II SA/Bd 346/25

II SA/Bd 346/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6260 Statut
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 23 lutego 2012 r. XVI/135/2012 w przedmiocie statutu sołectwa Adamowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 6 w zakresie użytego zwrotu "w szczególności", b) § 6 pkt 2 w zakresie użytego zwrotu "wybieranie i", c) § 16 ust. 2 w zakresie obejmującym słowo "Wiejskie", d) § 17 ust. 1 w zakresie obejmującym słowo "Wiejskim", e) § 17 ust. 2 w zakresie obejmującym słowo "Wiejskiego", f) § 25 ust. 3 w zakresie obejmującym słowo "Wiejskie", 2. w pozostałej części oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr XVI/135/2012 z 23 lutego 2012r. Rada Miejska w Więcborku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako "u.s.g."), uchwaliła statut sołectwa Adamowo. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 15 marca 2012 r. poz. 563.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy 9 lutego 2012 r. wniósł Prokurator Rejonowy w Tucholi, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa:
1. art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez użycie w: § 6 statutu sołectwa sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego w sytuacji, gdy zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego;
2. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 17 ust. 1 Statutu Sołectwa Dalkowo, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 30% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum,
3. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 9 Statutu sołectwa uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego,
4. art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 statutu sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej i kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej.
Mając powyższe na uwadze Prokurator Rejonowy w Tucholi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w § 6 w zakresie sformułowania "w szczególności" oraz pkt 2 i pkt 6, § 9 w zakresie sformułowania "posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej", § 17 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1 i § 25 ust. 3
W uzasadnieniu Skarżący wskazał przekroczenie kompetencji ustawowych przy uchwaleniu ww. przepisów statusu sołectwa, przytaczając szczegółową argumentację zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Gmina Więcbork, wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty za bezzasadne.
Organ podniósł, że użyty w Statucie zapis "w szczególności" jest gwarantem stałości określonych zadań należących do sołectwa akceptowanym przez ogół mieszkańców. W przypadku modyfikacji dotychczasowego katalogu przypisanych sołectwu zadań statutowe regulacje zostaną aktualne, nie rodząc przy tym konieczności dokonywania zmian. Dodanie wyrażenia "w szczególności" nie miało na celu stworzenia możliwości przekazania innemu organowi upoważnienia do określenia innych zadań w drodze aktu innego niż statut, a miało na cel zachowanie aktualności statutu w przypadku przesunięć zadań publicznych między organami (w przypadku zmiany stanu prawnego).
Odnośnie naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. Gmina podniosła, że przepis ten nie jest regulacją kompletną, pozostawiając możliwość doprecyzowania kwestii związanych z kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Podtrzymując stanowisko, że w Zebranku Wiejskim powinni uczestniczyć tylko mieszkańcy mający czynne prawo wyborcze Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r. sygn. II OSK 588/20. Organ podniósł także, że przyznanie organowi uchwałodawczemu Sołectwa tj. Zebraniu Wiejskiemu, kompetencji wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest konsekwencją uznania, że Zebranie Wiejskie tworzą mieszkańcy uprawnieni do głosowania. Zatem skład tych gremiów pokrywa się. Odnośnie odwołania sołtysa i rady sołeckiej – Organ podniósł, że powinno się ono dokonywać w taki sam sposób jak powołanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 324/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na jej podjęcie bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. W/w wyroku WSA w Bydgoszczy nie odniosło się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze.
Powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 7 maja 2025r. (sygn. akt III OSK 7050/21) przekazał sprawę tut. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
NSA ocenił (odmiennie niż WSA), że przeprowadzone przed podjęciem uchwały w przedmiocie statutu sołectwa konsultacje spełniały wymogi uchwały nr VII/60/07 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2007 r. Nr 72 poz. 1178).
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - jako zawierająca normy prawne
o charakterze generalno-abstrakcyjnym - jest aktem prawa miejscowego, to treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub
w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały
z prawem (istotne naruszenie prawa).
W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, publ. cbosa).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Mając powyższe na uwadze za zasadny Sąd uznał zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w § 6 Statutu sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego. Słusznie podniesiono bowiem w skardze, że zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 kwietnia 2019 r. II SA/Go 140/19, WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Należy też zwrócić uwagę na § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym: jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji, o której mowa w ust. 1 lub 2, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności". W konsekwencji, należy stwierdzić, że użycie w zaskarżonej uchwale słów "w szczególności" w jej § 6 - przy określeniu zadań sołectwa oraz form ich realizacji - daje podstawy do stwierdzenia, że katalog zawarty w powołanych przepisach nie ma charakteru zamkniętego, a w konsekwencji stwierdzenie, że przyjęte uregulowanie naruszają art. 35 ust. 3 u.s.g.
Powyższe skutkowało orzeczeniem Sądu jak w pkt 1 lit. a) sentencji wyroku.
Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. (uwaga Sądu: z uzasadnienia skargi wynika, że autor skargi wskazuje na naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. a nie art. 36 ust. 1 u.s.g.) poprzez wprowadzenie w treści wskazanie w § 17 Statutu wymogu quorm dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum tj. wymogu aby dla ważności wyboru obecnych były co najmniej 30% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust.1) z zastrzeżeniem, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" (ust.2).
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej powinien w szczególności określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie natomiast z powoływanym już art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie budzi wątpliwości, że art. 35 ust. 3 u.s.g. upoważnia radę gminy do określenia w statucie trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej, a nadto, że określenie w statucie jednostki pomocniczej trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej musi się mieścić w ramach wyznaczonych przez u.s.g. oraz Kodeks wyborczy.
Zwrócić należy uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, ani Kodeks wyborczy nie zawierają definicji pojęcia "tryb wyborów". Zgodnie natomiast ze słownikiem języka polskiego "tryb" oznacza procedurę (sjp.pwn.pl) lub określony sposób działania lub przeprowadzenia (WSJP) (wyborów). Zdaniem Sądu w pojęciu trybu mieszczą się wszystkie elementy formalne procedury wyboru sołtysa i rady sołeckiej, w tym w szczególności określenie wymogu kworum dla uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Wskazać przy tym należy, że ani art. 35 ust. 3 u.s.g., ani art. 36 ust. 2 u.s.g. nie odnoszą się do kwestii kworum. Równocześnie, w orzecznictwie podkreśla się, że milczenie ustawodawcy nie oznacza co do zasady zakazu wypowiadania się w danej kwestii w statucie (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 297/17).
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3874/21), zgodnie z którym określenie w statucie wymogu dotyczącego ważności uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowi regulację trybu wyboru tych organów. Nie narusza to treści art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Określenie kworum jako warunku ważności podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., który w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. NSA podkreślił, że dopuszczalnym jest doprecyzowanie kworum jako wymogu określonej reprezentatywności mieszkańców danej społeczności lokalnej. Nie można, w ocenie NSA przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej i to niezależnie od tego, czy wyboru dokonuje zebranie wiejskie, czy też wszyscy mieszkańcy w bezpośrednich wyborach.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. przez § 9 Statutu, który uzależnia uprawnienie mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa (na terenie którego stale zamieszkują) od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12 marca 2024 r. sygn. III OSK 159/23 (a także w wyrokach NSA: z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 588/20, z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2459/13 - publ. CBOSA), że prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze.
Jak zwrócił uwagę NSA zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy.
Na gruncie regulacji zawartych w u.s.g., formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11), udział w referendum gminnym (art. 12), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Należy w tym miejscu odwołać się do stosownych unormowań Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym, z których wynika, że precyzyjnie określony został krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym (art. 10 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 1408) oraz art. 2, 3 i 11 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1317). Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu.
Zaakcentowania wymaga, że unormowania wymienionych ustaw stanowiące o ograniczeniach, co do zasady powszechności wyborów, czy udziału w referendum korespondują z treścią Konstytucji, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); natomiast prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych.
Jak podkreślił NSA powyższy kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim był przyznawany według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w razie referendum lokalnego, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego.
NSA wskazał także, że nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą ex lege wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wyboru lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy).
Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy.
Powyższe stanowisko podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Odniesienie się do ostatniego z zarzutów wiąże się z koniecznością przedstawienia stanowiska Sądu odnośnie istotnego naruszenia prawa, który Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mianowicie Sąd uznał, że w istotny sposób naruszają przepisy prawa zapisy Statutu przewidujące, że wybór sołtysa i rady sołeckiej ma być dokonany przez organ w postaci Zebrania Wiejskiego.
Sąd podziela pogląd wypowiadany zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak też w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, że nie można utożsamiać ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 jest organem uchwałodawczym. Prawo wyboru sołtysa przysługuje wszystkim mieszkańcom gminy.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Z ostatnio przytoczonego przepisu wynika zatem, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionych do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa.
Nie można zatem twierdzić, że zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy, tj. zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne.
Należy przy tym podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyrok WSA w Warszawie VIII SA/Wa 624/24, publ. CBOSA).
Powyższe stanowisko jest akceptowane zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 17 stycznia 2023 r., III OSK 6653/21, z 5 grudnia 2023 r. sygn. III OSK 3127/21) jak też w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z z 30 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Sz 947/22, wyroki WSA w Warszawie z 11 listopada 2024 r. sygn. VIII SA/Wa 624/24 oraz z 15 maja 2024 r. sygn. II SA/Wa 192/23, wyroki WSA w Bydgoszczy z 5 maja 2022 r., II SA/Bd 192/22, z 5 lipca 2022 r., II SA/Bd 203/22, z 23 sierpnia 2022 r., II SA/Bd 208/22, WSA w Poznaniu z 7 września 2021 r., sygn. II SA/Po 497/21, wyrok WSA w Kielcach z 20 maja 2021 r., II SA/Ke 406/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim 10 lutego 2021 r., II SA/Go 26/21).
W wyroku z 5 grudnia 2023 r. sygn. III OSK 3127/21 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej. Ustawodawca wyraźnie bowiem postanowił, że w sołectwie zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, a nie kreacyjnym. Prawo do bezpośredniego wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej w wyborach powszechnych - przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, nie może zostać zredukowane w statucie sołectwa, do wyboru pośredniego przez organ uchwałodawczy. Jest to niedopuszczalna ingerencja lokalnego prawodawcy w drodze aktu prawa miejscowego, w podmiotowe prawo mieszkańców do powszechnego, bezpośredniego i tajnego wyboru organu wykonawczego sołectwa.
Trzeba mieć na względzie, że w demokratycznym państwie prawa w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu władzy publicznej, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Odnotować przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny (por. wyrok TK z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 54). Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., nr 5, poz. 141).
Także zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa, zebranie wiejskie nie ma uprawnień do dokonywania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, ponieważ prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (vide: komentarz do art. 36 u.s.g. w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, WKP 2022).
Wykluczenie możliwości dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez mieszkańców tego sołectwa działających jako "zebranie wiejskie" rodzi pytanie, w jaki sposób wobec tego powinien być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej. W tej kwestii ustawodawca nie zawarł żadnych regulacji w ustawie o samorządzie gminnym. Uznanie, że prawo wyboru sołtysa i rady sołeckiej przysługuje wszystkim stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania mieszkańcom sołectwa pozwala na przeprowadzenie wyborów sołtysa i rady sołeckiej np. tak, jak wybiera się np. radnych rady gminy, a więc poprzez powołanie komisji (jednej lub kilku) wyborczych i przeprowadzenie głosowania poprzez wrzucanie kart do głosowania do urn wyborczych, w wyznaczonym dniu i godzinach.
Przy braku regulacji ustawowych dopuszczalna jest także możliwość, że tego rodzaju wyboru odbędą się ramach zebrania mieszkańców.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 17 stycznia 2023 r., III OSK 6653/21, LEX wyrażając stanowisko, że "nie można utożsamiać ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. jest organem uchwałodawczym" zaakceptował sytuację, w której w statucie sołectwa kwestia wyboru sołtysa i rady sołeckiej została uregulowana odrębnie, "a z przepisów tych wynika, że prawidłowo przypisano tę kompetencję zebraniu wyborczemu". Analizowany i akceptowany przez NSA przepis statutu stanowił, "że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej odbywa się poprzez głosowanie przeprowadzone na zebraniu wyborczym".
Podzielając powyższe stanowisko NSA Sąd uznał, że wystarczającym dla usunięcia istotnego naruszenia prawa będzie stwierdzenie nieważności tych części przepisów zaskarżonej uchwały, które wskazują iż zebranie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej, jest zebraniem "Wiejskim". Usunięcie w § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 i 2 oraz § 25 ust. 3 słów "Wiejskie" w odpowiednich przypadkach powoduje, że wskazane przepisy prawa mówią jedynie o "Zebraniu", które to zebranie należy intepretować jako "zebranie wyborcze" tj. jedną z wyżej wskazanych form organizacyjnych pozwalających na przeprowadzenie wyborów powszechnych w sołectwie. Należy zauważyć, że sam prawodawca gminny w § 16 ust. 4 i § 17 ust. 2 posługuje się pojęciem "zebranie wyborcze".
Konsekwencja powyższego stanowiska Sądu jest także stwierdzenie nieważności § 6 pkt 2 Statutu, wyliczającego kompetencje Zebrania Wiejskiego, w zakresie użytego zwrotu "wybieranie i" będącego częścią kompetencji "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej". Stwierdzenie nieważności § 6 pkt 2 Statutu w zakresie wskazanego zwrotu usunie zatem istotne naruszenie prawa w postaci przypisania Zebraniu Wiejskiemu kompetencji wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
Z powyższego wynika, że Sąd podzielił stanowisko autora skargi co do braku podstaw do nadania organowi w postaci Zebrania Wiejskiego kompetencji wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej.
Jednakże Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. w części dotyczącej nadania w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1 statutu sołectwa organowi jakim jest zebranie wiejskie kompetencji odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej i kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej.
Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z 22 lipca 2021 r sygn. IV SA/Po 238/21 (publ. CBOSA), że nie można przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Brak w tym zakresie regulacji nie stanowi wady ustawy ani też nie jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności gminy pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych. Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r., IV SA/Po 404/20).
Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części zaskarżonej określonej w pkt 1 sentencji wyroku, natomiast na postawie art. 151 p.p.s.a. w pozostały zakresie skargę oddalił.