II SA/Bd 308/25

II SA/Bd 308/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Leszek Kleczkowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) wstrzymał inwestorowi: C. sp. z o. o. w C. (skarżącej spółce) budowę wagi samochodowej zagłębionej na działce nr ewid.[...], na terenie zakładu produkcji materiałów budowlanych obejmującym działki o numerach ewid. 140, 141 i 142, położonych w [...], w gm. T.. Organ pouczył jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy ww. wagi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 11 marca 2024 r. pracownicy inspektoratu stwierdzili istnienie wagi samochodowej o wym. 18 m x 3 m, zagłębionej w dole wagowym z fundamentami i ścianami dołu wagowego betonowymi oraz pomostem stalowo-betonowym. Zgodnie z wyjaśnieniami pracownika firmy waga powstała w 2021 r. w miejscu poprzednio istniejącej, legalnie pobudowanej wagi samochodowej (okazano pozwolenie na budowę z 1992 r.). Z oświadczenia pracownika wynika, że budowa nowej wagi była konieczna z uwagi na zwiększenie rozmiarów (długości) taboru transportowego (okazano decyzję o pozwoleniu na budowę z 1992 r.). Pracownik wyjaśnił, że roboty przygotowawcze (utwardzenie terenu) wykonał inwestor, a fundamenty i ściany wagi z gotowych elementów prefabrykowanych wykonała zewnętrzna firma. W ramach postępowania wyjaśniającego PINB zwrócił się do Starosty [...], czy wydano pozwolenie na budowę lub przebudowę wagi samochodowej lub czy przyjęto zgłoszenie jej budowy; organ udzielił odpowiedzi przeczącej. W ocenie PINB skontrolowana waga zagłębiona nie jest przebudową wagi wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 1992 r., ale jest nowym obiektem wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przywoławszy treść art. 28 ust., art. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej "p.b.") organ stwierdził, że inwestor samowolnie zrealizował obiekt budowlany w postaci wagi samochodowej, co uzasadniało wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie (w którym inwestor podniósł, że ma pozwolenie na budowę z 1992 r. oraz że PINB niezasadnie przyjął, iż skontrolowana waga to nowy obiekt budowlany), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) – postanowieniem z [...] lutego 2025 r, nr [...] – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Przywoławszy stan faktyczny sprawy, w tym ustalenia wynikające z przeprowadzonej kontroli, organ odwoławczy potwierdził, że budowa przedmiotowej wagi zagłębionej nie została zwolniona przed jej realizacją z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem powstała ona w warunkach samowoli budowlanej i PINB zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 p.b. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt techniczny zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 1992 r. przewidywał realizację wagi samochodowej o udźwigu 25 Mg, tj. 25 ton z budką wagową, fundament wagowy (ściany fundamentowe) zaprojektowano z betonu wylewanego na mokro oraz murowane z bloczków betonowych, podłoże betonowe wylewane na mokro, przekrycie pomostu wagowego z bali drewnianych, pomost wagi zaprojektowano o wym. 3,04 m x 7,19 m. Tymczasem istniejąca waga składa się z pomostu wagi zagłębionej typy H. 60/18 Z stalowo-betonowego o wym. 18,00 m x 3,00 m, waga znajduje się w dole wagowym z fundamentami i ścianami dołu wagowego betonowymi. Z dokumentów zamówienia wynika, że wymiar platformy wynosi 18 m x 3 m, udźwig 60 ton, fundament: prefabrykowany, podłoże do wykonania przez zamawiającego. Powyższe oznacza w ocenie WINB, że waga objęta niniejszym postępowaniem jest nowym obiektem, który podlega reglamentacji p.b.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia WINB wraz z postanowieniem I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postanowienia oraz nakazanie organowi przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność oceny charakteru skontrolowanego obiektu budowlanego. Wniesiono nadto o wstrzymane wykonania zaskarżonego postanowienia. Spółka zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania niezgodnie z tymi przepisami, w tym:
- nieprawidłowe ustalenie, że objęta postępowaniem waga jest obiektem budowlanym objętym reglamentacją p.b.,
- brak poparcia opinią biegłego ustalenia organu, że waga ta jest nową wagą, a nie obiektem objętym pozwoleniem na budowę z 1992 r.,
- brak zapewnienia udziału w postępowaniu C. S. jako inwestorowi wagi objętej pozwoleniem z 1992 r.
Spółka zarzuciła nadto naruszenie art. 48 ust. 1 p.b. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z 4 czerwca 2025 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. pełnomocnik podtrzymał stanowisko skargi, wskazując w odpowiedzi na pytanie Sądu, że nie jest w stanie potwierdzić, w tym na podstawie akt administracyjnych sprawy, że waga objęta postępowaniem legalizacyjnym jest zlokalizowana w tym samym miejscu jak waga wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę w 1992 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej "p.b.") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29-31 p.b. ustawodawca wprowadził odstępstwa od zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 p.b., poprzez enumeratywne wskazanie rodzajów robót budowlanych, których wykonanie zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, i które mogą być zrealizowane albo po uprzednim zgłoszeniu ich organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 p.b.), albo bez żadnej szczególnej, opisanej w p.b., formy współdziałania z organem (art. 29 ust. 2, art. 31 ust. 1a p.b.).
Prowadzenie robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi samowolę budowlaną. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 p.b. poprzez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym w myśl art. 3 pkt 1 p.b. jest zaś budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Kontrolowane postępowanie dotyczy wagi samochodowej zagłębionej. Nie jest to z pewnością ani budynek, ani obiekt małej architektury (por. definicję obu tych obiektów zawarte w art. 3 pkt 2 i 4 i a p.b.). Kwalifikacja takiego urządzenia jako obiektu budowlanego wymaga odwołania się do art. 3 pkt 3 p.b., zgodnie z którym pod pojęciem "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Skontrolowana przez organ nadzoru budowlanego waga zagłębiona, zrealizowana na działce nr ewid.[...] stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ww. przepisu. Składa się ona z fundamentu i ścian dołu wagowego oraz zamontowanego pomostu stalowo-wagowego o wym. 3,00 m x 18,00 m, które to elementy powiązane są ze sobą technicznie i funkcjonalnie tworzą całość techniczno-użytkową. Skoro obiektem budowlanym jest zarówno "wolno stojące urządzenie techniczne", jak i "fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową", to tym bardziej suma tych elementów (waga samochodowa jako wolno stojące urządzenie techniczne oraz wykonany wraz z nią fundament służący trwałemu związaniu wagi z gruntem) stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. jako całość techniczno-użytkowa (por. wyroki NSA: z 19 marca 2024 r., sygn. II OSK 137/23, z 27 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2479/22 oraz z 27 kwietnia 2022 r. o sygn. II OSK 1224/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2022 r. o sygn. II SA/Bd 1268/21 i cytowane tam orzecznictwo – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestia kwalifikacji przedmiotowej wagi jako objętej definicją z art. 3 pkt 3 p.b. nie była zresztą przez spółkę kwestionowana. Nie jest sporne, że budowa wagi samochodowej zagłębionej winna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Spór między stronami skoncentrował się na zagadnieniu, czy organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały stwierdzoną na działce nr [...] w miejscowości Z. realizację obiektu budowlanego jako samowolnie wykonaną budowę nowego obiektu. Spółka podaje w wątpliwość ustalenie, że skontrolowana waga jest nowym obiektem budowlanym, a nie tym, który zrealizowany został na przedmiotowej działce podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę wagi samochodowej ze składem opału (decyzja w aktach adm. sprawy).
Stanowisko spółki jest oczywiście nieuzasadnione.
Stwierdzony na działce nr ewid.[...] obiekt stanowi faktycznie i prawnie inny obiekt niż ten objęty powołaną decyzją z 1992 r. Oba obiekty łączy zasadniczo jedynie ich funkcja (waga samochodowa). Wystarczy wskazać, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, który w istocie nie jest też kwestionowany przez spółkę, waga pobudowana na podstawie decyzji z 1992 r. składała się m.in. z pomostu wagi o wymiarach 304 cm x 7,19 m, z przekryciem z bali drewnianych, zrealizowanej bezpośrednio przy budynku wagowego (vide: opis przedsięwzięcia w decyzji z 1992 r. oraz rzut przyziemia stanowiący załącznik do tej decyzji). Tymczasem pomost wagowy poddanej kontroli wagi samochodowa to urządzenie wymiarach 3 m x 18 m, wykonane jako konstrukcja stalowo-betonowa, zrealizowana w oddaleniu od pobudowanego na podstawie pozwolenia z 1992 r. budynku wagowego (vide: protokół kontroli z 11 marca 2024 r. oraz załączniki graficzne). Na podstawie analizy materiału dowodowego można bez wątpienia stwierdzić, że kontrolowany w niniejszej sprawie obiekt budowlany został wybudowany w innym miejscu niż pierwotna waga samochodowa. Ma tez inne charakterystyczne parametry. Z oświadczenia pracownika obecnego na miejscu podczas kontroli jasno też wynika, że waga została pobudowana na zlecenie spółki przez firmę zewnętrzną (przedłożono m.in. dokumentację związaną z zamówieniem, w tym protokół odbioru zrealizowanej wagi), a sama inwestycja była podyktowana koniecznością dostosowania dotychczasowych możliwości przedsiębiorstwa w zakresie ważenia pojazdów do większych rozmiarów wykorzystywanego przez to przedsiębiorstwo taboru transportowego.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności faktyczne sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że w sprawie zasadnym było wszczęcie postępowania legalizacyjnego względem stwierdzonej na działce nr [...] wagi samochodowej, albowiem stanowi ona obiekt budowlany, na którego realizację przepisy p.b., w dacie pobudowania wagi, nie przewidywały (a i obecnie nie przewidują) odstępstwa od zasady uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Sądu przede wszystkim to, że skontrolowana waga jest obiektem nowym, a nie tym, którego realizacji dokonano na podstawie pozwolenia na budowę z 1992 r.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ust. 3 ww. przepisu ustawodawca stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl zaś art. 48 ust. 5 p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy organy zasadnie wszczęły postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Sąd dostrzega przy tym, że o ile w uzasadnieniu decyzji I instancji PINB nie wyjaśnił dostatecznie różnicujących parametrów wagi pobudowanej w 1992 r. oraz tej poddanej kontroli, zrealizowanej w 2021 r., to uchybienie to uzupełnił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W treści jej uzasadnienia zawarto opis obu urządzeń (wymiary, konstrukcja), który jednoznacznie wskazuje na to, że są to różne obiekty budowlane. Potwierdzenie tego wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, co Sąd wyjaśnił wcześniej.
Nie zasłużyły tym samym na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, czy też nieprawidłowego zastosowania art. 48 p.b. Chybiony jest zarzut jakoby postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wymagało uwzględnienia stanowiska adresata decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 r., czy też przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie budownictwa na okoliczność stwierdzenia, że obie wagi (pobudowana w 1992 r. oraz w 2021 r.) stanowią w istocie ten sam obiekt budowlany. Okoliczności sprawy determinujące jej wynik mogły zostać (i zostały) ustalone bez konieczności angażowania osoby, na której rzecz w 1992 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę wagi poprzednio istniejącej na działce nr [...]. Wbrew postulatowi skargi w zakresie oceny w zakresie tożsamości obu obiektów nie zaistniała wątpliwość wymagająca od organu powołania biegłego z zakresu prawa budowlanego. Sporny obiekt jest prostą konstrukcją, której technologię wzniesienia organ nadzoru budowlanego, wykwalifikowany przecież w dziedzinie budownictwa, zidentyfikował skutecznie w ramach własnych wiadomości specjalnych i na podstawie zebranego materiału dowodowego.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) o oddaleniu skargi.