II SA/Bd 377/24

II SA/Bd 377/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia2024 r. sprawy ze sprzeciwów [...] od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2023 r. [...] Wójt Gminy [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej farmy drobiu broilera kurzego na terenie nieruchomości nr [...] obr. ewid: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało już zrealizowane przez inwestora - Spółdzielnię . W związku z tym, zdaniem organu zastosowania w sprawie nie mógł mieć art. 71 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. t.j. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.)- dalej jako "uuioś", który dotyczy tylko planowanych przedsięwzięć.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. B. i P. N..
M. B. w swoim odwołaniu podniósł zarzuty
- naruszenie art. 80 ust. 1 uuioś poprzez nie wzięcie pod uwagę wniosków i żądań stron i społeczności lokalnej;
- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP;
- art. 7, art. 75, art. 70 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;
- art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia motywów decyzji;
- art. 8 k.p.a. – naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z uwagi na błędną wykładnie przepisów prawa oraz brak przeprowadzenia rzetelnego i obiektywnego postępowania, mającego na celu wyjaśnienie sprawy;
- art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania;
Natomiast P. N. zawarł w odwołaniu następujące zarzuty:
- organ nie przeprowadził wystarczających czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie odniósł się do uwag i wniosków zgłaszanych przez stronę w piśmie z [...].2023 r. ;
- nie rozpatrzono wniosku odwołującego się o uznaniu go za stronę postępowania;
- Wójt wydał rozstrzygnięcie niezgodne ze wskazaniami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5.02.2019 r. w sprawie o sygn. II SA/Bd 1166/18;
- organ, nie wydając decyzji środowiskowej, doprowadził do funkcjonowania inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko, gdzie inwestor nie jest ograniczony żadnymi wymogami;
- organ prowadził przewlekle postępowania i wydał decyzję dopiero po zrealizowaniu inwestycji;
- naruszono zasady informowania stron postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2024 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że Wójt dokonał błędnej wykładni przepisu art. 71 ust. 2 uuioś, przyjmując, że z uwagi na to, że doszło już do realizacji inwestycji przepis ten nie będzie miał zastosowania w sprawie. Zdaniem Kolegium należało odwołać się do wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W ocenie organu II instancji określenie środowiskowych uwarunkowań jest celowe nie tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ale nawet po rozpoczęciu jej realizacji. Ponieważ w niniejszej sprawie była już wydana decyzja środowiskowa oceniająca wpływ przedsięwzięcia na środowisko, jednak została ona wyeliminowana z obrotu na skutek jej uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w tej sytuacji ocena wpływu inwestycji na środowisko może być przeprowadzona w późniejszej fazie w drodze wyjątku od zasady ogólnej, zgodnie z którą ocenę należy przeprowadzić w możliwie najwcześniejszej fazie procesu decyzyjnego.
Kolegium wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać zgodność przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji powinien tez uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. II SA/Bd 1166/18.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy od powyższej decyzji Spółdzielnia (dalej jako "skarżąca") zarzuciła organowi:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 uuioś poprzez jego błędną wykładnie oraz art. 80 ust. 2 uuioś poprzez jego błędne zastosowanie
2) przepisów postępowania tj.:
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w błędnym i niepełnym uzasadnieniu i rozstrzygnięciu;
- art. 138 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy organ powinien wydać decyzję utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
Strona skarżąca wywiodła, organ powinien był zastosować wykładnie literalną przepisu art. 71 uuioś i że nie istniały okoliczności uzasadniające odstępstwo od konieczności interpretowania przepisów literalnie. Stwierdziła również, że Kolegium błędnie wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien zbadać zgodność przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie strony skarżącej Kolegium wyszło również poza granice swojej właściwości rzeczowej, wywodząc, że w przypadku uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w momencie, gdy zostało już wydane pozwolenia na budowę i rozpoczęła się realizacja przedsięwzięcia, spowoduje to obarczenie wydanego pozwolenia wadą kwalifikującą tę decyzję do wyeliminowania z obrotu prawnego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc zakres jego kognicji jest ograniczony. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe.
Powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy po pierwsze - stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz po drugie - wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć przy tym należy, że organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że w sytuacji, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ drugoinstancyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a.
Wyjaśnić równocześnie należy, że brak możliwości rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie po stronie organu odwoławczego, spowodowany uchybieniami organu I instancji, powinien skutkować – dla zapewnienia stronie realizacji zasady dwuinstancyjności – koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Słusznie wskazuje się w doktrynie i judykaturze, że "rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji, a nie konwalidować jego zaniedbania i zaniechania. O rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji można zaś mówić jedynie wtedy, gdy organ ten dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do tego, aby sprawa mogła być przez niego rozpoznana. Jeżeli zatem w opinii organu odwoławczego rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, to oznacza to, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy, lecz jedynie ją rozstrzygnął. Gdyby więc w takiej sytuacji organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie dowodowe w wymaganym zakresie, to dokonanego przez niego rozpoznania sprawy nie można by było określić mianem "ponownego", co sprzeciwiałoby się zasadzie dwuinstancyjności postępowania" (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 oraz np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2091/18, czy wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2583/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Sądowa kontrola decyzji, zainicjowana wniesieniem sprzeciwu, wymaga więc oceny, czy w sprawie organ odwoławczy uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.
Mając na uwadze przedstawione uwagi natury ogólnej Sąd podkreśla, że okolicznością kluczową dla niniejszej sprawy jest charakter decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie administracyjne, która następnie - na skutego wniesionego odwołania - została uchylona przez organ odwoławczy decyzją, od której wniesiono sprzeciw.
Z uwagi na charakter decyzji organu I instancji oceny legalności zaskarżonej kasacyjnej decyzji należało dokonać w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności, która - w świetle art. 78 Konstytucji RP - rozumiana jest jako uprawnienie strony do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, obejmującego dwukrotne rozpatrzenie sprawy wyjaśnionej w sposób niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Uszczegółowieniem tej zasady konstytucyjnej jest przepis art. 15 ust. 1 k.p.a., stanowiący o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznał natomiast uznał, że nie było podstaw do wydania takiej decyzji. Organ odwoławczy wskazał na przedwczesność zakończenia postępowania - upatrywał zatem przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga nadto, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego prowadzi do braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ma charakter bowiem formalny.
Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji).
Co szczególnie istotne, w tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie prawnej dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie (co do istoty) sprawę.
Organ odwoławczy nie godząc się z oceną procesowej decyzji, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania, nie mógł dokonać odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, nawet jeśli zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał jego uzupełnienia w znacznym, istotnym dla sprawy zakresie. W sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że organ odwoławczy nie był władny, działając w ramach przepisu art. 138 § 1 k.p.a., dokonać w niniejszej sprawie własnych ustaleń w odniesieniu do uregulowań ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowiska.
Wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 71 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. t.j. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.), przyjmując, że przepis ten nie może mieć zastosowania do przedsięwzięć zrealizowanych.
Zgodnie z przywołanym przepisem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Kolegium w kwestionowanej decyzji. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy interpretacji powyższego przepisu istnieje koniczność skorzystania z wykładni celowościowej. Ograniczenie się bowiem jedynie do wykładni literalnej prowadziłoby do wniosków sprzecznych z celem unormowań ustawy środowiskowej, jakim jest obowiązek zbadania i ewentualnego określenia warunków środowiskowych dla danej inwestycji w celu ochrony środowiska przed przedsięwzięciami, które mogą, choćby potencjalnie, negatywnie na nie oddziaływać. Decydujące znaczenie z punktu widzenia celu jakiemu służy postępowanie środowiskowe ma rozstrzygnięcie o warunkach środowiskowych jakie muszą zostać spełnione celem umożliwienia podjęcia określonej działalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie tych uwarunkowań jest celowe nie tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ale nawet po rozpoczęciu jej realizacji. Powyższe stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (porównaj wyroki NSA: z 26 października 2011 r. II OSK 1820/11, LEX nr 1152061; z 18 stycznia 2011 r. II GSK 6/10, LEX nr 785428; z 26 listopada 2008 r. II OSK 1481/07, LEX nr 746221). Zatem kwestia tego czy na działce inwestora jest już zrealizowana inwestycja nie powinna mieć znaczenia, gdyż rolą organu w tego typu postępowaniu jest określenie warunków środowiskowych, jakie winno spełniać dane zamierzenie.
Biorąc zatem pod uwagę powyższe orzeczenia nie ma zatem podstaw do skutecznego wywodzenia, że nie jest dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji już zrealizowanej.
Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom organu I instancji nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
Mając na uwadze przeprowadzone powyżej rozważania dotyczące charakteru decyzji o umorzeniu postępowania nie można zarzucić organowi odwoławczemu uchylania się od rozpoznania sprawy, skoro wydanie decyzji merytorycznej przez Kolegium prowadziłoby do rozpoznania sprawy co do istoty tylko w jednej instancji, a tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem sprawa powinna być w pierwszej kolejności załatwiona co do istoty sprawy przez organ I instancji.
Uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie podstawą do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.
Konsekwencją uznania przez sąd, że zaskarżona decyzja kasacyjna została podjęta bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. stało się oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.