II SA/Bd 379/22

II SA/Bd 379/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 5 i 5a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 30 ust. 5g i 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 września 2021 r. P. z o. o. w W. (skarżąca spółka) zgłosiła Staroście Lipnowskiemu zamiar przystąpienia do robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości P., gm. L., polegających na budowie przenośnego (nietrwale związanego z gruntem) wolnostojącego masztu antenowego wraz z antenami, urządzeniami sterującymi i zasilaniem w energię elektryczną.
Decyzją z dnia 27 września 2021 r., nr SA.6743.1066.2021, Starosta Lipnowski zgłosił sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. Powołując się na treść art. 30 ust. 5f i 5g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej "p.b."), organ stwierdził, że opisany w zgłoszeniu obiekt będzie masztem przestawnym o łącznej wysokości 43,2 m n.p.m., składającym się ze stalowego trzonu o wysokości 40,1 m, stalowego podestu obsługowego oraz stalowego rusztu posadowionego na elementach balastowych z płyt drogowych. W ocenie organu taka konstrukcja budzi wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa mienia i osób przebywających w jej pobliżu. Organ nadmienił nadto, że proceduje on wniosek spółki o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na tej samej działce, nie ma więc potrzeby ustawiania wnioskowanego masztu, w sytuacji możliwości wybudowania stacji bazowej trwale związanej z gruntem na podstawie ważnego pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi błędną interpretację art. 30 ust. 5f p.b., poprzez nieuzasadnioną obawę co do bezpieczeństwa zamierzonej konstrukcji, a co wynika z przedłożonego projektu technicznego.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r., nr WIR.VIII.7840.1.195.2021.JB, Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Po przytoczeniu stanu faktycznego oraz charakterystyki budowli zamierzonej przez spółkę, organ odwoławczy stwierdził, że zdaniem wnioskodawcy maszt stanowi tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, zaś w ocenie organ przenośny wolno stojący maszt antenowy może być takim obiektem, jeżeli jest on nietrwale połączony z gruntem. Organ wskazał, że wynika to z treści art. 3 pkt 5 p.b. Tymczasem w ocenie Wojewody, zamierzony obiekt ma cechy trwałego połączenia z gruntem: ma być posadowiony na ruszcie w wykopie uzupełnionym podsypką, stabilizowany balastami z płyt drogowych i odciągami. Organ zaznaczył, że nie stwierdza, iż przedmiot inwestycji nie spełnia definicji zawartej w art. 3 pkt 5a p.b., jednak przedmiotem zgłoszenia nie jest w jego ocenie tymczasowy obiekt budowlany nietrwale połączony z gruntem, a więc inwestycja nie korzysta z trybu zgłoszenia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. (dawniej art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b.). Wskazał, że przedmiotowy obiekt nie należy do obiektów wymienionych w art. 29-31 p.b., a więc do jego realizacji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Podstawą wniesionego sprzeciwu nie jest zatem art. 30 ust. 5g p.b., jak wskazał organ I instancji, ale art. 30 ust. 6 p.b.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję spółka P. , reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5f, 5g i ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 8 w zw. z art. 3 ust. 5 i 5a w zw. z art. 37a ust. 1 i 2 p.b. poprzez bezpodstawne uznanie przez Wojewodę:
- że podstawą do zgłoszenia sprzeciwu wobec budowy przenośnego wolno stojącego masztu antenowego jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę,
- konieczności uzyskania pozwolenia ba budowę dla wolno stojącego przenośnego masztu antenowego, z uwagi na zastosowanie odciągów oraz balastu jako elementu stabilizującego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zamierzona inwestycja polegać będzie na budowie obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 5a p.b., tj. przenośnego wolno stojącego masztu antenowego, toteż w tym przypadku podstawę sprzeciwu – zgodnie z art. 30 ust. 5g p.b. – może stanowić jedynie stwierdzenie możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Równocześnie w art. 3 pkt 5a p.b. wprost wskazuje się, że przenośny maszt może być stabilizowany odciągami, balastami i innymi elementami konstrukcji, a Wojewoda wskazał odciągi jako podstawę zakwestionowania charakteru inwestycji jako tymczasowego obiektu budowlanego. Scharakteryzowawszy pojęcie odciągu pełnomocnik podniósł, że odciąg powinien być stabilnie zakotwiczony w gruncie, w jakiejkolwiek formie, przy czym w niniejszej sprawie kotwy przewidziane są poza gruntem, do kotwienia odciągu do balastu, a nie gruntu. Wskazał końcowo, że zgodnie z art. 37a ust. 1 tryb budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust.1 pkt 7 p.b., może zostać zmieniony ze zgłoszenia na uzyskanie pozwolenia na budowę, co w ocenie autora skargi nakazuje "inaczej spojrzeć na charakter elementów, które mogłyby wskazywać na trwalsze związanie z gruntem".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 28 § 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 p.b. zawarto zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie zostało zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ust. 1 ww. artykułu wymieniono obiekty i roboty budowlane, które dla ich legalnego zrealizowania wymagają uprzedniego zgłoszenia organowi architektonicznemu. Są to m.in. roboty polegające na budowie tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b.).
W niniejszej sprawie skarżąca spółka zwróciła się ze zgłoszeniem zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie przenośnego, nietrwale związanego z gruntem wolno stojącego masztu antenowego wraz z antenami, urządzeniami sterującymi oraz zasilaniem w energię elektryczną.
Przenośny wolno stojący maszt antenowy jest specyficznym rodzajem tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu p.b., będąc wymienionym przykładowo w katalogu art. 3 pkt 5 p.b. Zgodnie z tym przepisem tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Definicja przenośnego wolno stojącego masztu antenowego doprecyzowana została przez ustawodawcę w art. 3 pkt 5a p.b., gdzie stanowi się, że przenośne wolno stojące maszty antenowe to wszelkie konstrukcje metalowe bądź kompozytowe, samodzielne bądź w połączeniu z przyczepą, rusztem, kontenerem technicznym, lub szafami telekomunikacyjnymi, posadowione na gruncie, wraz z odciągami, balastami i innymi elementami konstrukcji, instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, przeznaczone do wielokrotnego montażu i demontażu bez utraty wartości technicznej.
Dla zgłoszenia budowy przenośnych wolno stojących masztów antenowych przewidziano procedurę zgłoszeniową uregulowaną w art. 30 ust. 5f - 5i p.b., obowiązującą wyłącznie podczas stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo stanu klęski żywiołowej (art. 30 ust. 5i p.b.). W dacie rozstrzygania przez organy obu instancji w kraju trwał stan epidemii (od 20 marca 2020 r., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 202 r., poz. 491). Zgodnie z art. 30 ust. 5f p.b. do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie lub przebudowie przenośnych wolno stojących masztów antenowych w przypadku, gdy inwestorem jest podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 8, można przystąpić w terminie 3 dni roboczych następujących po dniu doręczenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1b. Art. 30 ust. 5g p.b. stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 5f, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wyłącznie w przypadku, gdy wykonanie robót budowlanych lub obiektu objętego zgłoszeniem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia w postępowaniu ze zgłoszenia budowy przenośnego wolno stojącego masztu antenowego jest ustalenie, czy zgłoszenie to w istocie obejmuje budowę tej kategorii obiektu budowlanego. Powyższe determinuje, czy w sprawie znajdzie zastosowanie tryb uregulowany w art. 30 ust. 5f - 5i p.b. Jeżeli zamierzony obiekt, wbrew określeniu zawartemu w zgłoszeniu, nie stanowi obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 5a p.b., to do jego realizacji wymagane będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, a samo zgłoszenie załatwione winno zostać sprzeciwem zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.
W niniejszej sprawie zasadnie przyjął Wojewoda, że obiekt zgłoszony przez spółkę jako przenośny wolno stojący maszt antenowy nie stanowi takiego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 5a, co wyłączyło możliwość jego realizacji w trybie zgłoszeniowym i spowodowało konieczność wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Organ odwoławczy prawidłowo zatem rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, który mimo tego, że powołał w podstawie sprzeciwu błędną podstawę prawną wynikającą z błędnej kwalifikacji zamierzonego obiektu (art. 30 ust. 5g p.b.), to prawidłowo rozstrzygnął sprawę ze zgłoszenia w sposób negatywny.
Dokonując kwalifikacji określonego w zgłoszeniu obiektu, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 3 pkt 5 i 5a p.b., należy przede wszystkim sięgnąć do przedłożonego wraz ze zgłoszeniem projektu technicznego zamierzonego obiektu i poddać analizie, czy obiekt ten posiada podstawową cechą charakteryzującą tymczasowy obiekt budowlany, tj. czy jest on związany z gruntem w sposób nietrwały. Z przepisów art. 3 pkt 5 i 5a p.b. wynika bowiem, że dany obiekt może zostać zakwalifikowany jako przenośny wolno stojący maszt antenowy – szczególny rodzaj tymczasowego obiektu budowlanego – tylko wtedy, gdy jest to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem (cecha główna) i który jednocześnie odpowiada obiektowi opisanemu w art.3 pkt 5a (cechy wtórne – precyzujące). Innymi słowy, nie każdy obiekt odpowiadający definicji art. 3 pkt 5a p.b. będzie w istocie przenośnym wolno stojącym masztem antenowym, a więc obiektem, o którym mowa w art. 3 pkt 5 p.b. Koniecznym do stwierdzenia powyższego jest nietrwałe połączenie tego obiektu z gruntem.
Zgodnie z przedłożonym wraz ze zgłoszeniem projektem technicznym zamierzonej konstrukcji (k. 93 akt adm.) roboty budowlane mają polegać na budowie masztu przestawnego STM-42 o wysokości 43,2 m n.p.t., posadowionego na ruszcie w wykopie uzupełnionym zagęszczoną podsypką piaskowo-żwirową, dodatkowo stabilizowanego balastami z płyt drogowych o łącznej masie ponad 41 ton i 16 odciągami (po 4 odciągi na czterech poziomach). W projekcie technicznym wskazano, w uwagach dot. przygotowania podłoża, że w celu posadowienia rusztu należy w miejscach, w których zostaną umieszczone płyty drogowe, wykonać wykop do poziomu 1 m.p.p.t. (ostatnie 0,3 m ręcznie), wykop następnie winien zostać uzupełniony zagęszczoną podsypką piaskowo-żwirową, i na tak przygotowanym podłożu należy umieścić płyty drogowe wedle schematu K5. Zgodnie zaś ze schematem K5 (k. 75 akt adm.) płyty drogowe o wymiarach 3m x 1,5m x 0,2 m mają zostać ułożone w cztery bloki po pięć sztuk płyt każdy, o masie 10300 kg (k. 84 akt adm.). Zgodnie ze schematem na wierzchu każdego bloku (balastu) znajdować ma się kotwa do mocowania czterech odciągów.
Mając na uwadze powyższe Sąd potwierdza ocenę Wojewody, że przedmiotowy maszt, z uwagi na jego parametry techniczne opisane w projekcie, nie może zostać potraktowany jako tymczasowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. Wskazuje na to znaczna wysokość całej konstrukcji oraz sposób związania z gruntem uwzględniający posadowienie w gruncie (w wykopie o głębokości 1 m) czterech bloków o masie łącznie przekraczającej 40 ton, do których doprowadzone mają być cztery odciągi stabilizujące. Taka konstrukcja odpowiada według Sądu trwałemu związaniu z gruntem. Jest to konstrukcja znacznych rozmiarów, posadowiona na masywnych, kilkudziesięciotonowych elementach betonowych, ustabilizowana odciągami o specjalnych parametrach pozwalających na utrzymanie takiego masztu w jego docelowej pozycji. W orzecznictwie wskazuje się, że wyznacznikami tego czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1261/15 – dostępne jw.).
W niniejszej sprawie nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że konstrukcja masztu, jego przeznaczenie (montaż anten telefonii komórkowej, a więc urządzeń przeznaczonych do ciągłej eksploatacji w jednym miejscu) jak i względy bezpieczeństwa (zastosowanie rozwiązań konstrukcyjnych uniemożliwiających przewrócenie tak dużego masztu) powodują, iż musi on zostać trwale związany z gruntem, a więc nie jest obiektem, o którym mowa w art. 3 pkt 5 p.b.. To z kolei uniemożliwia zastosowanie wobec niego trybu zgłoszeniowego opisanego w art. 30 ust. 5f p.b.
Organ odwoławczy zasadnie zatem, utrzymując w mocy decyzję błędnie opartą o art. 30 ust. 5g p.b., zastosował w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Powyższe zostało prawidłowo też uargumentowane.
Powyższy wywód zasadniczo wyczerpuje kwestię argumentacji przedstawionej w skardze. Wyartykułowane w niej twierdzenie, jakoby w obliczu wskazania w art. 3 pkt 5a p.b. odciągów i balastów jako elementów konstrukcyjnych definiujących przenośny wolno stojący maszt antenowy należało każdą konstrukcję posiadającą te elementy określać jako tymczasową, nie jest zasadne. Powyższe podlega każdorazowej ocenie z uwzględnieniem opisanych wcześniej czynników dotyczących ewentualnej konieczności trwałego związania z gruntem obiektu wyposażonego w te elementy. Nie jest istotna techniczna definicja odciągu, czy też jakiegokolwiek innego elementu stabilizującego przedmiotowej konstrukcji. Jak bowiem wskazano, nie chodzi tu o technologię związania z gruntem, ale konieczność tego związania z uwagi na gabaryty obiektu, jego przeznaczenie itd. Przedmiotowy maszt, w takiej formie, w jakiej został przewidziany, musi zostać związany z gruntem trwale. Koniczność szybkiej budowy sieci telekomunikacyjnych w obliczu zaistniałej pandemii, czego emanacją było wprowadzenie do p.b. przepisów art. 3 pkt 5a i art. 30 ust. 5f-5i (art. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 – Dz.U. z 2020 r., poz. 695), nie może wpływać na konieczność oceny danych okoliczności faktycznych sprawy w kontekście pozostałych przepisów p.b., w tym przypadku art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 5 i 5a p.b. oraz art. 30 ust. 6 p.b.
Wskazać nadto przyjdzie, że opisany w zgłoszeniu i dołączonej dokumentacji to nie tyle przenośny wolno stojący maszt antenowy (o którym mowa w art. 3 pkt 5a), co w istocie stacja bazowa telefonii komórkowej, co do której nie wykazano, aby miała charakter tymczasowego obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. (vide opis techniczny dołączony do zgłoszenia).
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił wniesioną skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.