II SA/Bd 368/22

II SA/Bd 368/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz PCWO Energy Projekt sp. z o.o. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 681, Burmistrz Szubina, po rozpoznaniu wniosku P. sp. z o. o. w W. (skarżącej spółki) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr [...] w miejscowości S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej "u.p.z.p."), albowiem na obszarze analizowanym otaczającym teren inwestycji nie występuje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji produkcyjnej. Organ wyjaśnił nadto, że w jego ocenie elektrownia fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby elektrownia fotowoltaiczna nie stanowiła instalacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji podniosła, że winien być wobec takiej inwestycji stosowany wyjątek opisany w ww. przepisie (zwolnienie z warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., nr SKO-4212/21/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 61 ust. 1 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p., organ odwoławczy stwierdził, że elektrownia fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW nie jest inwestycją objętą hipotezą art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a jej zrealizowanie winno być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Na potwierdzenie powyższego SKO przywołało poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Potwierdziło, że prawidłowo ocenił Burmistrz Szubina, iż w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i inna niemieszkalna, gospodarcza oraz zagrodowa, toteż nie jest możliwe stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy w kontekście zamierzonej inwestycji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy również z tego powodu, iż wnioskująca spółka wskazała jako teren inwestycji część działki nr [...], a tymczasem decyzja o warunkach odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości.
W skardze na powyższą decyzję spółka P. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie;
1) art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez:
a) brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewzięcie pod uwagę, że w przypadku elektrowni fotowoltaicznej nie jest wymagane spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza w kontekście zalet tego typu źródła energii,
b) uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w u.p.z.p. należy traktować jako pojęcia tożsame,
c) przyjęcie, że w związku z tym, iż polityka określona w studium jest sprzeczna z celem inwestycji, to nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, w sytuacji, gdy to decyzja jest indywidualnym rozstrzygnięciem organu,
d) uznanie, że Burmistrz nie ustalił, czy wnioskowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzja taka nie była wymagana z uwagi na powierzchnię, jaką zająć ma inwestycja,
2) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tym przepisem,
3) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie treści Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywę 2001/77/WE, jak również pominięcie treści ustawy o odnawialnych źródłach energii,
4) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy z uwagi na moc planowanej instalacji przekraczającą 500 kW,
5) art. 61 u.p.z.p. poprzez niewydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki przemawiające za tym,
6) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wobec zamierzonej inwestycji muszą zostać spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.,
7) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy jej uzyskanie jest niezbędne tylko dla inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Uzasadniając skargę spółka odwołała się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części nieruchomości. Skarżąca odwołała się także do prawodawstwa Unii Europejskiej oraz orzecznictwa dawnego Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich wskazującego, że organy administracji państwowej są zobowiązane interpretować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, jakimi są instalacje fotowoltaiczne. Ponadto w ocenie skarżącej przepisy nie nakładają obowiązku zgodności wydawanej decyzji ustalającej warunki zabudowy z ustaleniami studium. Skarżąca spółka zakwestionowała także, jakoby zamierzona przez nią inwestycja nie zaliczała się do instalacji odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i nie korzystała ze zwolnienia z obowiązku spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wskazała, że dla zamierzonej przez nią inwestycji brak jest wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co zresztą stwierdził Burmistrz.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do braku możliwości stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wobec elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, oraz co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiot kontroli stanowi odmowna decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni (farmy) fotowoltaicznej o łącznej mocy 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr [...] w miejscowości S.. Zasadniczymi powodami odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji było po pierwsze uznanie przez organy obu instancji, że inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a po drugie – że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki, o co inwestor zawnioskował w swoim podaniu. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej o wskazanej mocy nie może zostać zrealizowana w sytuacji, gdy jej rozmieszczenia na wskazanym terenie nie przewiduje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko organu odwoławczego w całości kwestionuje skarżąca spółka.
Rozstrzygając zawisły spór odnieść należy się najpierw do kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, a to w kontekście treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i jego odmiennej interpretacji przez pozostające w sporze strony.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltanicznej o mocy 1MW na terenie o pow. 0,49 ha. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Sąd stoi na stanowisku, że taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO wyrażonym w objętej skargą decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Odnosząc się natomiast do argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 100 kW Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21 (dostępny jw.). Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.
Sąd podziela nadto argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21 (dostępny jw.), w którym trafnie wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalsza argumentacja uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 17 marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.
Należy podzielić zatem stanowisko skarżącej spółki, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 100 kW. Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstnalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazane, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacje odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW.
Odnosząc się zaś do argumentu wskazującego elementy treściowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego, a konkretnie na art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p., Sąd podziela i popiera argumentację WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 351/22 (wyrok z dnia 31 sierpnia 2022 r., dostępny jw.). Sąd ten wskazał, że jest oczywiste, iż prawodawca zdecydowanie preferuje plan miejscowy jako akt stanowiący podstawę gospodarki przestrzennej i z tego względu zarówno w studium jak i w planie miejscowym, realizującym przecież z założenia postanowienia studium, należy kompleksowo unormować kwestie dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Dotyczy to m.in. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z art. 10 ust. 2a w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873) jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zauważyć należy, że ww. nowelizacja zliberalizowała wymogi z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., stanowiąc, że studium winno określać rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (pkt 1), oraz urządzeń innych niż wolnostojące (pkt 2). Z przepisów powyższych wynika (niezależnie od tego, czy rozpatrujemy ich treść sprzed czy po nowelizacji), że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż wskazana stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika natomiast, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania analogicznego z art. 10 ust. 3b u.p.z.p., zgodnie z którym lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych, a więc, a contrario, nie wiąże organów gminy przy wydawaniu decyzji administracyjnych.
Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w zakresie w jakim oparta została o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję w dyspozycji ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane. Nie są w tym zakresie istotne również ustalenia wynikające z uchwalonego dla danego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro nie zostały one zmaterializowane w formie przepisu aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego.
Sąd za nieprawidłowe uznał także stanowisko organów obu instancji co do tego, że zamierzone przedsięwzięcie nie może uzyskać warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z tego względu, iż wniosek dotyczył jedynie części, a nie całej działki (całych działek) ewidencyjnych, na których ta inwestycja ma zostać zrealizowana.
Sąd dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych poglądów sądów administracyjnych interpretacja obowiązujących przepisów, w szczególności użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka ewidencyjna", prowadzi do stwierdzenia, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych (vide wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21, dostępne jw.). Drugi z poglądów przyjmuje zaś, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; z 4 lipca r., sygn. II OSK 1322/22; dostępne jw.).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, biorąc pod uwagę jej realia, opowiada się za drugim z wymienionych poglądów. Po pierwsze wskazać należy, że użyte w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone - w przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc z pewnością nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten sam w sobie nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Również w wymogach co do wniosku o ustalenie warunków zabudowy stwierdza się (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Jest tu zatem mowa o terenie, a nie o działce. Nadto wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca wyraźnie odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka", nie są to pojęcia z zasady tożsame (vide: wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16 oraz z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, dostępne jw.).
Przywołać należy w tym miejscu trafną uwagę WSA w Poznaniu (vide: wyrok z 29 kwietnia 2022 r., sygn. IV SA/Po 126/22 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny jw.), który dostrzegł, że stanowisko sądów administracyjnych odnoszące pojęcie "terenu" do działki ewidencyjnej zostało wypracowane przez orzecznictwo i stało się regułą wyjściową, której celem jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z tego względu, mając na uwadze ratio legis przywołanej regulacji, analizowanie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy najczęściej skłaniało sądy do przyjęcia, że "teren" postrzegać należy jako minimum jedną lub kilka działek ewidencyjnych. Podobnie, już w konkretnym kontekście wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (ustalenie warunków zabudowy, o ile "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...)") kryterium utożsamienia pojęcia "terenu" z działką ewidencyjną sformułowano w celu przeciwdziałania próbom obejścia prawa poprzez projektowanie zabudowy poza granicami konturów wyższych klas gruntów, podlegających ochronie na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i les?nych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326, dalej "u.o.g.r.l.") i ukrywanie rzeczywistych zamiarów przekształcenia inwestycyjnego całych działek w mieszkalne czy gospodarcze.
Z uwagi na charakter inwestycji oraz uwarunkowania występujące na terenie jej zamierzonej realizacji w ocenie Sądu nie występują powody, dla których istniałaby potrzeba restrykcyjnego stosowania wobec planowanego przedsięwzięcia omówionych wyżej wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych reguł. W ich świetle za dopuszczalne uznać należy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli nie wpłynie to na ukształtowanie przestrzeni w sposób zaburzający zastany ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nadto nie wiąże się wyodrębnieniem z działki ewidencyjnej terenu obejmującego grunty klas rolnych niepodlegające ochronie zgodnie z u.o.g.r.l., w sytuacji, gdy na działce tej występują grunty chronione wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Również możliwość jednoznacznego wyodrębnienia terenu inwestycyjnego i przedstawienia na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy potwierdza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki.
W rozpoznawanej sprawie wszystkie z powyższych warunków zostały spełnione. Inwestycja przewidziana została na terenie wyodrębnionym z działek leżących na obszarze rolniczym, ograniczonym od strony południowo-zachodniej (działki [...] i [...]) jednostkowym przykładem zabudowy zagrodowej. Teren z pozostałych stron otoczony jest niezabudowanymi działkami (pola). Niezabudowane są też działki nr [...],z których wyodrębniono teren inwestycji. Działki te stanowią grunty orne i pastwiska trwałe klas RV i RVI oraz PsIV i PsV (na działce nr [...] występują nadto "grunty pod rowami" W-RV). Nie zawierają one gruntów klas wyższych chronionych przepisami u.o.g.r.l., na których odrolnienie lub odlesienie wymagana jest zgoda. Teren inwestycji został nadto wyraźnie wyodrębniony na załącznikach graficznych do wniosku, został on również wyodrębniony na załączniku graficznym (mapowym) do decyzji organu I instancji. Powyższe łącznie potwierdza, że w realiach rozpoznawanej sprawy pozwalają na odstąpienie od zasady ustalania warunków zabudowy dla działki (działek) ewidencyjnej po jej granicach. Odmowne stanowisko w tym zakresie nie znajduje oparcia ani w tym zakresie, że wyodrębnienie terenu inwestycji z działek ewidencyjnych będzie miało inny wpływ na zastany ład przestrzenny, ani tym bardziej w zakresie ryzyka obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Kategoryczne stanowisko organów obu instancji w powyższym zakresie, choć korespondujące z konkurencyjnym wobec tu popartego poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie wzięło pod uwagę niuansów rozpoznawanej sprawy objawiających się w charakterze zamierzonej inwestycji oraz uwarunkowań terenowych i gruntowych właściwych obszarowi, na którym przewidziano inwestycję.
Sąd nie przesądza oczywiście, że warunki ten winny być dla tej inwestycji ustalone. Za przedwczesną bowiem należy chociażby uznać konstatację organu I instancji, że złożony wniosek został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Wskazać zatem należy, że obligatoryjnie wniosek powinien składać się z części graficznej oraz z części opisowej. Część graficzna ma przedstawiać granice terenu objętego wnioskiem. Musi ona zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Mapy muszą być w odpowiedniej skali, tj. 1:500 lub 1:1000, zaś w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Część opisowa wniosku powinna zawierać charakterystykę inwestycji, która ma obejmować trzy grupy zagadnień. Po pierwsze, w charakterystyce niniejszej należy określić potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, w tym zapotrzebowanie na wodę, energię, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów. Po wtóre, opis powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Wymagane dane należy przedstawić w formie opisowej i graficznej. W części opisowej wniosku należy określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Tymczasem analiza wniosku już w zakresie określenia parametrów technicznych zamierzonej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie kompletny. We wniosku określono m.in., że inwestycja składać się będzie z zespołu paneli fotowoltaicznych (2500 sztuk) usytuowanych rzędami o łącznej mocy 1 MW. Zauważyć jednak należy, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać ich parametry techniczne. Poza liczbą i łączną mocą paneli będzie to moc i powierzchnia jednostkowa paneli, liczba planowanych stołów i rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, powierzchnia zajęcia przez stoły, system umiejscowienia, powierzchnia dojazd, miejsc postojowych, parametry kontenerowej stacji transformatorowej. Parametrów tych zabrakło we wniosku skarżącej. Podkreślenia wymaga, że wniosek nie określa także planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej. Skarżąca wskazuje w nim jedynie, że wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,49 ha, podając jednocześnie, że dokładna powierzchnia urządzeń zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego a załączona koncepcja ma charakter poglądowy.
Precyzyjnie ustalenie powyższego ma też istotne znaczenie w kontekście ustalenia, czy zamierzona inwestycja zalicza się do którejś z kategorii zamierzeń mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), a to w kontekście ewentualnego wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Ponownie pochylając się nad wnioskiem skarżącej organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko. Ponownie, w sposób szczegółowy, przeanalizuje jego poprawność wobec wymogów art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Sąd dostrzega, że brak szczegółowej analizy wniosku pod względem jego kompletności (wbrew jednozdaniowemu twierdzeniu w uzasadnieniu decyzji I instancji) wynikał zapewne z ograniczenia się organów obu instancji do niestwierdzenia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co było z kolei konsekwencją odmowy zastosowania w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Stosując wytyczne interpretacyjne ww. przepisów organ szczegółowo ustali, czy złożony wniosek zawiera komplet informacji pozwalający na jego merytoryczne rozpoznanie.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji, a nadto błędna wykładnia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. dokonana przez SKO w zakresie, w jakim organ odwoławczy zanegował możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki oraz dla inwestycji fotowoltaicznej nieprzewidzianej w studium, miała niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.