II SA/BD 342/21

II SA/Bd 342/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Joanna Janiszewska-Ziołek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Sygn. powiązane
III OSK 298/22 - Wyrok NSA z 2022-12-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżone zarządzenie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 grudnia 2020 r. nr 258/2020 w przedmiocie nadania nazwy skwerowi 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Miasta Bydgoszcz kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym nr 258/2020 z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie nadania nazwy skwerowi, Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1103, dalej powoływane jako "ustawa dekomunizacyjna"), nadał skwerowi o nazwie "Pomorskiego Okręgu Wojskowego" położonemu w mieście Bydgoszcz nazwę "płk. Łukasza Cieplińskiego".
W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że z uwagi na to, iż Rada Miasta Bydgoszcz nie wykonała w wyznaczonym terminie ustawowego obowiązku zmiany przedmiotowej nazwy skweru, Wojewoda wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ("IPN") o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność ww. nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej z normą art. 1 tejże ustawy. Jak wskazał organ, w opinii z 1 października 2020r. IPN uznał nazwę "Pomorski Okręg Wojskowy" za symbolizujący komunizm, a tym samym za niezgodną z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wojewoda w uzasadnieniu przytoczył treść opinii IPN wskazującej na fakty z działalności POW do lat osiemdziesiątych XX wieku, a także charakter i ocenę działalności tej formacji wojskowej w ramach sił zbrojnych PRL. W opinii przedstawiono krótkie notki biograficzne pierwszych dowódców POM (do 1956r.), opis działalności polityczno–wychowawczej (indoktrynowanie polityczne żołnierzy, powołanie przy sztabie Okręgu Wieczorowego Uniwersytetu Marksizmu-Leninizmu, prowadzenie agitacji politycznej w środowiskach wiejskich). Podkreślono też udział żołnierzy POW w pacyfikowaniu wolnościowych wystąpień społecznych w kolejnych dekadach PRL, udział w prowadzaniu stanu wojennego, zaangażowanie w działalność represyjną – w tym wskazano na istnienie obozu dla internowanych działaczy NSZZ "SOLIDARNOŚĆ" w Chełmnie na terenie jednostki wojskowej podległej POW.
Wojewoda, przytaczając obszerne fragmenty z opinii IPN wyjaśnił, że w pełni podziela wnioski w niej sformułowane.
W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina Miasta Bydgoszcz domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła:
- niezdekodowanie normy prawnej wynikającej z art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej – tj. nieustalenie, jaka jest hipoteza, w jakich stanach faktycznych organ może wydać zarządzenie zastępcze o zmianie nazwy danego obiektu, w szczególności, jakie są desygnaty pojęć "symbolizowanie" oraz "propagowanie" komunizmu,
- naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez ich zastosowanie bez podjęcia próby wykazania, że istniejąca nazwa skweru symbolizuje lub propaguje komunizm w znaczeniu prawnym; mimo, że nazwa skweru w obiektywnym odbiorze społecznym nie jest postrzegana jako symbol komunizmu,
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: brak wyjaśnienia sposobu ustalenia normy konkretno-indywidualnej w procesie stosowania prawa przez organ – w szczególności poprzez nie wyjaśnienie jakie okoliczności sprawy powodują, że nazwa "POW" symbolizuje lub propaguje komunizm oraz ograniczenie się do przytoczenia opinii IPN,
- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nie poddanie opinii IPN ocenie (co doprowadziło do naruszenia ww. art. 6 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej) mimo, że opinia ta ogranicza się do wskazania niektórych tylko faktów historycznych związanych z POW, poddanych negatywnej ocenie przez pryzmat przyjętej aksjologii,
- naruszenie art. 15 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez naruszenie samodzielności publicznoprawnej wspólnoty samorządowej.
W uzasadnieniu skargi Gmina Miasta Bydgoszcz zwróciła uwagę, że nazwa okręgu wojskowego z określeniem jego właściwości terytorialnej była typowa dla oznaczania jednostek administracji wojskowej w różnych stadiach państwowości polskiej i nie miała i nie ma w sobie niczego swoistego dla komunistycznej formacji ustrojowej. Gmina zwróciła też uwagę, że w odbiorze społecznym nazwa okręgu nie symbolizuje komunizmu. Wskazano m.in. na sesję Rady Miejskiej z 28 grudnia 2011r., podczas której w jednogłośnym oświadczeniu oddano " honor i cześć POW", podsumowując jego działalność i zaangażowanie zarówno wojskowych, jak i cywilnych pracowników w budowanie wysokiej pozycji Bydgoszczy na mapie Polski i międzynarodowych ośrodkach wojskowych. Zwrócono też uwagę na udział POW w kształtowaniu "ładu opartego na demokratycznych fundamentach". Ponadto Gmina wyjaśniła, że nazwa skweru nadana została uchwałą Rady Miasta nr XXIV/436/16 z 27 stycznia 2016r. i wówczas projekt uchwały nie wywołał dyskusji, a uchwałą nie była kwestionowana.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i ponownie przytaczając fakty historyczne opisane w opinii IPN. Wojewoda krótko zaprezentował też postać płk. Łukasza Cieplińskiego wyrażając przekonanie, że osoba ta bardziej zasługuje na upamiętnienie.
W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2021r. Gmina Miasta Bydgoszcz zwróciła uwagę, że odpowiedź na skargę organu nosi charakter publicystyki historycznej, pomija zaś zasadnicze kwestie jurydyczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 1 lipca 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego nr 258/2020 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 grudnia 2020r. zmieniającego nazwę skweru Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy na nazwę płk. Łukasza Cieplińskiego.
Materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl ust. 1 art. 6 cyt. ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania tego obowiązku mógł wydać zarządzenie zastępcze w terminie do 2 grudnia 2018 r. Mocą art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 22 czerwca 2017 r. wprowadzono nowe terminy dla powyższych czynności, bowiem w myśl tego przepisu, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienić winien w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, a przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej stosuje się odpowiednio. Ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2017 r., zatem termin dla jednostki samorządu terytorialnego do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy ustalony został do 21 października 2018 r., natomiast dla organu nadzoru do 21 stycznia 2019 r.
Kontrolowane zarządzenie zastępcze wydane zostało 23 grudnia 2020. r. Niemniej jednak w ustawie przewidziano instytucję zawieszenia biegu terminu do wydania zarządzenia zastępczego. Z art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy wynika, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1, a opinia ta jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody, przy czym oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu. Przed upływem terminu do wydania zaskarżonego zarządzenia, w dniu 12 września 2017 r., organ nadzoru wystąpił o wydanie opinii do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu, pismo to zostało doręczone IPN w tym samym dniu, a oczekiwanie na opinię wstrzymało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego. Opinia IPN doręczona została organowi 9 października 2020r. w tej dacie rozpoczął dalszy bieg terminu do wydania zarządzenia. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało przed upływem tego terminu.
W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Bydgoszczy w dniu 8 lutego 2016r. podjęła uchwałę nr XXIV/436/16 (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 8 lutego 2016r., poz. 520) o nadaniu skwerowi, znajdującemu się u zbiegu ulic J. Dwernickiego i J. Sułkowskiego w Bydgoszczy, nazwy Pomorskiego Okręgu Wojskowego celem (jak wynika z oświadczenia Rady) oddania honoru kontynuatorowi tradycji Dowództwa Okręgu Generalnego "Pomorze" i Dowództwa Okręgu Korpusu VIII (Wojska Polskiego II RP). Rada Miasta wskazała, że podejmując ww. uchwałę zmierzała też do oddania honoru żołnierzom POM, którzy pełnili służbę "w czasie wojny i pokoju, w czasie niepodległości zagrożonej, odebranej, odzyskanej, ale także w czasach międzynarodowego zaangażowania Polski w kształtowaniu europejskiego i światowego ładu, opartego na demokratycznych fundamentach". Tym samym po wejściu w życie ustawy dekomunizacyjnej Rada Miasta Bydgoszczy nie dokonała zmiany nazwy skweru uznając, że nie jest ona sprzeczna z ustawą dekomunizacyjną. Odmiennej oceny dokonał Wojewoda, który po otrzymaniu opinii IPN z dnia 1 października 2020 r., wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.
Zarządzenie zastępcze jest kolejnym, oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego, środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. W polskim systemie prawnym stosowany jest z wstrzemięźliwością i stanowi wyjątek od stosowanych środków nadzoru. W przeważającej większości rola organu nadzoru sprowadza się bowiem do stosowania środków o charakterze eliminującym naruszające prawo działania samorządu terytorialnego. Organy nadzoru mają bowiem rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialność za rozwiązywanie problemów jednostek samorządu terytorialnego. Środek ten musi być więc stosowany ściśle w granicach ustawowego upoważnienia, w sytuacjach, gdy organ samorządu nie wykonana nałożonych nań obowiązków. Zgodnie z art. 6a w związku z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g."), które przewidują możliwość zaskarżenia takiego zarządzenia do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie taka uchwała, na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g., została podjęta przez Radę Miejską w dniu 27 stycznia 2021r.
Mimo, że z odpowiedzi na skargę nie wynika zarzut niedopuszczalności skargi, Sąd z urzędu zwraca uwagę na okoliczność, że skarga wniesiona w sprawie niniejszej datowana jest na 1 lutego 2021r., a więc wniesiona została po wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017r., poz. 2495). Mocą art. 1 pkt 3 tej nowelizacji, do ustawy dekomunizacyjnej dodany został m.in. art. 6c, zgodnie z treścią którego skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wielokrotnie już wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że wskazany art. 6c ustawy dekomunizacyjnej pozostaje w sprzeczności z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z treścią którego – samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (vide wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 1060/18, WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018r., sygn. akt III SA/Kr 131/18, WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018r., sygn. akt III SA/Gd 121/18, WSA w Bydgoszczy: z dnia 22 maja 2018r., sygn. akt II SA/Bd 389/18, z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 833/18, z dnia 20 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Bd 420/18). Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori. Przy czym Sąd w niniejszej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Dokonując zaś wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 3.09.1998 r., sygn. III RN 49/98, LEX nr 35586, wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.
Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Uwzględniając powyższe Sąd badając kwestię dopuszczalności skargi obowiązany był również uwzględnić ww. przepis Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji art. 11 Karty, co stanowi podstawę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej.
W związku z powyższym skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu jest uprawnienie (i obowiązek) organu nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego, którego materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy dekomunizacyjnej. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1). Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2). Z treścią tych przepisów koresponduje wyżej już powołany art. 6 ustawy dekomunizacyjnej. Dokonując wykładni tych przepisów w zakresie istotnym dla sprawy dostrzec przyjdzie, że ustawodawca uprawnia i zobowiązuje organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku łącznego zaistnienia dwóch przesłanek:
1) istnienia obowiązku zmienienia przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy placu, która upamiętnia osobę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób,
2) niewykonania tego obowiązku w terminie ustawowym.
Ponieważ bezsporne jest, iż strona skarżąca nie dokonała w terminie ustawowym zmiany nazwy skweru, kluczowe dla oceny legalności działania organu nadzoru jest stwierdzenie, czy taki obowiązek na jednostce samorządu terytorialnego ciążył.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie wykazał swojego uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego ponieważ nie wykazał, że obowiązek dekomunizacyjny ciążył w tej sprawie na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda bezkrytycznie oparł się bowiem na opinii IPN z dnia 1 października 2020 r. - która co prawda zawiera konkluzję, iż Pomorski Okręg Wojskowy stanowi symbol komunizmu, ale podstaw do sformułowania takiej tezy jednoznacznie nie wykazuje - i w konsekwencji wydał zaskarżone w sprawie zarządzenie zastępcze, nie czyniąc w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek ustaleń własnych, co stanowi o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazuje, że obowiązek wykazania uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia ciąży na organie nadzoru, ponieważ ingerencja nadzorcza w trybie ustawy dekomunizacyjnej stanowi wyjątek od zasady samodzielności gminy, wkracza w zakres ustawowego wyłącznego uprawnienia samorządu gminnego i musi być odkodowywana w sposób ścisły. Wyjątków zaś nie wolno interpretować w sposób rozszerzający. Jednocześnie ustalenie istnienia obowiązku jednostki samorządu terytorialnego oparte nie na obiektywnym mierniku lecz na ocenie sprawia, że ingerencja nadzorcza Wojewody winna być poprzedzona wykazaniem uprawnienia do jej dokonania.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacja zawarta w ustawie dekomunizacyjnej wkracza w zakres ustawowego wyłącznego uprawnienia samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Ponadto z art. 6 ust. 1 u.s.g. wynika generalna klauzula właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów; a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W skład zadań własnych gminy, służących zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty zostały zaliczone sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Powołane przepisy potwierdzają, że nadawanie i zmiana nazw ulic, placów, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym stanowi wyłączną kompetencję gminy. W zakresie realizacji tej kompetencji gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności zagwarantowanej w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Z powyższego wynika, że samodzielność gminy i ustawowa wyłączność uprawnień samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic i placów jest w polskim systemie prawnym zasadą. Zasada ta nie ma co prawda wymiaru absolutnego i dopuszczalne jest legalne sformułowanie wyjątków od tej zasady, jednakże normatywne sformułowanie wyjątków od tej zasady winno być interpretowane ściśle.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy i analizowanej regulacji szczególnej Sąd stwierdza, że ustawodawca nakaz ingerencji nadzorczej sformułował jako wyjątek od zasady i ograniczył do przypadków, gdy w przestrzeni publicznej upamiętniono osoby, podmioty będące symbolami komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Ustawodawca wprowadził w ten sposób bardzo istotne ograniczenie, nakazując ingerencję nadzorczą wyłącznie w sytuacjach jednoznacznych. Należy też w tym miejscu wskazać, iż według Słownika Języka Polskiego PWN "propagować" oznacza rozpowszechniać jakieś idee, myśli, przekonania, natomiast "symbol" to, między innymi, pojęcie, przedmiot, znak itp., mające jedno znaczenie dosłowne i większą liczbę znaczeń ukrytych. W kontekście art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nazwa ulicy (skweru), niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna wobec tego jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy ulicy (skwerowi) powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. W ocenie Sądu, tego rodzaju interpretacja, wynikająca również z analizy przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 ustawy, wyklucza przyjęcie, iż symbolizują komunizm takie nazwy, które mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze - jak ma to miejsce wobec Pomorskiego Okręgu Wojskowego, który funkcjonował również w strukturach Wojska Polskiego do chwili jego rozwiązania decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2011r., a od 1999r. był jednym z dwóch okręgów wojskowych w Polsce, podporządkowanym Dowództwu Wojsk Lądowych. W tej sytuacji istotne jest to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak jest ona kojarzona przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdy społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazuje, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 ustawy. Co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca, gdyż jak wynika z wyjaśnień Rady Miasta nadanie skwerowi nazwy w 2016r. nastąpiło z inicjatywy "oddolnej" społecznej – z inicjatywy Rady Osiedla.
Wojewoda był obowiązany wykazać istnienie po swojej stronie uprawnienia do dokonania ingerencji nadzorczej, poprzez wykazanie, że istnienie w przestrzeni publicznej nazwy "Pomorski Okręg Wojskowy" w odbiorze społecznym jest wyrazem chęci upamiętnienia symbolu komunizmu. Jedynie bowiem w takim przypadku można byłoby mówić o propagowaniu komunizmu poprzez umieszczenie w nazwie skweru nazwy jednego z okręgów woskowych. Tego jednak w sprawie zabrakło. Organ nadzoru w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego ograniczył się bowiem do przytoczenia znacznej części opinii IPN. Tymczasem załączona do akt opinia IPN zawiera informacje powszechnie znane, związane z działalnością Okręgu Wojskowego w strukturach Ludowego Wojska Polskiego (powstanie Okręgu, skład narodowościowy pierwszego dowództwa, prowadzenie działalności propagandowej oraz udział w wprowadzaniu stanu wojennego w Polsce i likwidacji "NSZZ SOLIDARNOŚĆ"). Z argumentacji zawartej w tej opinii i powielonej przez Wojewodę wynika, że o spełnieniu przesłanki ustawowej z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej przesądza wyłącznie historyczne znaczenie działalności POM jako jednej z formacji wojskowej w składzie Ludowego Wojska Polskiego. Samo istnienie POM w strukturach armii Polski Ludowej nie może być uznane za przejaw propagowania komunizmu ani innego ustroju totalitarnego i to w sytuacji, gdy POW wypełniał swoje zadania również po 1989r. w strukturach wojskowych Polskich Sił Zbrojnych.
Istotnym jest ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nieprawidłowym było przypisanie decydującego wpływu na ostateczne stanowisko Wojewody, opinii wyrażonej przez IPN. W tym miejscu konieczne jest odniesienie się do charakteru prawnego takiej opinii. Z treści przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że jest to element obligatoryjny postępowania nadzorczego zmierzającego do wydania zarządzenia zastępczego. Ustawodawca przewidział obowiązkowe współdziałanie wojewody z organem dysponującym wiedzą specjalistyczną. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej z jej art. 1. W stosunku do tej opinii nie przewidziano środka odwoławczego. Z powyższego wynika, że organ nadzoru nie może wydać zarządzenia zastępczego bez uzyskania opinii IPN stwierdzającej, że nazwa ulicy czy placu upamiętnia osobę symbolizująca komunizm lub propagującą ten ustrój w inny sposób. Nie oznacza natomiast, że nie wolno mu dokonać oceny dowodowej tej opinii. Organ nadzoru nie jest bezwzględnie związany konkluzją opinii, ze skutkiem obowiązku wydania zarządzenia zastępczego powielającego tę konkluzję. Wprost przeciwnie, jest obowiązany do dokonania oceny dowodowej opinii na zasadach właściwych dla opinii biegłych. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wyciągania wniosków o bezwzględnym związaniu opinią IPN, a przyjęcie takich wniosków prowadziłoby do zakwestionowania racjonalności prawodawcy. Gdyby wolą prawodawcy było nadanie uprawnień nadzorczych Instytutowi Pamięci Narodowej, to by tę wolę wyraził normatywnie. Tak się nie stało. Jedynym organem uprawnionym do wykonywania nadzoru w tym zakresie jest wojewoda. Powyższe oznacza, że wojewoda winien rozstrzygać nadzorczo, a jego działanie w sprawie nie ma tylko wymiaru formalnego. Jest obowiązany co najmniej dokonać oceny materiału dowodowego pod kątem jego kompletności, spójności, logiczności - w celu stwierdzenia, czy na podstawie tego materiału dowodowego istnieje możliwość wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Odkodowanie przepisów w sposób kwestionujący uprawnienie i obowiązek wojewody dokonania oceny dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego - w tym kluczowej opinii IPN - pozostawałoby w opozycji do powszechnie przyjmowanego założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy. W takiej bowiem sytuacji rola wojewody byłaby w sprawie zbędna. Na gruncie obowiązującego prawa takie twierdzenie nie jest uprawnione.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organ nadzoru nie dokonał wymaganej w sprawie oceny dowodowej opinii IPN, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż opinia ta zdaniem Sądu nie uwzględnia wieloletniej działalności POW po 1989r., a ponadto konkluzja opinii nie została podparta ustalaniem negatywnego społecznego odbioru nazwy "Pomorskiego Okręgu Wojskowego", który wskazywałby na skojarzenie tej nazwy jednoznacznie z ustrojem komunistycznym.
Stwierdzić przy tym należy, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy dekomunizacyjnej w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Stanowisko Skarżącej, że nazwa skweru nie kojarzy się mieszkańcom Bydgoszczy jednoznacznie z komunizmem nie zostało przez organ skutecznie zakwestionowane, a dopóki nazwa, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy.
Wskazać należy w tym miejscu także na argumentację Skarżącej, dotyczącą braku kontrowersji przy podejmowaniu w 2016r. inicjatywy nadania jednemu ze skwerów bydgoskich imienia POW. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu, winny dać organowi nadzoru asumpt do tego, aby zweryfikować zaistnienie w sprawie niezbędnej przesłanki ustawowej "symbolizowania", która polega przede wszystkim na określonym skojarzeniu danej nazwy w odbiorze społecznym, czego jednak Wojewoda w sprawie nie uczynił i nie ustalił, czy dla danej społeczności samodzielnie występująca nazwa jednego z okręgów wojskowych funkcjonujących do 2011r. faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 847/18, dostępny j.w.). Organ nadzoru, uzasadniając podjęcie działań nadzorczych, ograniczył się do stwierdzenia, że "w pełni podziela opinię IPN". Tymczasem, zdaniem Sądu w sprawie należało zwrócić uwagę na głos lokalnej społeczności, która wykazała względy i historyczne uwarunkowania przemawiające za nadaniem w 2016r. nazwy jednemu ze skwerów miejskich.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Wojewodę przepisów k.p.a., Sąd stwierdził, iż są one niezasadne, bowiem zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiące podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a. i nie odsyłają do art. 91 ust. 5 u.s.g.
Jednocześnie należy jednak wskazać, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim zaś, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze samorządowej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań. Postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy nie może być analizowane w oderwaniu od postępowań samorządowych unormowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza to, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W odniesieniu zaś do zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2, mimo odesłania w art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej jedynie do art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g., nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Zarządzenie zastępcze nie może zatem opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18). Skoro zatem postępowanie to powinno zmierzać do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego, to w istocie powinno odpowiadać dyspozycjom przepisów w tym zakresie najbliższym stosowanej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ustrojowe samorządowe. Tymi przepisami są niewątpliwie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., których naruszenie zarzuciła Skarżąca. Akcentując zatem raz jeszcze, że nie ma podstaw do stawiania w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia wymienionych przepisów k.p.a., wskazać należy jednocześnie, że to, czy wynik kontroli sądowej w konkretnej sprawie, polegający na przyjęciu, że doszło do naruszenia przez organ nadzoru opisanego obowiązku procesowego, zależy od okoliczności faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy administracyjnej, które w niniejszej sprawie doprowadziły Sąd do wniosku, iż organ nadzorujący w istocie uchybił standardom rzetelnego postępowania systemu prawa publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2737/18, dostępny j.w.).
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że brak dokonania należytych ustaleń oraz dokonania rzetelnej oceny dowodowej sporządzonej w sprawie opinii IPN, uczynił koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie wykazał bowiem swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że "patron" skweru jest symbolem komunizm. Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się wyłącznie na opinii IPN – w której to zdaniem Sądu nie wykazano należycie powodów uznania Pomorskiego Okręgu Wojskowego za symbol komunizmu - przedwcześnie organ nadzoru stwierdził, że nazwa nadana skwerowi spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy. Wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło do uznania, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda naruszył art. 1 ust. 1 ustawy, dokonując niewłaściwej jego interpretacji. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie, do zastosowania regulacji art. 6 ust. 2 ustawy i wydania zarządzenia zastępczego.
Wobec tego, zgodnie z art. 148 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na zaskarżone zarządzenie zastępcze uchylił je, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie strony skarżącej oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (koszty zastępstwa procesowego).