II SA/Ol 224/14

II SA/Ol 224/14 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2014-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Janina Kosowska
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3  par. 2 pkt 5, art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 29 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Bisztynku uchwałą z dnia 28 października 2011 r. Nr VIII/45/11 w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Bisztynek, (Dziennik Urzędowy Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2011r. Nr 200 poz. 2915), działając na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, ustaliła dla dróg, których zarządcą jest Gmina Bisztynek wysokość stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego, której to uchwały dotyczyło wezwanie skarżącego K. K. do usunięcia naruszenia prawa.
W § 1 tego aktu prawnego ustalono, że uchwała określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg zarządzanych przez Gminę Bisztynek zwanych dalej "drogami gminnymi", na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące:
1 )prowadzenia robót w pasie drogowym,
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu oraz reklam,
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż w pkt 1-3.
Uregulowano, że za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego dróg gminnych, na cele o których mowa w § 1 pkt 1 i 4, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:
-chodników, poboczy i innych przestrzeni poza jezdnią - 3 zł,
- jezdni do 50% szerokości - 5 zł,
- jezdni powyżej 50% do całkowitego jej zajęcia - 9 zł.
Za zajęcia pasa drogowego dróg gminnych, na cele o których mowa w § 1 pkt 2 uchwały ustalono roczną stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia w wysokości 150 zł. Natomiast za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustalono roczną stawkę opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia - w wysokości 200 zł.
Ponadto uregulowano, że za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, o których mowa w § 1 pkt 3 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1m2 powierzchni:
- pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - 2 zł,
- reklam - 1,20 zł.
Rada Miejska w Bisztynku udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącego podejmując w dniu 24 stycznia 2014r. uchwałę Nr XXVI/190/14 w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawartego w przywołanej wyżej uchwale Nr VIII/45/11 z dnia 28.10.2011 r., w której odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w uzasadnieniu do uchwały wskazując powody odmowy.
Skargę na uchwałę nr VIII/45/11 Rady Miejskiej w Bisztynku z dnia 28 października 2011r. wywiódł K. K. prowadzący przedsiębiorstwo A wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 40 ust. 9 w zw. z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez brak zróżnicowania w zaskarżonej uchwale stawek za prowadzenie robót w pasie drogowym z uwzględnieniem kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaju zajęcia pasa drogowego i rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym oraz brak zróżnicowania w zaskarżonej uchwale stawek za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, z uwzględnieniem kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni oraz rodzaju zajęcia pasa drogowego.
Skarżący argumentował w skardze, że nie zastosowano przesłanek dotyczących:
- kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty (obszar zabudowany – niezabudowany, droga utwardzona bądź nie),
- procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni (zajęcie części drogi powodujące utrudnienia lub zajęcie drogi w całości powodujące ustalenie objazdów),
- rodzaju zajęcia pasa drogowego (wykop otwarty czy przebicie bezwykopowe, albo roboty ograniczające ruch w pasie drogowym, powodujące konieczność zamknięcia odcinka drogi na czas prowadzenia robót)
- rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (kabel bez osłony, w osłonie rurowej, rurociągu albo urządzenia do przesyłania energii, wody, ścieków, gazu, urządzenia telekomunikacyjne).
Dalej skarżący argumentował, że w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Ol 777/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że brak uwzględnienia przy ustaleniu stawek opłat wszystkich wymaganych kryteriów ustawowych, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych jest nieprawidłowy i z tego powodu stwierdził nieważność uchwały. Przedsiębiorca przekonywał również, że w wyniku podjęcia wskazanej uchwały został naruszony jego interes prawny. Podniósł,
że uchwała wpływa negatywnie na jego sferę materialnoprawną, gdyż jako dostawca usług infrastrukturalnych (telekomunikacyjnych) i właściciel obiektów umieszczonych za zgodą zarządcy drogi w pasie drogowym dróg na terenie gminy, ponosi z tego tytułu stosowne opłaty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że Rada ustalając stawki opłat nie może określić wyższych stawek niż 10 zł za jeden dzień za zajęcie 1m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 ustawy oraz umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Natomiast w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego 200 zł rocznie. Zdaniem organu, Rada ustalając stawki może wziąć pod uwagę kryteria określone w ust. 9 tego przepisu.
W ocenie organu zakres pojęciowy, użytego w ust. 9 art. 40 ustawy wyrażenia: "uwzględnia się", nie można uznać w sposób jednoznaczny, za wprowadzający obowiązek stosowania, w każdym przypadku wszystkich kryteriów określonych w punktach od 1 do 5. Ustawodawca w zapisie tym jedynie ustalił kryteria, według których Rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna to za konieczne. Ustalając jednak te stawki, nie może przekroczyć określonych w ust. 8 tego przepisu. Gdyby zaś celem ustawodawcy było, że w każdym przypadku organy ustalające stawki opłat mają obowiązek uwzględniać wszystkie kryteria wymienione w ust. 9 art. 40 ustawy, to użyłby on stwierdzenia, które w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości nakazywało stosowanie ich, np. poprzez dodanie wyrażenia: "muszą być", czy też użycie sformułowania, które w sposób jednoznaczny wprowadza taki obowiązek w każdym przypadku, np. "ustalane stawki obejmują".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje:
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co do meritum, w pierwszej kolejności należało zatem zbadać dopuszczalność skargi, wniesionej w niniejszej sprawie.
Skarga jest dopuszczalna ze względu na jej przedmiot. Uchwała rady gminy
o charakterze generalnym podlega bowiem kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Uchwała taka podlega zaskarżeniu w oparciu o legitymację skargową, określoną w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa została związana
z subiektywnym przekonaniem danego podmiotu, że został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995r. (IV SA 346/93, ONSA 1996 nr 3 poz. 125) "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących."
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, mówiący, że art. 101 ust. 1 u.s.g. "wymaga po stronie skarżącego wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny" (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w Internecie).
Przesłanką skutecznego wniesienia przez legitymowany podmiot skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest nie tylko wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego, ale także uprzednie wezwanie organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia prawa.
W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie wyczerpał tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedził wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zachował termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazał także na subiektywne przesłanki, które – w jego ocenie – naruszają jego indywidualny interes. W rozpoznawanej sprawie skarżący posiada zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powołał się na naruszenie jego interesu prawnego, wskazując, że zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje zarządca drogi, a sam skarżący ponosi z tego tytułu stosowne opłaty, których wysokość została ustalona w zaskarżonej uchwale. Sytuacja prawna strony skarżącej jest zatem powiązana z uchwałą stanowiącą przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie.
W związku z tym należało ocenić, czy i ewentualnie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie strony skarżącej.
W myśl art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz.115 ze zm., dalej też jako: "u.d.p.") zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem
i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym,
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych
z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione
w pkt 1-3.
Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu i potrzebami zarządzania drogami jest związane z obowiązkiem ponoszenia opłat. Stanowi o tym art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Upoważnienie do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego dla organu uchwałodawczego gminy zawarte jest w art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Skarżący zarzucał, że przy uchwalaniu uchwały, będącej przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, nie uwzględniono przesłanek, wymienionych w art. 40 ust. 9 u.d.p. Stosownie do normy zawartej w tym przepisie przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko WSA w Olsztynie, wyrażone w wyrokach z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Ol 1202/12 i z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1188/12 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do określania wysokości stawek opłaty i może to czynić, z uwzględnieniem możliwości (a nie obowiązku) różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 oraz w granicach maksymalnej wysokości określonej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.
W ocenie Sądu nie można bowiem odczytywać powołanego przepisu art. 40 ust. 9 u.d.p. w oderwaniu od pozostałych regulacji dotyczących pasa drogowego, zawartych w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Redakcja tego przepisu i umieszczenie wśród innych, regulujących kwestie odpłatności za zajęcia pasa drogowego, pozwala na wyciągnięcie wniosku, że rada gminy - ustalając stawki opłat - nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Zróżnicowanie wysokości stawek może zatem nastąpić wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy, które w pewnym uproszczeniu można nazwać przedmiotowymi. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że organ stanowiący gminy w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich kryteriów, określonych w powołanym przepisie. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 1 u.d.p. przy ustalaniu przedmiotowych stawek uwzględnia się kategorię drogi, której pas zostaje zajęty. Kryterium to nie może być zastosowane przez Radę, gdyż jest ona uprawniona jedynie do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego, dla dróg których zarządcą jest gmina, (tylko dla dróg gminnych). Dlatego też w ocenie Sądu powołany przepis - jak wyżej wskazano – zakreśla jedynie kryteria, według których rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, że takie zróżnicowanie jest konieczne. W ocenie Sądu ograniczenie swobody działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia kryteriów różnicowania stawek, a jednocześnie możliwości nakładania przez taką jednostkę opłat w maksymalnej wysokości, zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są bowiem przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc m.in. dochód gminy. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. upoważnił radę do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie gminie realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nią zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Należy przy tym dodatkowo podnieść, że nawet w przypadku różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego rada gminy może - w oparciu o kryteria ustawowe - wprowadzić np. różne stawki opłat ze względu na rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym (w oparciu o kryterium określone w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Jednocześnie ustalając stawki opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (tak w wyroku NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. II GSK 548/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dlatego też wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki maksymalnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. W związku z tym nawet zróżnicowanie stawek opłat – jak chce tego strona skarżąca – nie musiałoby spowodować ich obniżenia, gdyż gmina i tak mogłaby je określić na maksymalnym poziomie. Rację ma organ, wskazując, że zakres pojęciowy, użytego w ust. 9 art. 40 ustawy wyrażenia: "uwzględnia się", nie można uznać w sposób jednoznaczny, za wprowadzający obowiązek stosowania w każdym przypadku wszystkich kryteriów, określonych w punktach od 1 do 5. Ustawodawca w zapisie tym jedynie ustalił kryteria według, których Rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna to za konieczne. Zgodnie bowiem z definicja zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, wyrażenie "uwzględnia się" oznacza: wziąć pod uwagę, mieć na uwadze, liczyć się z czymś, czy też zastosować się, przychylić się do czegoś. Nie ma więc ono znaczenia obligującego.
Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd może uwzględnić skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy i stwierdzić ich nieważność tylko wówczas, gdy stwierdzi, że zostały wydane z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie można zasadnie przyjąć, aby zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób naruszała interes prawny strony skarżącej, w sytuacji, gdy dla wszystkich podmiotów umieszczających w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami i zarządzania ruchem drogowym lub potrzebami ruchu drogowego została ustalona jedna stawka, w wysokości mieszczącej się w granicach upoważnienia ustawowego. Nie zmienia tej oceny fakt, że stawka ta może być wyższa od stawki ustalonej przez zarządcę dróg krajowych. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia także i to, że skarżący ponosi znaczne opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. Jest to bowiem argument natury faktycznej, a nie prawnej.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.