II SA/Bd 33/22

II SA/Bd 33/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2239/22 - Wyrok NSA z 2022-11-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej powoływana jako upzp) oraz art. 142 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołań R. R. i K. P. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...]- uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Wójt Gminy O. orzekł w przedmiocie ustalenia na rzecz R. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...], obręb O.
Pismem z [...] sierpnia 2021 r. K. P. wniósł do organu I instancji o uzupełnienie przedmiotowej decyzji co do rozstrzygnięcia i o sprostowanie pouczenia. Wniosek ten złożono w terminie, o którym mowa w art. 111 § 1 kpa. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Wójt orzekł o odmowie uzupełnienia decyzji.
Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zarzucili jej naruszenie przepisów dotyczących sporządzenia analizy oraz zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 4 ust 2 pkt 2 powołanej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 60 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W art. 61 ust. 1 upzp zapisano ogólne przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że organy rozstrzygające sprawę nie działają w granicach uznania administracyjnego. W sytuacji, gdy w sprawie spełnione są warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, właściwy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Z drugiej strony, niespełnienie któregokolwiek z warunków wynikających z przywołanego przepisu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora.
Organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp).
Podstawę do analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 upzp stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 i § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, SKO wskazało, że sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzona analizę urbanistyczną.
W związku z zaskarżeniem wraz z odwołaniem postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji Kolegium wyjaśniło, że takie postanowienie nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 kpa wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie (por. wyrok NSA z 23.11.2018 r., I OSK 2955/18).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że skarżona decyzja (wraz z dzielącym jej los zaskarżonym postanowieniem) winna zostać uchylona, a sama sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło bowiem błędy, które w istocie uniemożliwiają dokonanie oceny, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne w kontekście ustawowych przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy.
Punktem wyjściowym do dalszych ustaleń przy określaniu warunków zabudowy jest prawidłowe zidentyfikowanie i zaznaczenie na właściwej i kompletnej mapie obszaru analizowanego. Dalej należy podnieść, że stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".
Zgodnie z tezą zaprezentowaną w wyroku WSA w Krakowie z 14.03.2019 r., II SA/Kr 1626/18, prawidłowe i rzetelne ustalenie szerokości frontu działki, a w ślad za tym obszaru analizowanego jest podstawowym obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Należy podkreślić, że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Z powyższego wynika, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego na minimalnym dopuszczalnym przepisami poziomie, a ewentualne odstępstwa powinny być uzasadnione w kontekście uwarunkowań lokalnego ładu przestrzennego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji nie określono, która z granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi jej front, a w konsekwencji nie określono, jaka jest jego długość. Jest to istotne także dlatego, że działka nr [...] posiada więcej niż jedną granicę z drogą. Ustalenia (a właściwie ich brak) w tym zakresie będą się dalej przekładać na wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego.
Wyznacznikiem frontu działki jest ta część działki budowlanej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na jej teren. Należy podkreślić, że prawodawca posługuje się w liczbie pojedynczej wyrażeniem "wjazd główny" i "wejście główne". Po pierwsze, teren inwestycji może mieć jedynie jeden front, choćby przylegał do kilku szlaków komunikacyjnych. Po drugie, to wnioskodawca, będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować, gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi, dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji, (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20.12.2016 r., II SA/Rz 528/16). W okolicznościach niniejszej sprawy nie poczyniono ustaleń w tym względzie, a więc ocena tego aspektu sprawy, tj. ustalenie frontu działki, jest oceną dowolną, co jest niedopuszczalne na gruncie wskazanych przepisów prawa.
Brak zidentyfikowania frontu działki przekłada się zatem bezpośrednio na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, co rzutuje na poprawność sporządzenia całej analizy urbanistycznej. Stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w związku z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.
Co więcej, wyznaczając obszar analizowany, miejscami poprowadzono jego granice tak, że przecinają one działki ewidencyjne, a więc obszar analizowany zawiera także części działek, co jest błędem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30.06.2017 r., II OSK 2726/15, zauważył, że zwrot "wokół działki" wskazuje, iż ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak wyznaczyć ten obszar, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, co nie oznacza, że obszar ten musi mieć kształt koła, a odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym miejscu jednakowa. Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części.
Analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. W niniejszej sprawie w istocie nie ustalono dostatecznie stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechano wskazania, jakie działki wzięto pod uwagę (powinny być wszystkie z prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego), jaki jest ich stan zainwestowania (ze wskazaniem niezbędnych parametrów istniejącej zabudowy i funkcji), a tym bardziej nie dokonano ustaleń co do badanych parametrów architektonicznych, a to w kontekście dopuszczalności wnioskowanej inwestycji. Faktycznie w aktach sprawy brak szczegółowej analizy. Nie poczyniono zatem ustaleń w tym względzie, a więc ocena tego aspektu sprawy, tj. zaistnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, jest oceną dowolną, co jest niedopuszczalne na gruncie wskazanych przepisów prawa.
Tym samym, w oparciu o dane zawarte w aktach sprawy nie jest możliwe zweryfikowanie, zarówno przez strony postępowania, jak też przez organ odwoławczy, twierdzeń organu I instancji wyrażonych w decyzji, a w tym zawartych w wynikach analizy w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w związku z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.
W kontekście powyższego Kolegium zwróciło uwagę na pogląd zaprezentowany przez WSA w Szczecinie w wyroku z 7.09.2017 r., II SA/Sz 679/17, gdzie podkreślono, że "stanowi naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) brak szczegółowego wskazania, które działki zostały wzięte pod uwagę i jaka znajduje się na nich zabudowa, ze szczegółowym opisaniem parametrów i funkcji tej zabudowy, co dałoby organowi podstawę do dalszych rozważań w przedmiocie wysokości, szerokości elewacji frontowych planowanych budynków, czy intensywności zabudowy, a w dalszej perspektywie umożliwiłoby organowi odwoławczemu kontrole prawidłowości tych ustaleń".
Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z 2.11.2020 r., II SA/Bd 608/20, wykonanie prawidłowej analizy urbanistyczno - architektonicznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowana inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że koniecznym w sprawie było, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i aby ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej wykracza znacząco poza ramy, unormowanego w art. 136 kpa uzupełniającego postępowania dowodowego.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wynika wprost z powyższych rozważań. Organ I instancji przede wszystkim musi prawidłowo zidentyfikować obszar podlegający analizie w okolicznościach niniejszej sprawy, następnie ustalić aktualny stan zagospodarowania wszystkich działek z tego obszaru, co dopiero będzie stanowić podstawę do dalszych ustaleń w kontekście dopuszczalności wnioskowanej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji decyzji.
Sprzeciw od ww. decyzji złożył K. P. (dalej określany jako Skarżący). W jego uzasadnieniu wskazał, że przesłanką dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a po drugie, uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przyjąć należy, że w określeniu tym chodzi o to, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel; Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; opubl. LEX/el., 2014).
Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa, podnieść należy, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydanie decyzji (postanowienia) określonej w art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa, a doprecyzowaną w art. 127 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z przepisu art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Zwrócić należy także uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać, dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości.
W ocenie Skarżącego organ odwoławczy, prowadząc postępowanie, mógł dokonać stosowanych ustaleń wykorzystując możliwości wynikające z przepisu art. 136 kpa i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa wielorodzinna, wobec powyższego decyzja o warunkach zabudowy nie może przewidywać takiej funkcji.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie był zasadny i jako taki podlegał oddaleniu.
Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.
W myśl art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).
Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 kpa, ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 kpa) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 kpa możliwości uzupełnienia tego materiału. Art. 138 § 2 winien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa. Tylko zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 kpa (tak wyrok WSA w Opolu z 4.07.2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364).
Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepis art. 61 ust. 1 upzp stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 upzp, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 cyt. rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.
W myśl § 3 cyt. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.
W ocenie Sądu, Kolegium trafnie wskazało, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, czy ustalenie granic obszaru analizowanego jest prawidłowe z uwagi na brak ustalenia, gdzie znajduje się front działki.
Ponadto z analizy nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie działki uwzględniono przy jej sporządzaniu, w szczególności czy wzięto również uwagę działki, które jedynie częściowo znajdują się w obszarze ujętym na mapie jako obszar analizy.
Przede wszystkim jednak analiza nie zwiera jakichkolwiek parametrów określonych w § 5-8 rozporządzenia występujących na sąsiednich działkach, czyli wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) i geometrii dachu (§ 8), tj. podstawowych informacji niezbędnych dla prawidłowego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Powyższe oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez tenże organ, przy czym organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy, do czego byłby de facto zmuszony, nie uchylając zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast analiza jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa, a działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa.
W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa, co zostało wyjaśnione w jej uzasadnieniu. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.