III OSK 2013/22

III OSK 2013/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Lu 24/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-05-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 24/22 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 22 lipca 2021 r. nr 33/2021 w przedmiocie opróżnienia lokalu służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. G. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie 240 (dwieście czterdzieści złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 24/22, oddalił skargę A. G. (dalej: skarżąca) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 22 lipca 2021 r. nr 33/2021 w przedmiocie opróżnienia lokalu służbowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 5 maja 2021 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Organ w dniu 10 maja 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia uprawnień skarżącej do mieszkania służbowego położonego przy ul. [...] w L. Komendant Miejski Policji w [...] ustalił, że skarżąca zamieszkuje w przedmiotowym lokalu służbowym. Skarżąca nie jest funkcjonariuszem Policji, emerytem czy rencistą policyjnym, nie pobiera policyjnej renty rodzinnej, posiada własne źródła dochodu, gdyż jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę w [...] w L. W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że nie posiada innego mieszkania ani środków finansowych na nabycie własnego lokalu mieszkalnego i nie ma dokąd się wyprowadzić, jest świadoma, że na podstawie obowiązujących przepisów mieszkanie służbowe w Policji jej nie przysługuje.
Decyzją nr 1/2021 z dnia 27 maja 2021 r. organ I instancji nakazał skarżącej opróżnić i przedstawić lokal do jego dyspozycji.
Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że lokal mieszkalny położony w L. przy ul. [...] znajduje się w dyspozycji Policji. Decyzją nr 169/86 z dnia 11 stycznia 1986 r. Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Lublinie przydzielił wskazany lokal J. G.1 Do wspólnego zamieszkiwania z głównym najemcą były uprawnione również żona J. G.1 – M. G. oraz dzieci – J. G.2 i A. G. J. G.1 zmarł w dniu 21 kwietnia 2021 r., będąc emerytowanym funkcjonariuszem Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wyjaśnił, że skarżąca nie jest funkcjonariuszką Policji, nie przysługuje jej uprawnienie do emerytury czy renty policyjnej, a także nie przysługuje jej uprawnienie do policyjnej renty rodzinnej. Tym samym skarżąca nie zalicza się do osób, które mają prawo do lokalu mieszkalnego znajdującego się w dyspozycji Policji, a zatem zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. W takiej sytuacji zasadne było nakazanie opróżnienia lokalu. Skoro bowiem w świetle przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) i ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.) skarżąca nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, to została wyczerpana wskazana w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji przesłanka do opróżnienia zajmowanego przez skarżącą mieszkania. Podstawę wydania decyzji w takiej sytuacji stanowi fakt zajmowania mieszkania bez tytułu prawnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Ponadto ustawa określa warunki ubiegania się o przyznanie tymczasowych pomieszczeń. Natomiast ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego obowiązku badania w toku postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu mieszkalnego będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. To na gminie ciąży obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych osób o niskich dochodach.
Organ zaznaczył, że prawo do lokalu mieszkalnego w służbach mundurowych powiązane jest z charakterem stosunku służbowego funkcjonariuszy tych służb. W postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie znajdą zastosowania gwarancje ochronne wynikające z przepisów powszechnych.
Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja pozwala na jej usunięcie z zajmowanego lokalu bez wskazania jakiegokolwiek schronienia, pomimo tego, że skarżąca nie jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną, posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności, choruje na nadciśnienie, niedoczynność tarczycy oraz nowotwór złośliwy. Niedawno przeszła kilka operacji oraz chemioterapię. Mieszkanie, w którym obecnie zamieszkuje, jest dostosowane do potrzeb skarżącej, jako osoby niepełnosprawnej, w tym znajduje się na parterze. Skarżąca podkreśliła, że jako spadkobierczyni J. G.1, będącego funkcjonariuszem Policji, powinna uzyskać tytuł prawny do mieszkania i być traktowana jako jego właścicielka, bowiem od kilkunastu lat wykonuje w przedmiotowym mieszkaniu czynności o charakterze właścicielskim.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego.
Dalej Sąd wskazał, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów resortowych mają charakter przepisów odrębnych od przepisów powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepisy Rozdziału 8 ustawy o Policji w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz kwestie związane z opróżnieniem takiego lokalu. Przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wprowadził administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.
W świetle przepisów ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może uzyskać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Z art. 88 ustawy o Policji wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (ust. 1). Według zaś art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, prawo takie przysługuje także funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby, uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty.
Przepis art. 89 ustawy o Policji przewiduje uwzględnienie przy przydziale lokalu mieszkalnego wymienionych w tym przepisie członków rodziny pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Do kręgu tego należą także dzieci policjanta. Jednakże wymienione w tym przepisie osoby nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki przysługuje policjantowi. W konsekwencji uprawnienie do lokalu wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji.
Jedynie wyjątkowo tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin prawo do lokalu mieszkalnego, określonego w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej po zmarłych emerytach i rencistach. Prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom wymienionym w ust. 2, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej (art. 29 ust. 3). Przepis art. 29 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje zatem możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w przypadku, gdy są uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem po śmierci emeryta policyjnego tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przysługuje tylko temu członkowi rodziny, który jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 października 2019 r., sygn. I OSK 356/18, z 17 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 122/13 oraz z 1 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1521/10).
Zdaniem Sądu, skarżąca powyższego warunku nie spełnia. W konsekwencji, z chwilą śmierci J. G.1, będącego emerytowanym funkcjonariuszem Policji, skarżąca utraciła prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, bez względu na podnoszoną w skardze okoliczność, że skarżąca jest spadkobierczynią ojca i w przekonaniu skarżącej tytuł prawny do lokalu winien jej przysługiwać. Sąd podkreślił również, że wobec odrębności przepisów normujących zagadnienia dotyczące przydzielania i opróżniania mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych, do spraw związanych z tego rodzaju lokalami nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, w tym przepis art. 691 § 1 k.c. regulujący cywilnoprawną instytucję wstąpienia w stosunek najmu.
W ustalonych okolicznościach, w ocenie Sądu, organ zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej skarżącej opróżnienie lokalu mieszkalnego. Decyzja, o której mowa art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, ma bowiem charakter decyzji związanej.
Sąd I instancji podkreślił, że organy zebrały pełny materiał dowodowy i ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie fakt zajmowania przez skarżącą bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organu Policji. Za chybiony Sąd I instancji uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy złego stanu zdrowia skarżącej, faktu przystosowania lokalu dla potrzeb skarżącej oraz następstw wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, która to decyzja nie zapewnia skarżącej ochrony przed bezdomnością. Podniesione w tym zakresie argumenty nie mogą odnieść w rozpoznawanej sprawie zamierzonego skutku.
Wskazał przy tym, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji dotyczące orzekania o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, a mianowicie przepisy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 tej ustawy były przedmiotem kontroli konstytucyjnej. W wyroku z 15 listopada 2017 r., sygn. SK 29/16 (OTK-A 2017/75, Dz. U. z 2017 r. poz., 2174) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołane przepisy ustawy o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając powołany wyrok Trybunał Konstytucyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia obowiązujących regulacji prawnych o przepisy chroniące przed bezdomnością. Przy tym, zdaniem Trybunału, ustawa o Policji nie jest aktem właściwym do normowania trybu eksmisji z mieszkań służbowych zajmowanych przez osoby nieuprawnione. Trybunał zauważył, że zastosowanie art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji prowadzi do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu - stwierdzenia w trybie administracyjnym, kto jest uprawniony do policyjnego lokalu mieszkalnego. Osoba bez tytułu prawnego do takiego lokalu powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem, określonym przepisami ustawy o Policji. Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu - sama przez się - nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że zaskarżone przepisy ustawy o Policji są zgodne z Konstytucją, a konieczna z punktu widzenia standardu konstytucyjnego regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie regulującym prowadzenie egzekucji w administracji.
Sąd I instancji wskazał także, że wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. K 27/15 (OTK-A 2017/74, Dz. U. z 2017 r., poz. 1954) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.
Jednakże przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca opróżnienie lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Wydając decyzję w oparciu o powołaną podstawę prawną organ bada jedynie wynikające z niej, w związku także z art. 90 ustawy o Policji, przesłanki opróżnienia lokalu.
Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 k.p.a. wyrażające się w dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jego wybiórczą i jednostronną analizę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżąca powinna opróżnić lokal służbowy wraz z osobami i rzeczami ich prawa reprezentującymi oraz poprzez niewłaściwą ocenę sytuacji osobistej skarżącej oraz jej stanu zdrowotnego.
W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ze względu na sytuację zdrowotną skarżącej, przystosowanie lokalu służbowego do jej potrzeb, jak również okoliczność, iż skarżąca nie posiada żadnego innego lokalu mieszkalnego powoduje, iż powinna ona móc dalej w nim zamieszkiwać.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji.
Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).
Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Konstrukcja złożonej w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjnej oraz zarzut na jakim została oparta nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.: art. 77 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy zaznaczyć, iż zarzutem tym skarżąca kasacyjnie stara się zakwestionować prawidłowość zastosowania tej normy przez organy, a co do zasady zaakceptowanej jako prawidłowej przez Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie stosował przepisów k.p.a. Mógł je jedynie naruszyć podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji czyli w sposób pośredni. Natomiast skarżąca we wniesionym środku odwoławczym podnosi ten zarzut naruszenia przepisu k.p.a. samoistnie bez powiązania go z przepisami P.p.s.a. Tymczasem, dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy P.p.s.a. i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Istotne jest zatem, aby w skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie powinna powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniła. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania takich przepisów. Tym samym przestawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut został błędnie sformułowany i jako taki jest nieskuteczny.
Dodatkowo należy zauważyć, że zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany niestarannie. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jaki naruszono konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). W przypadku zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. nie została przez pełnomocnika skarżącej wskazana konkretna jednostka redakcyjna, tzn. paragraf, którego naruszenie autor skargi kasacyjnej zarzuca. Przepis art. 77 k.p.a. składa się bowiem z czterech paragrafów.
Przy czym błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (por. uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 wraz z uzasadnieniem, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zarzucić organom dokonania błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów, a ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów.
Podkreślić również trzeba, że autor skargi kasacyjnej wskazując na uchybienia jakich miałyby dopuścić się organy w ramach postępowania dowodowego, w żaden sposób nie uzasadnia jakie znaczenie wskazane przez niego okoliczności związane głównie z ciężką sytuacją zdrowotną skarżącej, miałyby dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano okoliczności faktycznych, które legły u podstaw wydania decyzji nakazującej skarżącej opróżnienie lokalu mieszkalnego. Decyzja wydana na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy bez tytułu prawnego, co miało niespornie miejsce w niniejszej sprawie, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. Wobec związanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z 1990 r. o Policji, bez wpływu na jej treść pozostają poruszane w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące sytuacji strony skarżącej, związane z jej sytuacją zdrowotną, przystosowaniem lokalu do jej potrzeb oraz brakiem posiadania innego lokalu mieszkalnego, w którym mogła by zamieszkać, bowiem przy wydaniu takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r., III OSK 2558/21, Lex nr 3707312).
Tym samym, stwierdzić należało, że również z tego powodu zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić należy, że o tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.