II SA/Bd 332/23

II SA/Bd 332/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-10-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek
Katarzyna Korycka /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał inwestorowi I. J. (dalej: inwestor, skarżący) rozbiórkę hali namiotowej wybudowanej na działkach nr ew.: [...], [...] i [...] obręb [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę, natomiast poinformowano inwestora o możliwości jego legalizacji, bądź rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia [...] sierpnia 2021 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji przedsięwzięcia. Następnie na wniosek inwestora termin ten został przedłużony kolejno do dnia [...] grudnia 2021 r. i [...] stycznia 2022 r. Z uwagi na nieprzedłożenie przedmiotowych dokumentów organ pismem z dnia [...] lipca 2022 r. wezwał inwestora do ich dostarczenia w ostatecznym terminie 14 dni. Następnie inwestor wniósł o weryfikację przedłożonych przez niego dokumentów i przedłużenie terminu do przedłożenia pozostałej dokumentacji legalizacyjnej. Organ odmówił przedłużenia terminu przedłożenia przedmiotowej dokumentacji. Ponadto organ uznał, że przedmiotowa hala namiotowa wybudowana została w 2016 r., co nie uzasadnia zakwalifikowania jej jako obiektu tymczasowego.
2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że powyższa decyzja nie została doręczona stronie w sposób prawidłowy, gdyż inwestor wyznaczył pełnomocnika w niniejszej sprawie przed wydaniem i doręczeniem zaskarżonej decyzji, zatem doręczenie jej bezpośrednio stronie nie wywołało żadnych skutków prawnych. Ponadto w ocenie skarżącego organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego nie przedłużając stronie terminu do przedłożenia niezbędnych dokumentów legalizacyjnych, pomimo obiektywnych i niezależnych od inwestora okoliczności uniemożliwiających mu złożenie żądanych dokumentów w zakreślonym terminie.
3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Podkreślił, że skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Ponadto organ wskazał, że wprawdzie skarżący udzielił pełnomocnictwa adwokatowi M. S. orazradcy prawnemu A. S. i skierowanie zaskarżonej decyzji bezpośrednio do strony stanowi uchybienie, jednakże nie spowodowało to negatywnych skutków procesowych dla skarżącego, gdyż odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie.
4. W skardze do tut Sądu skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący podniósł, iż decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy, co potwierdził organ odwoławczy. W ocenie skarżącego tak doręczona decyzja nie wywołuje żadnych skutków prawnych, zaś każde pominięcie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika wywołuje dla strony negatywne skutki prawne.
Ponadto skarżący zarzucił, iż decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter wysoce sankcyjny i jej wydanie powinno mieć miejsce ze szczególną ostrożnością i tylko wtedy, gdy nie ma możliwości dokonania legalizacji budowy. W ocenie inwestora w niniejszej sprawie wystąpiły obiektywne i niezależne od strony okoliczności uniemożliwiające skarżącemu złożenie stosownych dokumentów w zakreślonym przez organ terminie.
5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia. Zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.
7. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku – hali namiotowej, której budowa została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki jest fakt, iż inwestor nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizacje samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa.
Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – dalej "p.b.") według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2).
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 5).
Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu o którym mowa wyżej – co organ ma obowiązek traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego). Postępowanie to kończy się zatwierdzeniem projektu budowlanego bądź nakazem rozbiórki obiektu.
Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. W stosunku do obiektów budowlanych, na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Zgodnie z art. 48 ust. 4 p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a więc nakaz rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1358/20).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 p.b. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 p.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
8. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazania wymaga, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., w terminie do [...] sierpnia 2021 r. Następnie organ na wniosek skarżącego przedłużył powyższy termin kolejno do dnia [...] grudnia 2021 r. oraz do dnia [...] stycznia 2022 r. Z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora ww. dokumentów organ pismem z dnia [...] lipca 2022 r. wezwał skarżącego do wykonania zobowiązania w ostatecznym terminie 14 dni. Finalnie skarżący we wskazanym terminie nie przedłożył kompletnej dokumentacji.
Konsekwencją niewypełniania obowiązków zawartych w kilkukrotnie przedłużanym terminie było podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki spornej hali namiotowej w trybie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. Decyzja ta zatem w pełni odpowiada prawu i jest właśnie konsekwencją niewypełnienia przez skarżącego w odpowiednim czasie nałożonych na niego obowiązków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Istotne jest również to, że skarżący nie wykonał obowiązków w wielokrotnie przedłużanym terminie, który w ostatecznym rozrachunku wynosił okres około jednego roku. Termin był zatem realny, a skarżący mógł w tym czasie wykonać nałożone obowiązki, lecz tego nie uczynił mimo umożliwienia mu tego przez organ. W tej sytuacji organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowego doręczenia mu decyzji organu I instancji należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika w sytuacji, gdy nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając wniesienie odwołania przez pełnomocnika, mimo że jest naruszeniem procedury, to jednak nie stanowi wady kwalifikowanej, jak również nie można go uznać za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt III FSK 2416/21). W orzecznictwie podkreśla się, że wejście decyzji do obrotu prawnego może nastąpić nawet w sytuacji, gdy doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, np. art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. w sytuacji doręczenia decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11).
W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2022 r. rzeczywiście została doręczona bezpośrednio stronom postępowania – I. J. i E. J., pomimo że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] listopada 2021 r. adwokatowi M. S. i radcy prawnemu A. S.. Podkreślenia wymaga jednak, że – jak wskazano powyżej – decyzja taka mimo uchybienia przy doręczeniu wchodzi do obrotu prawnego. Co więcej, odwołanie wniesione przez radcę prawnego W. G. została złożone w terminie, wobec czego strony postępowania nie odczuły negatywnych konsekwencji tego uchybienia procesowego. W takim przypadku zbędnym i niecelowym byłoby uchylanie decyzji tylko po to, aby ponownie dokonać doręczenia. Jeżeli zatem na tle okoliczności faktycznych danej sprawy nie ma wątpliwości, że wynik postępowania nie został wypaczony wskutek pominięcia pełnomocnika przy określonej czynności procesowej, a strona miała zagwarantowaną możliwość skorzystania z przysługujących jej praw, to tego rodzaju uchybienia nie można uznać za tzw. błąd kwalifikowany.
9. Reasumując stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki hali namiotowej wybudowanej na działkach nr ew.: [...] obręb [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd Sąd w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.