II SA/Bd 349/25

II SA/Bd 349/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Leszek Kleczkowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. U. Kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2025 r., znak: [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 82.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy D. z [...] stycznia 2025 r., znak: [...] dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy D. znak: [...] ustalającej na rzecz J. U. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70m˛ w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na terenie działki nr [...] w m. D., gm. D..
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, iż zgodnie z informacją z rejestru gruntów oraz mapą glebowo-rolniczą, grunt działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D., jest pochodzenia mineralnego, oznaczony symbolem - 2 B pgmp.gś sklasyfikowany jako grunty orne klasy RIIIb o powierzchni 0,0499 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 82.) grunty rolne klasy III, wymagają uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne z zastrzeżeniem ust. 2 a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustalono nadto, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2024 r. (znak: OS-VI.673.699.2024) odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2 w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D., gmina D.. Z uwagi na złożone zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie I instancji. Zgodnie z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2024 r., znak: [...] stało się ostateczne w dniu [...] sierpnia 2024 r.
Po przeanalizowaniu przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy Starosta [...] stwierdził, że planowana inwestycja ma być realizowana w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Z uwagi na klasę gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz planowane zamierzenie inwestycyjne organ I instancji pismem z [...] stycznia 2025 r., znak: [...] zwrócił się o wyjaśnienie poszczególnych kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi z [...] lutego 2025 r. Wójt Gminy D. wskazał, że postępowanie znak: [...] zostało umorzone na wniosek inwestora oraz nastąpiły zmiany w projekcie decyzji względem ww. projektu w parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wójt stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez stronę wchodzą działki nr [...] położone w miejscowości D., a planowana zabudowa zagrodowa obejmuje działkę nr [...], o powierzchni 0,0499 ha. Powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 10,3039 ha gruntów własnych oraz 9.53 ha gruntów dzierżawionych (zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności w ARiMR), łącznie jest to blisko 20 ha. Planowana zabudowa stanowi część zabudowy zagrodowej dla posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Inwestor opłaca składkę ubezpieczeniową w KRUS, oraz posiada gospodarstwo rolne o numerze 060690154. W związku z tym, iż w pobliżu obecnego miejsca zamieszkania mieści się hodowla tuczników na tzw. rusztach (ok. 1000 szt.), czego skutkiem jest odór oraz zatrważająca ilość owadów, inwestor wraz z rodziną postanowili na przedmiotowej działce wybudować dla siebie dom służący odpoczynkowi.
Na podstawie tych wyjaśnień w zakresie zmian dokonanych w projekcie decyzji (tj. projekcie decyzji w sprawie nr [...]) Starosta [...] uznał, iż jest to nowa inwestycja i należy wydać nowe rozstrzygnięcie. Analizując wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie Wójta z [...] lutego 2025 r., organ I instancji zauważył, że inwestor odniósł się tylko do części zadanych pytań, albowiem wskazał, że w skład jego gospodarstwa rolnego wchodzi działka nr [...] położona w miejscowości S. oraz działki [...] położone w miejscowości D., a planowana zabudowa zagrodowa obejmuje działkę nr [...] o powierzchni 0,0499 ha. W wyjaśnieniach inwestor pominął pytanie dotyczące określenia związku poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Zgodnie z zasobami ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji Kartografii Starostwa Powiatowego w B., J. U. jest współwłaścicielem działki ewidencyjnej o numerze [...] położonej w miejscowości S. oraz działek ewidencyjnych o numerach [...] położonych w miejscowości D., o łącznej powierzchni 10,3039 ha. Na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], występuje zabudowa zagrodowa. Grunty powyższej działki zostały sklasyfikowane jako grunty rolne zabudowane Br-RIIIa o powierzchni 0,1174 ha, grunty rolne zabudowane Br-RIIIb o powierzchni 0,3592 ha, grunty orne klasy RIIIa o powierzchni 1,0726 ha, grunty orne klasy RIIIb o powierzchni 7.7648 ha oraz grunty orne klasy RIVa o powierzchni 0,4400 ha. Na powyższej działce zlokalizowanych jest 5 budynków o funkcji produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa (tj. budynek nr [...]) oraz budynek mieszkalny jednorodzinny oznaczony numerem ewidencyjnym [...] Zgodnie z informacją z rejestru budynków, budynek mieszkalny jednorodzinny został oddany do użytkowania w 2018 roku. Niewątpliwie zabudowa ta stanowi zabudowę zagrodową, ponieważ występują budynki służące produkcji rolniczej oraz budynek mieszkalny jednorodzinny, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe rolnika.
Starosta wskazał, że zgodnie ze strategią rozwoju Gminy D. na lata 2014-2025 średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy D. wynosi ok. 15 ha, natomiast J. U. posiada grunty rolne o łącznej powierzchni 10,3039 ha - stanowiące jego własności oraz dzierżawi grunty rolne o łącznej powierzchni 9,53 ha. W ocenie organu należy uznać skarżącego za osobę, która prowadzi gospodarstwo rolne, gdyż posiada zabudowę zagrodową (siedlisko) oraz grunty rolne, które użytkowane są rolniczo, jednak celem rolnika jest tworzenie zabudowy zagrodowej poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m˛ w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] położonej w D., która nie występuje w bezpośrednim sąsiedztwie działki (tj. działki nr [...] obręb S. ), na której występuje zabudowa zagrodowa. Wątpliwości organu wzbudziły twierdzenia skarżącego dotyczące przyczyny budowy kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej, ponieważ w swoich wyjaśnieniach nie określił położenia tzw. fermy tuczników. Na podstawie analizy ortofotomapy dostępnej na portalu geoportal.gov.pl prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii organ nie stwierdził, aby w pobliżu obecnego budynku mieszkalnego skarżącego znajdowała się wskazywana przez inwestora tzw. "ferma tuczników".
W ocenie Starosty planowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej w żaden sposób nie będzie stanowił uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej, nie będzie także związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zgodnie z orzeczeniami sądowoadministracyjnymi rolnik nie może stać w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do pozostałych inwestorów i tworzyć kolejne zabudowy zagrodowe.
Po przeanalizowaniu będących w dyspozycji organu rejestrów wydanych postanowień w zakresie uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] położonej w D. stwierdzono, że Starosta [...] w stosunku do działek ewidencyjnych numer [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym D. pozytywnie uzgodnił przesłane przez Wójta Gminy D. projekty decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych (sprawy dotyczą projektów decyzji o warunkach zabudowy przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m˛ w ramach zabudowy zagrodowej jest "próbą obejścia" znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które obowiązują od dnia [...] września 2023 r. (tj. art. 7 ust. 2a). Zdaniem organu uzgadniającego planowana budowa nie stanowi obiektu związanego w żaden sposób z działalnością rolniczą wykonywaną w ramach zagrody zatem zastosowanie ma przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym grunt działki nr [...] na klasie III, dla której ustala się warunki zabudowy, nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i skoro nie spełnia zawartych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagań, nie może być wydane pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie J. U. podkreślił, że od 2006 r. prowadzi gospodarstwo rolne o łącznej pow. ok. 20 ha nastawione na produkcję roślinną. W związku z tym, że w pobliżu obecnego miejsca zamieszkania skarżącego na działce nr [...] znajduje się hodowla tuczników na tzw. rusztach, odór i duża ilość owadów spowodowała konieczność wybudowania na działce nr [...] domu, który będzie służył odpoczynkowi z dala od niedogodności.
W ocenie strony skarżącej zostały spełnione wszystkie wymogi uzasadniające, że jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, a mimo tego otrzymał negatywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. Ponadto Starosta [...] nie uzgadniając przedłożonego projektu, uznał wniosek za próbę obejścia przepisów, z czym skarżący się nie zgodził, bo nie wskazano żadnych przepisów, które zabraniają występowania o warunki zabudowy i budowania nowego budynku mieszkalnego rolnikowi.
Ponadto składający zażalenie wskazał, że starosta sprawdzając uciążliwość hodowli tuczników w najbliższym sąsiedztwie oparł się na ortofotomapie, na której zdaniem strony taka hodowla nie jest oznaczona. Uciążliwa hodowla tuczników znajduje się na terenie dz. nr [...] w miejscowości S..
W związku z powyższym J. U. nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty [...] jakoby przedłożony projekt decyzji był "próbą obejścia" znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które obowiązują od dnia [...] września 2023 roku (tj. art. 7 ust. 2a).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...].
Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że J. U. jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej w obrębie S. oraz działek nr [...] położonych w m. D., o łącznej pow. 10,3039 ha. Na działce nr [...] zlokalizowanych jest 5 budynków o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa. Zabudowa ta stanowi zatem zabudowę zagrodową, ponieważ występują budynki służące produkcji rolniczej oraz budynek mieszkalny jednorodzinny, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe rolnika. Niemniej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, inwestor nie wskazał jaki jest związek planowanej budowy z zabudową zagrodową, jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Wątpliwości organu budzą również wyjaśnienia inwestora odnośnie przyczyny budowy kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej. Organ ustalił, że w pobliżu budynku mieszkalnego skarżącego nie znajduje się tzw. ferma tuczników. Zdaniem Starosty planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej, stąd jest "próbą obejścia" znowelizowanych przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. art. 7 ust. 2a, ponieważ grunt części działki nr [...] na klasie III nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie może być wydane pozytywne uzgodnienie projektu decyzji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko judykatury, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2951/17). Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Tym samym nie ma przeszkód przy kwalifikowaniu danego rodzaju inwestycji jako związanej z gospodarstwem rolnym i stanowiącej zabudowę zagrodową, aby lokować ją na innych działkach, niż posadowienie istniejącej już zabudowy. W sprawie nie jest sporne, że J. U. prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 10,3039 ha znajdujące się na działkach nr [...] oraz nr [...] Ponadto dzierżawi grunty rolne o pow. 9,53 ha. Na działce nr [...] znajduje się 5 budynków o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa. Realizacja planowanej przez skarżącego budowy na działce nr [...] obejmuje wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny. Skarżący nie zadeklarował w ramach prowadzonego postępowania, że w dalszej przyszłości zamierza wybudować na działce nr [...], obok domu mieszkalnego również budynki gospodarcze co miałoby wskazywać, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę zagrodową.
W przypadku budynku mieszkalnego w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby istniał związek funkcjonalny i organizacyjny z gospodarstwem rolnym skarżącego. Budynek ten ma być wprawdzie położony na terenie nieruchomości należącej do gospodarstwa rolnego skarżącego, niemniej samo usytuowanie budynku mieszkalnego na gruncie rolnym, nie jest równoznaczne z tym, że stanowi on fragment zabudowy zagrodowej. Jedyną przyczyną wybudowania kolejnego budynku mieszkalnego, zgodnie z deklaracją skarżącego jest potrzeba odpoczynku. Nie jest to dyktowane ani złym stanem technicznym dotychczasowego budynku mieszkalnego, ani też nie wynika ze stanu osobowego rodziny skarżącego. Nadal potrzeby mieszkaniowe skarżącego zaspokajane będą w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...], co nie jest kwestionowane.
Kolegium podkreśliło, że grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej.
W niniejszej sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, Kolegium oceniło, że planowana inwestycja nie będzie stanowić budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, lecz budynek mieszkalny jednorodzinny i skutkować będzie wyłączeniem zajętego pod inwestycję gruntu z produkcji rolniczej. Okoliczność ta przesądza o tym, że dla planowanego zamierzenia zastosowanie ma art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Aktualnie z treści tego przepisu wynika, że "nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". A contrario, dla wszystkich innych gruntów rolnych klasy I-III, które nie zostały w planie ogólnym objęte obszarem uzupełnienia zabudowy, wymagana będzie zgoda ministra. Kolegium przedstawiło również przepisy ustawy nowelizującej, w tym przepisy przejściowe dotyczące przedmiotowego zagadnienia i ich wykładnię w odniesieniu do okoliczności sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że od momentu wprowadzenia w życie planu ogólnego gminy i oznaczenia w nim obszarów uzupełnienia zabudowy, które będą obejmowały tereny użytków rolnych klas I-III, na te użytki rolne nie będzie wymagane uzyskiwanie zgody ministra ds. rozwoju wsi na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast do czasu wprowadzenia przez gminę planu ogólnego (obejmującym ww. tereny obszarem uzupełnienia zabudowy), każdorazowo dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, które zostaną przeznaczone na cele nierolnicze, koniecznym będzie zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., uzyskanie zgody. Ponieważ grunt działki nr [...], dla której ustala się warunki zabudowy takiej zgody nie uzyskał, w ocenie Kolegium prawidłowo Starosta [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji Wójta Gminy D..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. U. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia organu odwoławczego oraz organu I instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
2. art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny,
- co doprowadziło do błędnych ustaleń, że budynek mieszkalny, który ma powstać w ramach budowy planowanej na działce nr [...] nie ma funkcjonalnego, ani organizacyjnego związku z gospodarstwem rolnym prowadzonym przez skarżącego,
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia 21 litego 2025 r. znak: OŚ V1.673.103.2025, podczas gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania.
Ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby planowana inwestycja nie będzie stanowić budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, lecz jedynie budynek mieszkalny jednorodzinny i skutkować będzie wyłączeniem zajętego terenu pod inwestycję z produkcji rolniczej, w przekonaniu skarżącego nie została poparta żadnym uzasadnieniem. Nie zostało wskazane na jakich okolicznościach i przesłankach, została oparta przedmiotowa teza, jaki zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na dokonanie przedmiotowej oceny. Zgodnie z art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82), ilekroć w ustawie jest mowa o zabudowie zagrodowej - rozumie się przez to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Literalne brzmienie przedmiotowego przepisu wskazuje, że w skład zabudowy zagrodowej mogą wchodzić budynki mieszkalne. Pojęcie budynki mieszkalne zostały użyte w przedmiotowym przepisie w liczbie mnogiej, a nie pojedynczej.
W ocenie skarżącego z powyższego można wyciągnąć wniosek, że w skład zabudowy zagrodowej może wchodzić więcej, niż jeden budynek mieszkalny.
W przedmiotowej sprawie konieczność wybudowania kolejnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynika z konieczności wyeliminowania niedogodności jakie związane są z zamieszkiwaniem w obecnym budynku mieszkalnym. Jest on położony w bliskiej odległości od miejsca prowadzenia hodowli tuczników na tzw. rusztach.
W związku z tym występuje tam odór i duża liczba owadów. Uniemożliwia to normalne zamieszkiwanie, a zaspakajanie podstawowych potrzeb życiowych w takich warunkach jest znacznie utrudnione. Jednakże w ocenie skarżącego nie wiadomo, dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dało wiary przedmiotowym wyjaśnieniom. Skarżący wskazał, że domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Planowany dom mieszkalny będzie kontynuacją zabudowy zagrodowej, zatem jego budowa nie pozbawi przedmiotowego gruntu cech użytku rolnego i nie wymaga wyłączenia zabudowanego gruntu z produkcji rolniczej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego (utrzymujące w mocy orzeczenie organu I instancji), wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 82.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy D. znak: [...] ustalającej na rzecz J. U. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70m˛ w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na terenie działki nr [...] w m. D., gm. D..
Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (a więc także decyzje o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organ uzgodnieniowy dokonuje oceny inwestycji z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.
Działka nr [...] objęta planowaną inwestycją jest bezspornie gruntem rolnym, co wynika z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i już tylko z tego powodu konieczne jest uzgodnienie, o którym mowa w przytoczonym przepisie (zob. wyrok NSA z 1 września 2021r., sygn. akt II OSK 3171/18; wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 108/25; wyrok WSA w Szczecinie z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 948/17; wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r.; sygn. akt II OSK 528/18). Należy zaznaczyć, że kwestia ewentualnego odrolnienia gruntu rolnego jest odrębnym zagadnieniem. Uzgodnienie nie jest bowiem wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 3 wyd. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, kom. do art. 53 ustawy) i musi mieć miejsce w każdym wypadku, gdy inwestycja dotyczy gruntów rolnych i leśnych (zob. pkt 6.4. wyroku NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1132/21), a nawet wtedy, gdy w wyniku inwestycji nie następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, czy leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Z treści powyższych przepisów wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, zajęcie zaś stanowiska przez ten organ powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Jeżeli organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w sprawie we wskazanym terminie, to projekt rozstrzygnięcia uważa się za uzgodniony z upływem terminu 2 tygodni. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (II OSK 1554/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA), zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. następuje w dacie sporządzenia (podpisania) postanowienia i ta właśnie data jest miarodajna dla oceny zachowania dwutygodniowego terminu. W literaturze wskazuje się, że organ uzgadniający jest zobowiązany przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie (czyli natychmiast), gdy to możliwe – bez zbędnej zwłoki. Nie może to jednak nastąpić później, niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania, gdyż po tym terminie, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienie uważa się za dokonane (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, s. 539).
W orzecznictwie zasadnie przyjęto, że tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ, obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu, ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (zob. wyroki NSA z 21 listopada 2014 r., II OSK 10888/13, WSA w Warszawie z 23 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 1947/12, WSA w Krakowie z 11 marca 2025 r., II SA/Kr 130/25, CBOSA). W art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, że jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni, uzgodnienie uważa się za dokonane. Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jako terminu instrukcyjnego. Regulując w taki właśnie sposób uzgodnienia, ustawodawca godzi się z ryzykiem utraty przez organ kompetencji do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustalono, iż początkiem 2 - tygodniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi I instancji.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek Wójta Gminy D. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji wpłynął do Starostwa Powiatowego w B. w dniu 23 stycznia 2025 r. Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez organ I instancji upływał w dniu 6 lutego 2025 r. Tymczasem organ I instancji wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia w dniu 21 lutego 2025 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wydania.
Zważyć trzeba, że na upływ terminu nie miało wpływu postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z art. 106 ust. 5 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest terminem o charakterze materialnym, a więc nie podlega przedłużaniu (skracaniu, przywracaniu, zawieszaniu), a po jego upływie organy współdziałające tracą kompetencje do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 8 maja 2015r., sygn. akt II OSK 379/14). Niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający skutkujące domniemaniem milczącego uzgodnienia (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) zachodzi wówczas, gdy organ ten w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 1554/19). Z powyższego wynika, że po upływie tego terminu organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania. W efekcie upływu terminu nastąpiło zatem pozytywne uzgodnienie spornej inwestycji, a zatem wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia po upływie terminu było niedopuszczalne. Późniejsza zmiana stanowiska organu nie mogła nastąpić poprzez wydanie następnie postanowienia o odmowie uzgodnienia.
Wobec powyższego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień organów obu instancji.
W związku z tym, że wobec upływu omawianego terminu doszło do pozytywnego uzgodnienia spornej inwestycji ("Brak zajęcia stanowiska na piśmie przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie jest równoznaczne z dokonaniem takiego uzgodnienia" – zob. wyrok WSA w Lublinie z 19 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 566/19), Sąd za zbędne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 80 k.p.a., które sprowadzają się do podważenia odmiennego stanowiska organów, wyrażonych w zaskarżonych postanowieniach, że ze względu na rodzaj planowanej zabudowy nastąpi nieusprawiedliwiona zmiana przeznaczenia chronionego prawem gruntu rolnego na nierolniczy, ponieważ faktycznie nie będzie to zabudowa zagrodowa, lecz mieszkaniowa jednorodzinna. W przedstawionych okolicznościach interes strony skarżącej został uwzględniony przez organ, a więc nie doszło do naruszenia jej konstytucyjnych praw (art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 2. sentencji wyroku. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis od skargi w wysokości 100 zł.