II SA/BD 305/25

II SA/Bd 305/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Urszula Wiśniewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art. 106 ust. 1 , art. 107
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Komendanta [...] w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wypłaty wyrównania wysługi lat uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] w [...] z dnia [...], nr [...]
Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2024 r. do Komendy Powiatowej Policji w B. wpłynął raport asp. szt. T. L. ("Skarżący", "Strona"), w którym zwrócił się on o zaliczenie do okresu służby, od którego zależy wzrost uposażenia zasadniczego i nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, okresu pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców.
Komendant Powiatowy Policji w B. rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2024r. określił funkcjonariuszowi na dzień [...] listopada 2024r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 20 %.
Skarżący raportem z dnia [...] grudnia 2024r. skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w B. zwrócił się o wydanie decyzji o naliczeniu i wypłacie wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określonej na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2024r. Komendanta Powiatowego Policji w B. za okres trzech lat wstecz, od dnia [...] listopada 2021 r. Powołał się na art. 107 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 145, dalej: "u.o.p."), z którego wynika, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Komendant Powiatowy Policji w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2025r. odmówił wypłaty wskazanego wyrównania. Wskazał na art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015r. poz. 1236 ze zm. dalej: "rozporządzenie z 6 grudnia 2001r.") .
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2025r. Komendant Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że Skarżący został ponownie przyjęty do służby w Policji w dniu [...] grudnia 2008 r. W dniu [...] listopada 2024 r. zwrócił się raportem o zaliczenie do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego okresu pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2024r. zaliczono mu wnioskowane okresy i na dzień przyjęcia do służby, tj. [...] grudnia 2008 r. określono wysługę lat łącznie: 5 lat, 2 miesiące i 23 dni, natomiast na dzień [...] listopada 2024 r.: 21 lat, 1 miesiąc i 6 dni. Skoro Skarżący złożył dokumenty potwierdzające wnioskowany okres, podlegający uwzględnieniu do wysługi lat, w dniu [...] listopada 2024 r. – to od tego dnia mogło być przyznane prawo do wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat.
W ocenie organu odwoławczego, uwzględniając art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, Komendant Powiatowy Policji trafnie przyjął, że okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia zasadniczego w sprawie, było złożenie przez policjanta nowych, nieposiadanych dotąd przez organ dokumentów. Jeśli natomiast roszczenie policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat powstaje jednocześnie z dniem złożenia dokumentacji, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., to data ta rozpoczyna bieg terminu przedawnienia w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Dlatego też Komendant nie zgodził się ze Stroną, że złożenie raportu o zaliczenie poszczególnych okresów jedynie przerwało bieg przedawnienia. Dopiero fakt złożenia przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, pełnej dokumentacji dotyczącej wysługi lat, wobec udokumentowania dodatkowego okresu, powoduje, iż funkcjonariusz uzyskuje prawo podmiotowe do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i z tym dniem roszczenie policjanta staje się wymagalne. Przedawnienie roszczenia nastąpiłoby tylko w sytuacji, gdyby organ, dysponując kompletem dokumentów, nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnął sprawę w późniejszym terminie.
W ocenie organu argumenty podniesione przez Stronę nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie zaszły przesłanki warunkujące powstanie roszczenia o wypłatę różnicy uposażenia zasadniczego za okres 3 lat wstecz od daty złożenia raportu. Dopiero fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie zwiększenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, z uwagi na uwzględnienie dotychczas nieudokumentowanych okresów powoduje, iż policjant uzyskuje prawo do świadczenia pieniężnego z tego tytułu. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, bowiem tworzy nowe uprawnienie/roszczenie.
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji w zw. z § 5 ust. 2-4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r., co spowodowało wadliwe określenie dnia, w którym roszczenie stało się wymagane, a w rezultacie nieprawidłowe określenie terminu, od którego przyznane zostało prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co pozbawiło Skarżącego należnych z mocy prawa nieprzedawnionych świadczeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie złoży strona i żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Wobec wniosku organu i braku sprzeciwu Strony skarżącej sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że tutejszy Sąd rozpoznawał sprawy w przedmiocie wyrównania uposażenia policjanta zakończone m.in. wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 260/22, z dnia 28 lutego 2024r. sygn. akt II SA/Bd 1319/23, z dnia 11 marca 2025r. sygn. akt II SA/Bd 1024/24) o zbieżnym stanie faktycznym i obecnie rozpoznający sprawę skład w pełni podzielił zawartą tam argumentację i do niej się odwoła.
Zgodnie z art. 99 ust. 1 u.o.p., prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, a w myśl ust. 2 tego artykułu, z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 u.o.p.). Zasady obliczania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, zostały uregulowane w rozporządzeniu z 6 grudnia 2001r., które w Rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenie wysługi lat" określa okresy zaliczane do wysługi lat (§ 4) oraz określa tryb postępowania w tych sprawach (§ 5). Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r., dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (§ 5 ust. 3 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r.). Regulacja § 5 ust. 4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. stanowi, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.
Treść powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w momencie przyjmowania do służby policjantowi ustala się okresy zaliczane do wysługi lat, od której zależy wysokość należnego uposażenia. Zasadą jest, że podstawową wysługę ustala się na dzień przyjmowania policjanta do służby, zaliczając do tej wysługi wszystkie poprzednie okresy służby i inne równoważne okresy zatrudnienia. Pełna realizacja tej zasady jest możliwa tylko wówczas, gdy funkcjonariusz już w momencie podejmowania służby w Policji przedłoży wszystkie niezbędne w tym zakresie dokumenty. Jeżeli jednak - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - takie dokumenty policjant przedstawi dopiero w czasie pełnionej służby, to według przepisów rozporządzenia istnieje możliwość zmiany wysługi lat ustalonej na dzień przyjęcia do służby w Policji poprzez zaliczenie policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy wykonywanej przed podjęciem służby w Policji (§ 5 ust. 3 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r.). Dlatego policjant, który przy przyjęciu do służby nie wykazał wszystkich zaliczanych okresów, może to uczynić później, nie tracąc prawa do ich uwzględnienia przy ustalaniu przedmiotowej wysługi. Po przedłożeniu dokumentów odnoszących się do okresów, które podlegają zaliczeniu do wysługi lat, funkcjonariusz może wnioskować o zaliczenie mu dotychczas nieudokumentowanych okresów. Realizacja takiego żądania następuje rozkazem personalnym zmieniającym ustaloną wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.
W rozpatrywanej sprawie do rozstrzygnięcia pozostawała data, od której przysługuje policjantowi wyższe uposażenie, to znaczy czy od daty złożenia udokumentowanego wniosku o zaliczenie do wysługi lat czasu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, czy też od daty wcześniejszej ustalonej przy uwzględnieniu przepisów o przedawnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że przy dokonywaniu wykładni powołanego § 5 ust. 4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r. konieczne jest przywiązanie szczególnej wagi do zawartego w nim określenia "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Powyższa regulacja wskazuje, że to powołany wyżej przepis rozporządzenia, a nie art. 106 ust. 1 u.o.p., stanowi podstawę do określania terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 1512/17). Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia wynika z treści art. 107 ust. 1 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia takich roszczeń, w myśl art. 107 ust. 3 pkt 1 u.o.p., przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Zdaniem Sądu, dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr - tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. - przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej.
W konsekwencji, policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. NSA w przywołanym wyroku z 26 kwietnia 2019r. wyjaśnił, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego, decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Nieprzedłożenie przez policjanta przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej, niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie prawidłowo te okresy udokumentował. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat.
Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r. przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 u.o.p., określającego trzyletni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. Policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego), która ma charakter deklaratoryjny. Przy czym czynności te nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 u.o.p. i przerywa bieg przedawnienia Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 13 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1340/13, z 2 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 2495/14, z 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3106/15, z 12 października 2017r., sygn. akt I OSK 3257/16 oraz WSA w Opolu z 26 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Op 210/19). Pogląd wyrażony w przywołanych orzeczeniach, Sąd orzekający w pełni podziela, w odróżnieniu od orzeczeń powołanych przez organ.
W konsekwencji, zauważyć trzeba, że Skarżący prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat nabył nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat wskazanych okresów, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu wpłynięcia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony - trzy lata przed złożeniem wniosku.
Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie przez organy orzekające przepisów § 5 ust. 2-4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.o.p., Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię powołanych przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., ustalając wysokość uposażenia również za odpowiedni okres poprzedzający złożenie raportu przez Skarżącego.