II SA/Bd 379/25

II SA/Bd 379/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S[...] [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...].EO, 2. zasądza od Wojewody [...] – P. na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Kujawsko – Pomorski (zwany dalej "Wojewodą") zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] marca 2022 r. nr [...] oraz orzekł:
1) ustalić odszkodowanie w kwocie [...]zł na rzecz M. K. (tj. Skarżącego) za utracone prawo własności nieruchomości nabytej z mocy prawa na rzecz Gminy L. w związku z ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...] oraz [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w L. ", położonej w obrębie Miasto L. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0538 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy we [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych,
2) nie powiększać odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w oparciu o art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,
3) zobowiązać Burmistrza L. do wypłaty odszkodowania w kwocie [...]zł na rzecz M. K. jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
Stanowiąca własność Skarżącego nieruchomość położona w obrębie Miasto L. , oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0538 ha,, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...]. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa ulicy [...] oraz [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w L. ". Z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna nieruchomość Skarżącego przeszła na własność gminy Miasto L. .
Za wskazaną nieruchomość Starosta W. (zwany dalej "Starostą") decyzją z [...] października 2020 r. ustalił na rzecz Skarżącego odszkodowanie w kwocie [...]zł. Jednocześnie Starosta odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2021 r. uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z [...] marca 2022 r. ustalił na rzecz Skarżącego odszkodowanie w kwocie [...]zł i odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.
W odwołaniu wniesionym od tej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, zwanej dalej "specustawą drogową") poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości oraz art. 18 ust. 1e poprzez nieuprawnioną odmowę powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Ponadto odwołujący się wskazał na liczne naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
W uzasadnieniu odwołania Skarżący podniósł, że pomimo ogólnego wzrostu cen na rynku nieruchomości w obecnym operacie szacunkowym, z września 2021 r. wskazano niższą średnią wartość nieruchomości - [...] zł/m2 niż we wcześniejszym operacie szacunkowym z lipca 2020 r. – [...] zł/m2; a tymczasem faktem powszechnie znanym jest, że ceny nieruchomości w tym okresie wzrosły, a nie spadły. W tym względzie Odwołujący powołał się na treść załączonych do odwołania ogłoszeń sprzedaży nieruchomości gruntowych.
Odwołujący podniósł także, że nie znajduje oparcia w materiale dowodowym ustalenie, iż drzewostan znajdujący się na nieruchomości stanowił naturalne siedlisko i dziko rosnącą, niepielęgnowaną roślinność skutkowało przyjęciem błędnej metody wyceny drzewostanu. Skarżący podniósł, że na wywłaszczonej nieruchomości znajdował się, urządzony jeszcze przez wstępnych Skarżącego, ogród na wzór tzw. "ogrodów angielskich" tj. ogród którego istota zmierza do upodobnienia do krajobrazu naturalnego. Istnienie tego założenia ogrodowego jest widoczne m.in. geoportalu i mapach Google. W tym względzie należy przeprowadzić postępowanie dowodowe m.in. przesłuchać Z. G.. Odwołujący podkreślił także, że pogorszenie stanu pielęgnacji drzewostanu wynikało z działań Gminy L. , która uruchomiła w pobliżu oczyszczalnię ścieków zrzucającą ścieki do pobliskiego jeziora poprzez rów wykopany bez zgody Skarżącego na jego nieruchomości.
Odnośnie powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Odwołujący podniósł, że nigdy nie był wzywany do wydania nieruchomości, ale też nie czynił przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości przez nowego właściciela (gminę). Samo zaniechanie wykonywania władztwa na nieruchomością, czego wyrazem było rozpoczęcie na tej nieruchomości prac przez nowego właściciela, wypełnia warunek powiększenia kwoty odszkodowania.
W postępowaniu odwoławczym, ze względu na upływ czasu od sporządzenia ostatniego operatu, w ramach przeprowadzania postępowania uzupełniającego (art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) został sporządzony operat szacunkowy z 7 maja 2024 r.
Następnie Wojewoda, wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2025 r. uchylił decyzję Starosty z [...] marca 2022 r. oraz ustalił na rzecz Skarżącego odszkodowanie w kwocie [...]zł i orzekł o niepowiększeniu kwoty odszkodowania o 5 % ustalonej wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości przez Starostę, w celu określenia kwoty odszkodowania za działkę nr [...], był operat szacunkowy sporządzony [...] września 2021 r.
Rzeczoznawca majątkowy dokonał ustalenia, iż w dniu wydania decyzji ZRID wyceniana nieruchomość nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. , przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] października 2016 r., przedmiot wyceny położony był na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Mając na uwadze, iż przeznaczenie wycenianej działki w dniu wydania decyzji ZRID me było tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia (przeznaczenie drogowe) rzeczoznawca majątkowy dokonał badania cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Analizując rynek nieruchomości drogowych biegły zbadał rynek powiatu włocławskiego z okresu od kwietnia 2018 r. do sierpnia 2021 r. Jednostkowe ceny gruntów na tym rynku osiągnęły poziom od 4,15 zł/1 m2 do 40,00 zł/1 m2, średnio 16,38 zł/1 m2. Natomiast badając rynek nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo-usługową biegły objął analizą miasto L. . W wytypowanym zbiorze 11 transakcji ceny kształtowały się na poziomie od 16,87 zł/1 m2 do 24,98 zł/1 m2, średnio 19,86 zł/1 m2. Z uwagi na wyniki badania rynku wartość nieruchomości określono na podstawie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Szacując wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia mieszkaniowo - usługowego biegły przyjął do porównań 3 nieruchomości. Do cen transakcyjnych biegły wprowadził poprawki kwotowe, przyjęte z uwagi na różnice w cechach rynkowych nieruchomości, tj. położenia, sąsiedztwa oraz możliwości zagospodarowania i użytkowania. Oszacowana jednostkowa wartość gruntu wyniosła [...] zł/1 m2, natomiast wartość gruntu działki nr [...] o powierzchni 0,0538 ha określono na [...] zł.
Mając na uwadze wyniki oględzin nieruchomości biegły oszacował wartość nakładów budowlanych na nieruchomości w postaci nawierzchni z płyty prefabrykowanej pełnej. Powyższą część składową gruntu biegły oszacował na [...] zł.
Ponadto biegły oszacował wartość drzew znajdujących się na nieruchomości, wskazując, iż na gruncie znajdowały się 42 drzewa o przekroju gatunkowym klon, olsza, wierzba. Biegły określając wartość drzewostanu uwzględnił stan zagospodarowania nieruchomości (zadrzewiony i podmokły teren, przez który przepływa ciek wodny z gminnej oczyszczalni ścieków do jeziora [...]), położenie przedmiotowej działki gruntu w zagłębieniu terenu, stanowiącym naturalne siedlisko dla drzew gatunków: olsza, klon, wierzba, rosnących na podmokłych terenach, bezpośrednie otoczenie nieruchomości, tj. zadrzewione i podmokłe tereny położone nad jeziorem Kaczawka i w okolicy cmentarza parafialnego, a także materiał użytkowy drzewostanu. Wartość materiału użytkowego rosnącego na wycenianej działce określono według wartości drewna na pniu znajdującego się w tym drzewostanie. Wykorzystano cennik nr 1 na drewno okrągłe obowiązujący w Nadleśnictwie K. od dnia [...] czerwca 2021 r. Wartość szacownych drzew biegły określił na kwotę [...]zł.
Ostatecznie wartość odtworzeniową nieruchomości oszacowano na kwotę [...]zł.
Wojewoda wskazał, że w operacie szacunkowym z 7 maja 2024 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał ponownego badania relacji pomiędzy wartościami nieruchomości pochodzącymi z rynku nieruchomości mieszkaniowo-usługowych oraz nieruchomości drogowych.
Analizując rynek nieruchomości drogowych biegły zbadał rynek powiatu włocławskiego z okresu od stycznia 2022 r. do kwietnia 2024 r. Jednostkowe ceny gruntów na tym rynku osiągnęły poziom od 18,96 zł/1 m2 do 71,50 zł/1 m2, średnio 37,20 zł/1 m2. Natomiast badając rynek nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo-usługową biegły objął analizą obręb miasto L. oraz obręb K.. W wytypowanym zbiorze 6 transakcji ceny kształtowały się na poziomie od 35,01 zł/1 m2 do 68,97 zł/1 m2 , średnio 52,13 zł/1 m2. Z uwagi na wyniki badania rynku wartość nieruchomości określono na podstawie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Szacując wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia mieszkaniowo - usługowego biegły przyjął do porównań 3 nieruchomości. Do cen transakcyjnych biegły wprowadził poprawki kwotowe, przyjęte z uwagi na różnice w cechach rynkowych nieruchomości, tj. położenia, sąsiedztwa, możliwości zagospodarowania i użytkowania oraz uzbrojenia terenu i dostępności komunikacyjnej. Oszacowana jednostkowa wartość gruntu wyniosła 25,67zł/1 m2, natomiast wartość gruntu działki nr [...] o powierzchni 0,0538 ha określono na [...] zł.
Mając na uwadze wyniki oględzin nieruchomości biegły oszacował wartość nakładów budowlanych na nieruchomości w postaci nawierzchni z płyty prefabrykowanej pełnej. Powyższą część składową gruntu biegły oszacował na [...] zł.
Ponadto biegły oszacował wartość drzew znajdujących się na nieruchomości, wskazując, iż na gruncie znajdowały się 42 drzewa gatunków klon, olsza wierzba. Biegły określając wartość drzewostanu podobnie jak w operacie szacunkowym z 10 września 2021 r. uwzględnił stan zagospodarowania nieruchomości (zadrzewiony i podmokły teren, przez który przepływa ciek wodny z gminnej oczyszczalni ścieków do jeziora K.), położenie przedmiotowej działki gruntu w zagłębieniu terenu, stanowiącym naturalne siedlisko dla drzew gatunków: olsza, klon, wierzba, rosnących na podmokłych terenach, bezpośrednie otoczenie nieruchomości, tj. zadrzewione i podmokłe tereny położone nad jeziorem K. i w okolicy cmentarza parafialnego. Wartość materiału użytkowego rosnącego na wycenianej działce określono według wartości drewna na pniu znajdującego się w tym drzewostanie. Wykorzystano cennik nr 1 na drewno okrągłe obowiązujący w Nadleśnictwie K. od [...] stycznia 2024 r. Wartość szacownych drzew biegły określił na kwotę [...]zł.
Ostatecznie wartość odtworzeniową nieruchomości oszacowano na kwotę [...]zł.
Zdaniem Wojewody operat szacunkowy z [...] maja 2024 r. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz nie zawiera pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Posiada także wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, a tym samym brak podstaw do jego podważenia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda za niezasadne uznał zarzuty kwestionujące oszacowaną przez biegłego wartość nieruchomości w oparciu o oferty sprzedaży nieruchomości pochodzące m.in. z serwisów internetowych. Tego typu oferty nie mogą stanowić materiału porównawczego do wyceny i bazy cenowej służącej oszacowaniu. Uzewnętrznianą one bowiem co do zasady oczekiwania osoby wystawiającej ofertę co do ceny sprzedaży. Oczywistym dla każdego uczestnika rynku nieruchomości winien być fakt, iż podane w tego typu ofertach kwoty mogą stanowić przedmiot negocjacji i ulec ostatecznie obniżeniu, czy też - w przypadku dużego zainteresowania kupujących - podwyższeniu. Ofertę można również umieścić bez stanowczego zamiaru zawarcia umowy w celu zbadania ewentualnego zainteresowania (popytu). Może ona również być umieszczona w danym serwisie przez wiele miesięcy, w przypadku niedostosowania oczekiwań sprzedającego odnośnie ceny do warunków rynkowych w danym miejscu i czasie. Zasadnie więc wycena oparta została, zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na aktualnie kształtujących się cenach w obrocie nieruchomościami.
Za nietrafny Wojewoda uznał również zarzut dotyczący sposobu wyceny drzewostanu znajdującego się na gruncie. Wojewoda podniósł, że swojej decyzji z [...] czerwca 2021 r. zakwestionował sposób wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. w oparciu o tzw. metodę bydgoską, z uwagi na brak adekwatności tejże metody do stanu faktycznego sprawy (w tym stanu nieruchomości i stanu jej zagospodarowania), co doprowadziło do braku spójności operatu z resztą zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji do uznania go za dowód niewiarygodny. W aktualnym stanie sprawy przedmiotem badania organu jest operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. L. z 7 maja 2024 r. W tymże operacie, jak i w operacie z dnia 10 września 2021 r., który z racji upływu czasu utracił ważność, wartość drzewostanu oszacowana została w oparciu o ceny detaliczne drewna wielkowymiarowego okrągłego oraz średniowymiarowego opałowego. Proces wyceny, jak i przyjęte przez biegłego założenia, przedstawione zostały w sposób szczegółowy na s. 22 i 23 operatu szacunkowego z 7 maja 2024 r.
Wojewoda wskazał, że należało oddalić wszystkie wnioski dowodowe strony zgłoszone na okoliczność sposobu i zakresu pielęgnacji drzewostanu przez poprzednich właścicieli i ich przodków, w tym również dotyczącą zorganizowania zadrzewienia przez pradziadka odwołującej się strony. Udowodnienie tych okoliczności zgodnie z treścią odwołania ma wykazać, że przedmiotowa zieleń została przez właścicieli nieruchomości urządzona na wzór ogrodu w stylu angielskim, tj. ogrodu tajemniczego i dzikiego.
Wojewoda, przywołując treść art. 78 § 1 k.p.a. stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie dla sprawy ma stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 18 ust. 1 in principio specustawy drogowej), tj. w dniu 12 listopada 2019 r. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n.") pod pojęciem stanu nieruchomości rozumie się m.in. stan jej zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy oraz stan otoczenia nieruchomości. Tak więc rodzaj, liczbę i stan składników roślinnych znajdujących się na wycenianej nieruchomości dla potrzeb wyceny ustalić należy na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mocą powołanego przepisu pozbawione znaczenia dla sprawy są podnoszone przez stronę okoliczności faktyczne dotyczące historycznych uwarunkowań zagospodarowania nieruchomości, skoro straciły one na aktualności na dzień wydania decyzji ZRID.
Zdaniem Wojewody podobne uwagi odnieść należy do zarzutów wskazujących na odpowiedzialność osób trzecich, w tym gminy, za degradację środowiska naturalnego na przedmiotowej nieruchomości w związku ze zrzutem ścieków poprzez przekopany na niej rów.
Wojewoda podkreślił także, iż ustalenie stanu składników roślinnych, jako części składowych gruntu, stanowi element procesu szacowania ich wartości i dlatego też zasadnie zadanie to powierzono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy. Zgodnie z ustaleniami autora operatu, przywołanymi już wcześniej, biegły zbadał stan zagospodarowania nieruchomości ustalając, iż stanowi ona zadrzewiony i podmokły teren, przez który przepływa ciek wodny z gminnej oczyszczalni ścieków do jeziora K. ). Wyceniana część nieruchomość znajduje się natomiast w zagłębieniu terenu, stanowiącym naturalne siedlisko dla drzew gatunków: olsza, klon, wierzba, rosnących na podmokłych terenach. Bezpośrednie otoczenie nieruchomości, stanowią natomiast zadrzewione i podmokłe tereny położone nad jeziorem K. i w okolicy cmentarza parafialnego. Wszystkie te ustalenia poczynił rzeczoznawca majątkowy i wbrew zarzutom odwołania nie zostały przyjęte przez organ I instancji bez refleksji i bez przeprowadzenia żadnego dowodu. Wojewoda zwrócił uwagę, że te same okoliczności faktyczne poczynione zostały wcześniej przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., która opisując stan składników roślinnych w operacie szacunkowym z 21 września 2020 r. wskazała, iż w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z drzewami pielęgnowanymi a z zadrzewieniem tworzącym naturalne siedlisko (s. 19 operatu szacunkowego), a także określiła w sposób zbieżny z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego A. L. warunki siedliskowe wycenianych roślin.
Wojewoda uznał za bezzasadne także zarzuty dotyczące naruszenia art. 135 ust. 5 u.g.n. mające wyrażać się w braku uwzględnienia kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia. Do powyższej kwestii autor kwestionowanego operatu szacunkowego odniósł się szczegółowo w piśmie z 20 września 2024 r. wskazując, iż istniejące zasady określania wartości drzewostanów leśnych i zadrzewień, wskazane w m.in. w powołanej publikacji naukowej, nie dotyczą rodzaju drzewostanu znajdującego się na wycenianej nieruchomości. Wyjaśnienia te Wojdwowa uznał za wiarygodne i przekonywujące. Podkreślił, iż regulacja wyrażona w końcowej części art. 13 5 ust. 5 u.g.n. dotycząca szacowania kosztów zalesienia oraz kosztów pielęgnacji drzewostanu, w przypadku gdyby wartość drewna, które może być pozyskane, była niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w którym drzewostan tworzył naturalne siedlisko. Wojewoda wskazał, że oczywistym jest, iż prawidłowa wykładnia w/w przepisu nie może opierać się wyłącznie na rezultatach wykładni językowej, lecz również systemowej i funkcjonalnej. Celem tego przepisu jest stworzenie warunków do właściwej rekompensaty szkód z tytułu utraty młodych bądź niepełnowartościowych drzewostanów, których hodowla wymagała wyższych kosztów aniżeli możliwa do uzyskania w danym okresie rozwoju drzewostanu wartość drewna. Przedmiotowa zasada wyceny nie dotyczy więc drzewostanu tworzącego naturalne siedlisko, niepodlegającego co do zasady zabiegom pielęgnacyjnym, a więc niegenerującego kosztów zalesienia i pielęgnacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieakceptowalnych i nieracjonalnych rozwiązań, w tym m.in. do abstrakcyjnego określania kosztów zdarzeń, które następują bez udziału człowieka lub w ramach jego pośredniego oddziaływania na nieruchomość i znajdujące się na nim składniki roślinne, co ma miejsce właśnie w przypadku naturalnych siedlisk tworzących dany drzewostan.
Wojewoda podkreślił, że w obecnym stanie prawnym nie ma uregulowań szczegółowych dotyczących zasad wyceny drzew. W związku z tym przy takiej wycenie biegły może posłużyć się różnymi metodami. Niemniej warunkiem koniecznym uznania wiarygodności wyceny jest należyte uzasadnienie przez biegłego konkretnych czynności, zachowanie spójności wyceny z dokumentami i materiałami, na których się opiera, zapewnienie adekwatności wybranej procedury do stanu faktycznego sprawy, a także przedstawienie stosowności wybranych metod czy algorytmów w kontekście wiedzy specjalnej wypracowanej przez biegłego jak i środowisko rzeczoznawców majątkowych. Warunki te spełnia operat szacunkowy z 7 maja 2024r., do którego dodatkowych wyjaśnień udzielono pismem z 20 września 2024 r.
Wojewoda ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżacego, że samo bierne zachowanie strony i brak jej aktywności w wydaniu nieruchomości, uzasadnia powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że wola wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela powinna być uzewnętrzniona na tyle, aby była oczywiste dla przejmującego, że dotychczasowy posiadacz zrezygnował z władania rzeczą. W tym względzie Wojewoda powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3299/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1038/18.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z [...] marca 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] marca 2022 r. Zaskarżonej decyzji Wojewody zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik tj.:
a. art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 specustawy drogowej poprzez nieprawidłowe ustalenia wartości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości objętej postępowaniem;
b. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez nieuprawnioną odmowe powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości;
c. ewentualnie art. 135 ust. 5 u.g.n. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie metod wyceny odtworzeniowej, wyłącznie w oparciu o materiały użytkowe i pominięcie innych dopuszczalnych metod wyceny;
2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz wadliwego i dowolnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez:
a. przeprowadzenie nierzetelnej analizy operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego;
b. oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonej opinii biegłego rzeczoznawcy, w szczególności w sytuacji, w której biegły rzcczoznawca zaniechał wyceny kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu,
c. oddalenie wniosków dowodowych strony i zaniechanie przeprowadzenia dowodów zmierzających do ustalenia zasadności przyjętej metody wyceny;
3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 78 k.p.a. poprzez oddalenie dowodów zgłaszanych przez stronę pomimo iż miały one na celu udowodnienie okoliczności mających znaczenie dla sprawy;
4) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa,
5) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i równego traktowania, poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa,
6) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie normy statuującej obowiązek dbałości organu o interesy wszystkich stron postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji,
7) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie normy statuującej obowiązek przekonywania, poprzez niewystarczającej wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi kierował się organ przy jej wydaniu, a w szczególności zaniechanie uzasadnienia sposobu oceny rzetelności opinii rzeczoznawcy.
W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał swoje stanowisko odnośnie braku uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego obecnych cen rynkowych nieruchomości.
Skarżący podtrzymał także swoje stanowisko, że drzewostan na wywłaszczonej nieruchomości nie jest siedliskiem naturalnym, ale częścią zorganizowanych nasadzeń w ramach ogrodu założonego jeszcze przez pradziadka Skarżącego na przedmiotowej działce oraz działkach sąsiednich (które to działki zostały utworzone w wyniku podziałów pierwotnej, większej nieruchomości na której zorganizowano ogród).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił w całości stanowiska Skarżącego.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna
- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Sąd w niniejszej składzie podziela pogląd, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą. Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości (tak NSA w wyroku z 21 lutego 2023 r., sygn. I OSK 34/22 oraz orzecznictwo wskazane w tym wyroku, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA" - http://orzeczenia.nsa.gov.pl i LEX nr 3506459). W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że Skarżący nie podjął żadnych czynności uzewnętrzniających jego wolę wydania nieruchomości. Słusznie zaś wskazał Wojewoda, że z biernej postawy właściciela nie można bezpośrednio wywodzić jego stanowiska względem wydania nieruchomości nowemu właścicielowi.
Niezasadne są też zarzuty skargi podważające treść operatu ze względu na powszechną wiedzą o wzroście cen nieruchomości w czasie toczącego się postępowania tj. od roku 2020.
Jak wynika z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości które zostały wywłaszczone poprzez wydanie decyzji ZRID, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości mającą bezpośrednie przełożenie na wartość odszkodowania stanowi zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Ponadto w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Z treści powyższych przepisów wynika, że zasadniczym dowodem pozwalającym na określenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji także wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy, który powstaje przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych biegłego. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć tych wiadomości specjalnych. Nie oznacza to, że wartość dowodowa operatu szacunkowego nie może być kwestionowana. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zakwestionowanie operatu szacunkowego w powyższy sposób przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 6 listopada 2024 r., I OSK 1177/21, publ. CBOSA i LEX nr 3814948). Słusznie wskazał Wojewoda, że na taką sytuację nie wskazuje okoliczność ukazywania się w publicznie dostępnych źródłach ogłoszeń z propozycją sprzedaży nieruchomości za określoną cenę. Wartością rynkową nieruchomości nie jest bowiem cena jaką chciałby otrzymać właściciel oferujący nieruchomość do sprzedaży, ale cena, za jaką faktycznie sprzedano nieruchomość. Skarżący tego rodzaju cen nie wskazał.
Jednocześnie wskazać trzeba, że na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. O ocenę taką mógł zatem wystąpić także Skarżący, niezależnie od stanowiska organu co do braku potrzeby takiego wystąpienia. Nie można jednakże oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości.
Słuszne jest natomiast stanowisko Skarżącego w zakresie dotyczącym braku dostatecznego zbadania z jakim rodzajem zagospodarowania mamy do czynienia w obrębie szacowanej nieruchomości tj. czy jest to zwykłe zadrzewienie, siedlisko naturalne – czy też jest to ogród (lub jego część). Ustalenie tej okoliczności ma wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądza o tym, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 135 ust. 5 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "Przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia." Przepis ten przewiduje zatem sposób określania "wartości drzewostanu leśnego" i "zadrzewień" – o ile w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe. Przepis ten odnosi się do metody odtworzeniowej i szacowania wartości lasu i zadrzewień, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieje problem, czy mamy do czynienia z inną sytuacją faktyczną tj. z roślinami ozdobnymi na terenie zabudowanym (por. analogiczny problem w wyroku WSA w Warszawie z 23 listopada 2020 r., sygn. I SA/Wa 1585/20, publ. CBOSA i LEX nr 3167098).
Należy przy tym zauważyć, że rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości (art. 174 ust. 2 u.g.n.). Jest to zatem osoba posiadająca specjalistyczną wiedzę jaką wartość można przypisać konkretnej nieruchomości ze względu na jej rodzaj, zagospodarowanie czy położenie. Czynność takiego specjalistycznego "przypisania" może być jednak poprzedzana koniecznością oceny z jakim konkretnie rodzajem zagospodarowania nieruchomości mamy do czynienia. Pociąga to za sobą dokonywania ustaleń faktycznych, które nie tyle wymagają znajomości reguł rynkowych wpływających na wartość danej nieruchomości, ile mogą wiązać się ze szczególną wiedzą dotyczącą – tak jak w przedmiotowej sprawie – ogrodnictwa czy architektury krajobrazu.
Stanowisko Sądu w tym względzie jest zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym przez E. Bończak-Kucharczyk w komentarzu "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany" (LEX/el. 2025, art. 130 u.g.n.). Stosownie do tego stanowiska organ nie jest uprawniony do wnikania w warstwę merytoryczną operatu szacunkowego, związaną z posiadaną przez biegłego wiedzą specjalistyczną, w szczególności brak jest podstaw do weryfikacji przyjętej metodyki wyceny (chyba że przepisy prawa nakładałyby obowiązek wykorzystania konkretnych metoda szacowania) czy określonego katalogu cech cenotwórczych wpływających na wartość nieruchomości. Natomiast ocenie podlegają przykładowo: poprawność dokonanych obliczeń matematycznych, poprawność przypisania nieruchomości wycenianej oraz nieruchomościom porównawczym cech cenotwórczych, stosownie do ich opisu i przyjętej przez biegłego skali, poprawność doboru nieruchomości porównawczych pod względem podobieństwa czy też uwzględnienie w operacie istotnych cech nieruchomości wycenianej. Np. przez nieruchomość wycenianą przebiega pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej, wyłączając możliwość zabudowy określonego obszaru nieruchomości, a okoliczność ta została zupełnie pominięta w procesie wyceny.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organ dopuścił się przede wszystkim naruszenia wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy w zakresie dotyczącym ustalenia, czy wycenie podlega nieruchomość na której znajdują się "rośliny ozdobne" (w tym nasadzone w takim charakterze drzewa określonych gatunków w określonej konfiguracji przestrzennej tworzącej ogród), czy też wycenie podlega nieruchomość "zadrzewiona". Należy mieć na uwadze, że w świetle treści art. 135 ust. 5 u.g.n. "zadrzewienie" o którym mowa w tym przepisie tworzą drzewa zasadzone (ewentualnie wyrosłe naturalnie) i pielęgnowane dla ich wartości użytkowej tj. w celu uzyskania dochodu z drewna po ścięciu drzew - a nie drzewa zasadzone i pielęgnowane dla ich wartości estetycznej czy wartości wynikającej z możliwości użytkowania celowo stworzonej przestrzeni sprzyjającej regeneracji psychoficzynej osób przebywających w jej obrębie (funkcja pełniona przez ogród).
Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w powyższym zakresie jest uzasadniona nie tylko twierdzeniami Skarżącego, ale także okolicznością, że w pierwszym, niekwestionowanym przez organ operacie szacunkowym z 26 maja 2020 r. biegły rzeczoznawca dokonał wyceny składników roślinnych tj. drzew jako roślin ozdobnych "metodą bydgoską" tj. w oparciu o publikację Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy (z roku 2018) "Określanie wartości roślin ozdobnych" (pkt 9.5 operatu szacunkowego z 26 maja 2020 r.). Takiej kwalifikacji roślin znajdujących się na nieruchomości dokonał także biegły sądowy z zakresu leśnictwa i ochrony przyrody w opinii przedstawionej przez Skarżącego przy piśmie z 17 lipca 2020 r. Na ówczesnym etapie postępowania Skarżący kwestionował jedynie ilość drzew znajdujących się na nieruchomości (według niego było tam 29 a nie 18 drzew podlegających ocenie wartości). Nie można przy tym było uznać za rozstrzygające w tej kwestii powoływanego przez Wojewodę pisma biegłego rzeczoznawcy A. L. z 20 września 2024 r. Pismo to zawiera wprawdzie opis nieruchomości i stanowisko biegłego, że na nieruchomości jest "naturalne siedlisko dla drzew gatunków: olsza, klon, wierzba, rosnących na podmokłych terenach", jednakże biegły nie przedstawił argumentacji przemawiającej za tym, że owe podmokłe tereny uległy rzeczywiście "naturalnemu" zadrzewieniu, a nie zostały wykorzystane w celowej działalności człowieka ukierunkowanej na stworzenie ogrodu, w szczególności takiego, który nie jest całkowitym przetworzeniem zastanego terenu podmokłego (np. jego całkowitym osuszeniem), ale wykorzystaniem jego walorów jako części większego projektu, o charakterze tzw. parku angielskiego, obejmującego – tak jak wskazuje Skarżący, także nieruchomości nie objęte wywłaszczeniem.
Ze względu na powyższe, a także mając na względzie zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") uchylił decyzję organów obu instancji.
W ponownym postępowaniu organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym sposobu zagospodarowania nieruchomości, stosownie do stanowiska Sądu.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu (1.034 zł).