II SA/Bd 310/23

II SA/Bd 310/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 655
art. 226 pkt 6
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozkazem personalnym z dnia 9 listopada 2022 r., nr 55, Dowódca 10 Brygady Logistycznej, działając na podstawie art. 226 pkt 6 i 229 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r., o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655) zwolnił z dniem 30 listopada 2022 r. z zawodowej służby wojskowej starszego szeregowego J. K. (skarżącego). W uzasadnieniu decyzji organ przywołał stan faktyczny sprawy, tj. że skarżący poddany został corocznemu opiniowaniu służbowemu w 2022 r. i w dniu 2 września 2022 r. został zaopiniowany negatywnie, od opinii tej skarżący w terminie odwołał się, na skutek odwołania dowódca plutonu podtrzymał tę opinię. Organ wskazał, że skarżący złożył w dniu 14 października 2022 r. wniosek o zweryfikowanie ostatecznej opinii służbowej za 2022 r., który został uwzględniony przez dowódcę 10 Brygady Logistycznej i na skutek czego organ ten powołał komisję weryfikującą ostatecznej opinii służbowej za rok 2022 r. Przywołał, że w wyniku weryfikacji przedmiotowej opinii komisja nie znalazła podstaw do jej zmiany lub uchylenia, zweryfikowana opinia została doręczona skarżącemu. Dalej organ przywołał, że na przestrzeni okresu podlegającego opiniowaniu skarżący nie został ani razu wyróżniony, za to wielokrotnie dawał świadectwo wiarołomności zasadom, którym hołduje zawodowa służba wojskowa. Organ wskazał, że skarżący wykazywał się niesubordynacją i dezynwolturą wobec przełożonych, jednocześnie dał się poznać jako żołnierz niedyspozycyjny i nieodpowiedzialny w obliczu stawianych zadań, zintensyfikowanych w związku z agresją Rosji na Ukrainę. Wytknięto 104-dniową nieobecność skarżącego na służbie w związku ze zwolnieniami lekarskimi.
W odwołaniu od powyższego rozkazu skarżący podniósł, że wydany on został na podstawie krzywdzącej opinii, nieuwzględniającej przebiegu całej jego służby. W ocenie skarżącego negatywna opinia była podyktowana negatywnym stosunkiem przełożonych do jego osoby, a nie względami merytorycznymi. Wskazał, że przebywanie na zwolnieniach lekarskich oraz brak wyróżnień nie są powodem uzasadniającym zwolnienie ze służby, powoływane przez organ uchybienia nie zostały zaś udokumentowane notatkami służbowymi. Zwrócił uwagę na wadliwość działania komisji weryfikującej wynikającą z tego, że mąż zaufania korpusu szeregowych nie został o niej zawiadomiony i nie brał w niej udziału.
Decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r., nr 7, Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych (SIWSZ) uchylił zakwestionowany rozkaz w zakresie, w jakim dotyczył on daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, ustalając nową datę zwolnienia na dzień 28 lutego 2023 r. W pozostałej części utrzymał rozkaz w mocy. W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 127 ust. 9, art. 226 pkt 6 i art. 229 ust. 4 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2305 – dalej "u.o.O."), organ przytoczył dotychczasowy tok postępowania, z podkreśleniem odwołania się skarżącego od negatywnej opinii z 2 września 2022 r. oraz zweryfikowania opinii ostatecznej w trybie opisanym w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1462 – dalej "rozporządzenie"). SIWSZ wskazał, że uzyskanie oceny niedostatecznej w opinii służbowej obliguje organ do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, o czym skarżący został zawiadomiony, podobnie jak zawiadomiono go o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Stwierdził, że rozkaz personalny wydany został na podstawie prawidłowo uzyskanego i ocenionego pod względem formalnym dowodu w postaci wystawionej opinii służbowej, przy czym organ II instancji nie ma uprawnienia do weryfikacji zasadności oceny służbowej żołnierza, a jedynie do ustalenia, czy przedmiotowa opinia spełnia wymogi formalne i została wydana w prawidłowym postępowaniu opiniodawczym. Z uwagi na powyższe, jak wskazał organ, zarzuty odwołania dotyczące zasadności uzyskanej oceny należy uznać za nieistotne dla wyniku sprawy. Wbrew zaś zarzutom odwołania dotyczącym formalnej prawidłowości opinii zasadnie do okresu opiniowania doliczono okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. SIWSZ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wywodzenia obowiązku opiniowanego do zasiadania w komisji weryfikującej, mógł on zaś zgłosić do tej komisji swojego przedstawiciela, czego nie uczynił. Organ stwierdził, że wobec wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej i zaistnienia w okresie tego wypowiedzenia obligatoryjnej przesłanki do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (uzyskanie negatywnej opinii), do organu należał wybór trybu zwolnienia ze służby. Dalej przywołał, że odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego skarżący przedłożył szereg dokumentów kwestionujących wydaną opinię, wniósł o zmianę tej opinii, wycofał wypowiedzenie i wniósł o przywrócenie do służy. Wobec ww. wniosków SIWSZ stwierdził, że procedura zmiany lub uchylania opinii służbowych w trybie art. 127 ust. 13 u.o.O. nie może być realizowana w ramach postępowania w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej; SIWSZ uznał się też niewłaściwy wobec wycofania wypowiedzenia, wskazując, że do jego rozpoznania uprawniony jest organ I instancji. Środki dowodowe mające uzasadniać zmianę lub uchylenie opinii SIWSZ uznał za nieistotne dla wyniku sprawy, jako dotyczące zasadności oceny służbowej.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie. W motywach skargi wskazał, że nie został poinformowany o komisji weryfikującej co uniemożliwiło mu zgłoszenie swojego przedstawiciela do tej komisji i w konsekwencji – obronę oraz wykazanie, że wystawiona ocena jest nieuzasadnioną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że okoliczności przywołane w skardze odnoszą się do zasadności wystawionej skarżącemu oceny, co nie było przedmiotem zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 18 maja 2023 r. skarżący rozszerzył zarzut skargi wskazując, że nie został on poinformowany o terminie posiedzenia komisji weryfikującej otrzymaną opinię służbową.
W odpowiedzi na powyższe organ wskazał, że przepisy prawa nie zobowiązują organu do poinformowania o terminie posiedzenia komisji weryfikującej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 226 pkt 6 ustawy z dnia 11 marca 2022 r., o obronie Ojczyzny (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z jego treścią żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Treść ww. przepisu wskazuje, że ma on charakter bezwzględny i w przypadku zaistnienia opisanej w nim przesłanki organ ma obowiązek rozstrzygnąć o zwolnieniu żołnierza ze służby zawodowej. Jedyną okolicznością mającą znaczenie z perspektywy ww. przepisu jest to, czy żołnierz otrzymał niedostateczną ocenę w ostatecznej opinii służbowej. Istniejąca w obrocie prawnym ostateczna opinia służbowa w której wystawiono niedostateczną ocenę ogólną powoduje, że negatywnie oceniony żołnierz jest, z woli ustawodawcy, obligatoryjnie zwalniany z zawodowej służby wojskowej. Nie pozostawiono tutaj organowi, jak w przypadku okoliczności wymienionych w art. 227 u.o.O., możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, tj. dyskrecjonalnej oceny, czy zwolnienie ze służby winno zostać – w sytuacji zaistnienia którejś z wymienionych w tym przepisie przesłanki - zastosowane wobec opiniowanego.
Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 226 pkt 6 u.u.O. jest postępowaniem dotyczącym innej kwestii niż zasadność takiej a nie innej oceny wystawionej w opinii służbowej żołnierza. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 226 pkt 6 u.u.O. organ bada, czy wobec skarżącego została wydana ostateczna opinia służbowa z oceną negatywną. Jeżeli tak – zobligowany jest on do rozstrzygnięcia o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Oceny organu wymaga jedynie, czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ, czy podlega wykonaniu oraz czy zawarto w niej niedostateczną ocenę ogólną o opiniowanym. Sprowadza się to w istocie do ustalenia, czy opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym, czy można jej przypisać wartość dowodu, potwierdzającego wysokość przypisanej żołnierzowi oceny ogólnej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2732/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Do zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, niezbędne było wykazanie, że skarżący podlegał opiniowaniu służbowemu, że otrzymał ogólną ocenę niedostateczną i opinia ta jest ostateczna. Wbrew przekonaniu skarżącego, organ zwalniający nie ma w ogóle obowiązku na nowo weryfikować wyniku opiniowania i wykazywać, że żołnierz rzeczywiście zasłużył na otrzymaną ocenę. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, przypisanym do tego trybie, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych. Żaden przepis ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej jej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Tym samym, organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, celem zbadania zasadności i rzetelności ocen sformułowanych w opinii służbowej. We wskazanym wyroku NSA wyjaśnił, że prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w pragmatykach służbowych tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych.
Natomiast sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję "wykonawczą" w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego, ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Sąd nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Zatem nie tylko literalne brzmienie art. 226 pkt 6 u.o.O., ale także rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) niedostatecznej oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Takie stanowisko ukształtowało się na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (vide: wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1446/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 501/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 240/21 dostępne jw.) zachowało ono w pełni aktualność wobec analogicznych uregulowań obowiązującej obecnie ustawy o obronie Ojczyzny.
W okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka z art. 226 pkt 6 u.o.O. bezsprzecznie zaistniała. W dniu 2 września 2022 r. bezpośredni przełożony skarżącego (dowódca 2. drużyny transportowej), działając na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy (publ. jak wcześniej wskazano) wystawił opinię służbową żołnierza z ogólną oceną niedostateczną (k. 144 akt personalnych żołnierza). Od powyższej opinii skarżący, działając w trybie § 12 rozporządzenia, w terminie odwołał się do wyższego przełożonego (dowódca plutonu), który w dniu 12 października 2022 r. utrzymał opinię służbową w mocy (k. 150 akt personalnych żołnierza). Korzystając z instrumentu procesowego przewidzianego w § 13 rozporządzenia skarżący złożył wniosek o zweryfikowanie wydanej wobec niego ostatecznej opinii służbowej (k. 149 akt personalnych żołnierza). 28 października r. komisja powołana w celu weryfikacji ostatecznej opinii służbowej skarżącego rozstrzygnęła o stwierdzeniu braku podstaw do zmiany lub uchylenia weryfikowanej opinii (k. 168 akt personalnych żołnierza). Ostateczna opinia służbowa jest formalnie prawidłowa: została wydana z zachowaniem wymogów opisanych w rozporządzeniu, w tym wydana została przez właściwy organ i zawierała ocenę
Postępowanie w przedmiocie opinii służbowej żołnierza zostało ostatecznie zakończone, przy czym opinia ta została również zweryfikowana na wniosek skarżącego przez uprawniony podmiot kolegialny. Zgodnie z art. 127 ust. 9 u.o.O. opinia służbowa wydana wskutek odwołania jest ostateczna, chyba że żołnierz uzyskał ogólną ocenę niedostateczną, w takim przypadku żołnierz może wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie tej opinii. Skarżący wykorzystał wszystkie przysługujące mu środki kwestionowania wydanej wobec niego opinii, łącznie z jej weryfikacją. Nie doszło do zmiany treści tej opinii, przede wszystkim zaś – wystawionej oceny niedostatecznej. Opinia służbowa z niedostateczną oceną skarżącego stanowiła obligatoryjną przesłankę do rozstrzygnięcia o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej. Zaskarżona decyzja i utrzymany nią rozkaz personalny Dowódcy 10 Brygady Logistycznej z dnia 9 listopada 2022 r., nr 55, były zatem prawidłowe.
Odnosząc się do argumentacji skargi stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarżący wadliwości zaskarżonej decyzji upatruje w tym, że organ nie dostrzegł formalnej wadliwości postępowania opiniodawczego w postaci braku pouczenia skarżącego o możliwości zgłoszenia swojego przedstawiciela do komisji weryfikującej. W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2023 r. zarzut ten rozszerzono o brak pouczenia o terminie posiedzenia komisji weryfikującej. Sąd wyjaśnia, że brak jest podstawy prawnej, z której wywieść można by obowiązek organu do stosowania wobec wnioskodawcy (o weryfikację opinii) pouczeń co do możliwości skorzystania ze wskazanego uprawnienia do poddania opinii weryfikacji oraz do zgłoszenia przedstawiciela do komisji, jak i obowiązek zawiadomienia go o terminie posiedzenia tej komisji. O ile zgodnie z art. 127 ust. 9 zdanie drugie u.o.O. żołnierz może wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie opinii niedostatecznej opinii służbowej, to o prawie tym nie musi być on pouczany i brak tego pouczenia nie niweczy prawnej doniosłości werdyktu komisji. Podobnie nie musi być pouczany, że zgodnie z § 13 pkt 5 rozporządzenia w przypadku powołania komisji, o której mowa w art. 127 ust. 11 ustawy (komisji weryfikującej – przyp. Sądu), opiniowany ma prawo zgłoszenia swojego przedstawiciela do jej składu. Zauważyć zresztą należy, że przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidują nawet konieczności pouczenia o możliwości złożenia wniosku o powołanie komisji weryfikującej. Pouczenie należy wystosować jedynie co do odwołania od opinii służbowej (§ 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Obowiązku pouczenia opiniowanego o terminie posiedzenia komisji oraz o możliwości zgłoszenia swojego przedstawiciela do komisji nie można również wywodzić z ogólnych zasad postępowania administracyjnego opisanych w k.p.a., albowiem zgodnie z art. 127 ust. 4 u.o.O. do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że postępowanie weryfikacyjne opinii służbowej zawiera się w ramach opiniowania służbowego.
Brak zatem pouczenia o możliwości zgłoszenia swojego przedstawiciela do komisji weryfikującej oraz o terminie posiedzenia komisji nie był uchybieniem formalnym przeprowadzonego opiniowania służbowego, które uniemożliwiłoby oparcie się organu procedującego w trybie art. 226 pkt 6 u.o.O. o dowód z ostatecznej opinii służbowej z oceną niedostateczną i wydanie rozstrzygnięcia o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o oddaleniu skargi.