II SA/Bd 304/25

II SA/Bd 304/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 636
art. 107 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] marca 2025 r. [...] w przedmiocie wypłaty wyrównania uposażenia z tytułu wysługi lat uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] P. w B. z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...].
Uzasadnienie
1. Komendant Powiatowy Policji w B. (dalej: "KPP", "organ I instancji") decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r. działając na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 636 – dalej: "ustawa o Policji") oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm. – dalej: "rozporządzenie") – odmówił P. K. (dalej "skarżący") wypłaty wyrównania wysługi lat za okres 3 lat wstecz.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący zwrócił się z raportem zawierającym prośbę o zaliczenie do okresu służby, od którego zależy wzrost uposażenia zasadniczego dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Rozkazem personalnym z dnia 4 grudnia 2024 r. KPP określił skarżącemu na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 15 stycznia 2013 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10%. Jednocześnie KPP określił na dzień 19 listopada 2024 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 22%. Raportem z dnia 19 grudnia 2024 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o uzyskanie informacji uzasadniającej brak wyrównania za okres służby w Policji od dnia zatrudnienia do momentu zaliczenia dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym.
Dalej organ wyjaśnił, że w powyższym rozkazie personalnym stwierdzono brak podstaw do wyrównania uposażenia za okres 3 lat wstecz w związku ze złożeniem przez skarżącego dotychczas nieudokumentowanych okresów. Odwołując się do zapisów § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia organ I instancji zauważył, że ustawodawca w odmienny sposób określił kwestie terminu, od którego należy liczyć okres wysługi lat oraz terminu od którego należy się policjantowi wyższe uposażenie z tytułu wzrostu wysługi lat. Pierwszy z tych terminów rozpoczyna bieg od momentu, w którym został nawiązany stosunek służbowy, zaś bieg terminu od którego możliwe jest podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest określony w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie KPP zgodnie z tym przepisem dopiero z dniem wszczęcia postępowania powstały okoliczności uzasadniające zmianę uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Organ I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jednakże dopiero fakt złożenia właściwej dokumentacji dotyczącej wysługi lat powoduje, że funkcjonariusz uzyskuje prawo podmiotowe do wzrostu uposażenia zasadniczego i z tym dniem roszczenie staje się wymagalne.
2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował stanowisko KPP, że za początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia należy uznać dzień, w którym uprawniony wystąpił z żądaniem spełnienia określonego świadczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że przedawnienie roszczenia polega na tym, że po upływie określonego prawem czasu dłużnik może odmówić zapłaty. Wbrew stanowisku organu roszczenie skarżącego nie stało się wymagalne dopiero z chwilą wydania decyzji na nowo określającej wzrost uposażenia, ale w dniu przyjęcia do służby. Brak wcześniejszego udokumentowania okresu pracy w gospodarstwie rolnym naraził go tylko na skutek w postaci przedawnienia roszczenia związanego z wysługą lat. Skarżący podniósł, że występując w dniu 19 listopada 2024 r. do KPP podjął czynność, która przerwała bieg przedawnienia. Końcowo skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa wynikające z treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy (dalej: "KWP", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 31 marca 2025 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia KWP wskazał, że organ I instancji trafnie przyjął, iż okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia zasadniczego w niniejszej sprawie było złożenie przez skarżącego nowych, nie posiadach dotąd przez organ dokumentów. Dalej wskazał, że roszczenie skarżącego o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat powstaje z dniem złożenia dokumentacji, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zaś data ta rozpoczyna bieg terminu przedawnienia w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się ze skarżącym, że złożenie raportu o zaliczenie poszczególnych okresów jedynie przerwało bieg przedawnienia. Dopiero fakt złożenia przez skarżącego pełnej dokumentacji dotyczącej wysługi lat, wobec udokumentowania dodatkowego okresu, powoduje, że skarżący zyskał prawo podmiotowe do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i z tym dniem roszczenie staje się wymagalne. Przedawnienie roszczenia nastąpiłoby zdaniem KWP, gdyby organ I instancji nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnął sprawę w późniejszym terminie. Dalej KWP podniósł, że nie zaszły przesłanki warunkujące powstanie roszczenia o wypłatę różnicy uposażenia zasadniczego za okres 3 lat wstecz od daty złożenia raportu. Dopiero pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, z uwagi na uwzględnienie dotychczas nieudokumentowanych okresów powoduje, że skarżący uzyskał prawo do świadczenia pieniężnego z tego tytułu.
4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wypłaty należnego wzrostu uposażenia zgodnie z obowiązującym prawem.
Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że orzecznictwo wskazane przez niego w odwołaniu jasno definiuje, że przedawnienie roszczenia polega na tym, że po upływie określonego prawem czasu dłużnik może odmówić zapłaty i ma ono jednoznaczne zastosowanie do przepisu z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że za początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia należy uznać ten dzień, w którym uprawniony występuje z żądaniem spełnienia określonego świadczenia, w tym przypadku z dniem 19 listopada 2024 r. Podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący ponownie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i podniósł naruszenie jego dóbr materialnych i osobistych, a także przepisów art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna. Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego.
7. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 31 marca 2025 r., którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 20 stycznia 2025 r. w sprawie odmowy wypłaty skarżącemu wyrównania wysługi lat za okres 3 lat wstecz.
Podstawę materialnoprawną zakwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o Policji. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, a w myśl ust. 2 tego artykułu z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji).
Zasady obliczania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, zostały uregulowane w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W Rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenie wysługi lat" ww. rozporządzenie określa okresy zaliczane do wysługi lat (§ 4) oraz określa tryb postępowania w tych sprawach (§ 5).
Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).
Regulacja § 5 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.
Treść powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w momencie przyjmowania do służby policjantowi ustala się okresy zaliczane do wysługi lat, od której zależy wysokość należnego uposażenia. Zasadą jest, że podstawową wysługę ustala się na dzień przyjmowania policjanta do służby, zaliczając do tej wysługi wszystkie poprzednie okresy służby i inne równoważne okresy zatrudnienia. Pełna realizacja tej zasady jest możliwa tylko wówczas, gdy funkcjonariusz już w momencie podejmowania służby w Policji przedłoży wszystkie niezbędne w tym zakresie dokumenty. Jeżeli jednak - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - takie dokumenty policjant przedstawi dopiero w czasie pełnionej służby, to według przepisów rozporządzenia istnieje możliwość zmiany wysługi lat ustalonej na dzień przyjęcia do służby w Policji poprzez zaliczenie policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy wykonywanej przed podjęciem służby w Policji (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Dlatego policjant, który przy przyjęciu do służby nie wykazał wszystkich zaliczanych okresów, może to uczynić później, nie tracąc prawa do ich uwzględnienia przy ustalaniu przedmiotowej wysługi. Po przedłożeniu dokumentów odnoszących się do okresów, które podlegają zaliczeniu do wysługi lat, funkcjonariusz może wnioskować o zaliczenie mu dotychczas nieudokumentowanych okresów. Realizacja takiego żądania następuje rozkazem personalnym zmieniającym ustaloną wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.
W rozpatrywanej sprawie do rozstrzygnięcia pozostawała data, od której przysługuje policjantowi wyższe uposażenie, to znaczy czy od daty złożenia udokumentowanego wniosku o zaliczenie do wysługi lat czasu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, czy też od daty wcześniejszej ustalonej przy uwzględnieniu przepisów o przedawnieniu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że przy dokonywaniu wykładni powołanego § 5 ust. 4 rozporządzenia konieczne jest przywiązanie szczególnej wagi do zawartego w nim określenia "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Powyższa regulacja wskazuje, że to powołany wyżej przepis rozporządzenia, a nie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi podstawę do określania terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1512/17).
Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia wynika z treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia takich roszczeń, w myśl art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Zdaniem Sądu, dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr - tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. - przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej.
W konsekwencji, policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. NSA w przywołanym wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego, decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Nieprzedłożenie przez policjanta przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej, niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie prawidłowo te okresy udokumentował. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat.
Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego trzyletni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. Policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.
Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego), która ma charakter deklaratoryjny. Przy czym czynności te nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji i przerywa bieg przedawnienia (por. wyroki NSA: z 13 lutego 2015 r., I OSK 1340/13, z 2 lutego 2016 r., I OSK 2495/14, z 22 września 2017 r., I OSK 3106/15, z 12 października 2017 r., I OSK 3257/16 oraz WSA w Opolu z 26.04.2019, II SA/Op 210/19), które Sąd orzekający podziela, w odróżnieniu od orzeczeń powołanych przez organ.
W konsekwencji zauważyć trzeba, że skarżący prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat nabył nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat wskazanych okresów, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu wpłynięcia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony - trzy lata przed złożeniem wniosku.
8. Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie przez organy orzekające przepisów § 5 ust. 2-4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię powołanych przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., ustalając wysokość uposażenia również za odpowiedni okres poprzedzający złożenie raportu przez skarżącego.
J. Brzezińska J. Janiszewska-Ziołek M. Pawełczak