decyzji SKO z dnia [...] 2013 r. i decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r. którejś z wad uzasadniających stwierdzenie ich nieważności, w tym zasadniczej dla niniejszego postępowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Innymi słowy – zostało już w 2014 r. przesądzone, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą nieważności.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego, jakoby w pozostałych sprawach dochodziło do rekultywacji i stwierdzano ich zakończenie bez uprzedniej decyzji podejmowanej na podstawie art. 22 ustawy, co ma z kolei potwierdzać rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia rekultywacji w decyzji z 1996 r., stwierdzi po pierwsze należy, iż sprawy administracyjne dotyczące gruntów stanowiących własność innych podmiotów nie są przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, toteż ich indywidualne uwarunkowania nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji tutaj zaskarżonej. Po drugie, w sytuacji przeprowadzonej faktycznie rekultywacji nie jest koniecznym wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1-3, organ może się ograniczyć do stwierdzenia zakończenia rekultywacji decyzją wydaną w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy. Aktualny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 października 1989 r., sygn. akt II SA 892-894/89 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że brak decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzeniu jej dokumentacji oraz ustaleniu terminu wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów nie wyłącza dopuszczalności wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma wątpliwości, że faktycznie rekultywację przeprowadzono.
Wątpliwości skarżącego co do powodów, dla których dopiero w 2013 r. rozstrzygnięto o obowiązku rekultywacji, pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Zauważyć jednak należy, że dopiero w 2009 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji w tym przedmiocie, i został on ostatecznie rozstrzygnięty właśnie w 2013 r. Poza tym, jak wskazano, decyzja o nałożeniu obowiązku rekultywacji wydana w oparciu o art. 22 ustawy nie stanowi warunku sine qua non przeprowadzenia tej rekultywacji (może być ona faktycznie przeprowadzona w sytuacji bezkonfliktowej współpracy właściciela gruntu z inwestorem w kwestii zakresu rekultywacji i możliwości jej wykonania na nieruchomości właściciela).
Odnosząc się do argumentów z powołanych w skardze wyroków tut. Sądu o sygn. II SA/Bd 231/06 i II SA/Bd 908/07. Wskazać należy, że w uzasadnieniu pierwszego z przywołanych wyroków Sąd wypowiedział się co do możliwości wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1997r. o gospodarce nieruchomościami, po zakończeniu cyklu inwestycyjnego w sposób wymagany przepisami prawa – sprawa ta dotyczyła zatem kompletnie odmiennej kwestii i twierdzenia Sądu nie mają przełożenia na sprawę niniejszą. Przywołana w uzasadnieniu wyroku II SA/Bd 908/07 okoliczność faktyczna, tj. umorzenie przez Starostę postępowania z wniosku inwestora o dokonanie na podstawie art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska rekultywacji m.in. na działce nr [...], nie ma wpływu na niniejszą sprawę – powołana decyzja w przedmiocie umorzenia nie istnieje już w obrocie prawnym, Sąd ww. wyrokiem rozstrzygał zaś odmienną kwestię od tej, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Wniosek skarżącego z dnia [...] 2020 r. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do tego wniosku Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 a contrario, nie stwierdzając, by w sprawie wystąpiły istotne wątpliwości niezbędne do jej wyjaśnienia (wnioski dotyczą okoliczności omyłkowych wskazań w uzasadnieniu decyzji z [...] 2013 r. i wydanej w II instancji decyzji SKO rozstrzygnięć dotyczących innych adresatów – w ocenie Sądu okoliczność ta stanowi nieistotną wadę procesową, która w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowana jako wada decyzji ostatecznej uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności). Sygn. akt II SA/Bd 392/20.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.