II SA/Bd 322/23

II SA/Bd 322/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1692
art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 15
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Prezydent M. T., po rozpoznaniu wniosku skarżącej A. G., odmówił jej przyznania dodatku węglowego. Wyjaśniając przyczyny odmowy organ wskazał, że jak ustalono na podstawie złożonego wniosku oraz danych uzyskanych z rejestrów publicznych (w tym bazy centralnej ewidencji emisyjności budynków – dalej "CEEB"), źródłem ogrzewania, które jest wykorzystywane w budynku, w którym mieszka skarżąca jest kocioł na paliwo stałe, a rodzajem paliwa stosowanym w tym kotle jest drewno kawałkowe, które nie znajduje się w katalogu wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm., dalej jako "udw").
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wskazując, że w sezonie grzewczym 2022/2023 nie mogła zakupić suchego drewna kawałkowego, ponieważ zostało wykupione i w związku z tym zakupiła pelet oraz węgiel, których używa do opału. W związku z tym wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, powołując się na treść m.in. art. 2 ust. 1 i ust. 15 udw, że podstawę do wypłaty przedmiotowego świadczenia stanowi deklaracja złożona do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r. Wobec tego, w niniejszym stanie faktycznym z uwagi na zapisy zawarte w deklaracji złożonej przez skarżącą przed 11 sierpnia 2022 r. należało odmówić jej przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że wszelkie zmiany dokonane w deklaracji po tej dacie – w tym zmiana drewna kawałkowego na węgiel - nie są uwzględniane przy ustalaniu prawa do dodatku węglowego, chyba że dotyczy to nowo zainstalowanego głównego źródła ogrzewania, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając organowi I instancji długi okres rozpatrywania złożonego przez nią wniosku przez co decyzję odmowną otrzymała dnia [...] grudnia 2022 r., a więc już po dniu 30 listopada 2022 r., kiedy to upływał termin składania poprawnych wniosków. Wyjaśniła ponadto, że posiada kocioł na paliwo stałe, który jest zasilany drewnem i węglem kamiennym; oraz że w emisyjności do CEEB zgłosiła drewno, jednak brak suchego drewna oraz perspektywa mroźnej zimy spowodowały, że była zmuszona się zabezpieczyć i zakupić pelet oraz węgiel. Podkreśliła przy tym, że jeżeli organ miał wątpliwości to powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Na rozprawie dnia [...] września 2023 r. skarżąca podtrzymała skargę wraz z argumentacją i wskazała dodatkowo, że dysponuje fakturami na zakup peletu węglowego, który zakupiła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie ze stanowiącym podstawę decyzji obu instancji art. 2 ust. 1 udw, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W zaistniałym stanie faktycznym skarżąca w deklaracji złożonej w dniu [...] sierpnia 2022 r. do CEEB (k. 14 akt administracyjnych organu I instancji) zadeklarowała jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa stałego "drewno kawałkowe". W związku z tym organ I instancji, wskazując że stosowane przez skarżącą źródło ogrzewania nie znajduje się w katalogu wskazanym w art. 2 ust. 1 udw – odmówił jej wnioskowanego świadczenia. Co istotne, w odwołaniu od decyzji odmownej skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku wskazując, że w sezonie grzewczym 2022/2023 nie mogła zakupić suchego drewna kawałkowego, ponieważ zostało wykupione i w związku z tym zakupiła pelet oraz węgiel, których używa do opału. Organ odwoławczy ponownie odmówił jednak skarżącej wnioskowanego świadczenia, podnosząc, iż dokonana przez skarżącą zmiana deklaracji - drewna kawałkowego na węgiel - nie może być uwzględniona, ponieważ została dokonana po dacie 11 sierpnia 2022 r.
W niniejszej sprawie analizy Sądu wymaga więc przede wszystkim to czy skarżąca mogła skutecznie skorygować swój wniosek po dniu 11 sierpnia 2022 r. i na tej podstawie otrzymać wnioskowane świadczenie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dacie rozstrzygania przez organy ustawa o dodatku węglowym zawierała stosowalne w sprawie uregulowania art. 2 ust. 15a – 15e. Ww. przepisy dodane zostały mocą art. 50 pkt 1 lit g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967, dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. W myśl zaś art. 52 ww. ustawy do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Dodane nowelizacją przepisy, wobec wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] września 2022 r., miały więc zastosowanie w sprawie.
I tak, zgodnie z art. 2 ust. 15a udw dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Treść powyższego przepisu jednoznacznie zatem wskazuje, że o ile deklaracja CEEB jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to nie jest to jedyny dowód w sprawie podlegający uwzględnieniu. Organ może weryfikować wniosek w oparciu o dokumenty wskazane przykładowo w art. 2 ust. 15a udw. Jest to katalog otwarty ("w szczególności"), nie wyklucza on zatem innych materiałów, z których odczytać można istotne okoliczności dla wyniku sprawy o przyznanie świadczenia. Takim materiałem z pewnością będzie treść ewentualnych dokumentów przedkładanych przez stronę na okoliczność wykazania, że spełnia ona warunki do przyznania dodatku węglowego. Powyższe odnosi się zresztą do samego art. 2 ust. 15 udw, gdzie deklaracja CEEB, choć "w szczególności" brana pod uwagę przez organ podczas weryfikacji wniosku, nie jest opisywana jako jedyny dokument podlegający analizie w związku z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego.
Przypomnieć w tym miejscu też należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
Wątpliwości towarzyszące kwestii wykorzystywanego źródła ogrzewania jednoznacznie wskazują również na konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w gospodarstwie domowym skarżącej, a do czego upoważniał organy art. 2 ust. 15b udw (również dodany ustawą zmieniającą), zgodnie z którym jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych; przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d). Powołane "wątpliwości co do gospodarstwa domowego wnioskodawcy" w zakresie, w jakim dotyczą rodzaju wykorzystywanego paliwa, są w niniejszej sprawie zdaniem Sądu wyraźne, o czym świadczy już samo zestawienie treści wniosku o przyznanie dodatku węglowego oraz treści odwołania, w którym to skarżąca wskazuje na nowe okoliczności.
Doniosłość ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego potwierdza nadto art. 2 ust. 15g udw, którego zastosowania organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony nie rozważył. Zgodnie z nim dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Przepis powyższy potwierdza, że nie wyłącznie dane wynikające z deklaracji CEEB, ale rzeczywisty stan faktyczny w gospodarstwie domowym wnioskodawcy decyduje o zasadności przyznania spornego dodatku.
Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na cele ustawy o dodatku węglowym. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) "projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Powyższe potwierdza, że ratio legis świadczenia wprowadzonego udw koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g udw, zgodnie z którymi dodatek przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu. Nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu odwoławczego, w którym kwestia terminowego skorygowania wniosku ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa.
Instrumenty opisane w art. 2 ust. 15 oraz 15a i 15b i nast. mają umożliwić organowi dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego co do przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaniechanie ich wykorzystania przez organ odwoławczy tylko z uwagi na to, że nowe okoliczności dotyczące źródła ogrzewania, zostały wskazane przez skarżącą w odwołaniu wniesionym po dniu 11 sierpnia 2022 r. świadczy o zawężeniu ustaleń organu do formalnej kwestii aktualności danych w deklaracji CEEB, a nie do zasadniczej dla wyniku tej sprawy faktycznej okoliczności wykorzystywania przez skarżącą paliwa stałego wskazanego w art. 2 ust. 1 udw do ogrzewania jej gospodarstwa domowego. Jeszcze raz przypomnieć należy, że rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w kpa. Organ odwoławczy nie podjął zaś nawet próby wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sprzecznymi oświadczeniami skarżącej w deklaracji CEEB, a oświadczeniem zawartym w odwołaniu co do źródła ogrzewania gospodarstwa domowego. Należy przy tym zauważyć, że w dniu [...] grudnia 2022 r. skarżąca dokonała korekty deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw.
Reasumując, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy nie miało rozstrzygającego znaczenia to, czy skarżąca złożyła korektę deklaracji po [...] sierpnia 2022 r., ale to, czy faktycznie źródłem ciepła w jej gospodarstwie domowym było paliwo stałe, o którym mowa w art. 2 ust. 1 udw. Organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu, pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu okoliczności mających znamienne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonał zatem kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, czym naruszył przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto błędnie zastosował art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 udw oraz pominął całkowicie treść art. 2 ust 15b udw. Powyższe uchybienia spowodowały, że zaskarżona decyzja jest w ocenie Sądu wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z uwagi na to, że w sprawie koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie w celu stwierdzenia jakie jest faktycznie źródło ogrzewania (rodzaj spalanego paliwa) w gospodarstwie skarżącej poprzez działania takie jak wywiad środowiskowy czy też wezwanie do przedłożenia stosownych dokumentów (np. faktur za zakup peletu, którymi skarżąca – jak wskazała na rozprawie dnia [...] września 2023 r. - dysponuje), Sąd uznał, że zasadnym będzie uchylenie również decyzji organu I instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wykładnię prawa i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.