II SA/Bd 300/25

II SA/Bd 300/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski
Mirella Łent /przewodniczący/
Symbol z opisem
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 20 ust. 1a, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi W. na uchwałę Rady Miejskiej w I. z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Integracji Społecznej, Wolontariatu i Polityki Senioralnej stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w I. z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...]
Uzasadnienie
Pismem z [...] marca 2025 r. W. K. (dalej także jako: "Skarżący", "Wojewoda") wniósł skargę na [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2025 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powołania Komisji Integracji Społecznej, Wolontariatu i Polityki Senioralnej. Zarzucając uchwale istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 20 ust. 1a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465; dalej także jako: "u.s.g."), wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.
Skarżący podał, że grupa jedenastu radnych korzystając z prawa zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej w dniu sesji Rady Miasta – [...] stycznia 2025 r. - zgłosiła wniosek o włączenie do porządku obrad projektów czterech uchwał w sprawie zmiany składów komisji Rady M. I.. Realizacja takiego wniosku jest możliwa, zdaniem Wojewody, w ustawowym trybie zmiany porządku obrad w wyniku głosowania radnych i poparcia wniosku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Wojewoda podał, że bezwzględna większość głosów ustawowego składu Rady Miasta to 12 radnych. Na XI sesji po punkcie 14 porządku obrad poddano pod głosowanie propozycje zmian tego porządku ujęte we wniosku radnych, głosując oddzielnie każdy z projektów uchwał, które stanowią odrębne rozstrzygnięcia rady gminy. Wniosek o zmianę porządku obrad – to jest dodanie projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Integracji Społecznej, Wolontariatu i Polityki Senioralnej – uzyskał 11 głosów poparcia, przeciwko oddano 6 głosów, a 4 radnych nie brało udziału w głosowaniu (głosowanie nr 15). Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, wniosek o zmianę porządku w tej sprawie nie uzyskał wymaganego poparcia w postaci bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady Miasta. W wyniku błędnej oceny sytuacji Przewodniczący Rady stwierdził jednak, że wniosek uzyskał wymaganą liczbę głosów i projekt uchwały włączono do porządku obrad pod poz. 18. Następnie, realizując tak ukształtowany porządek obrad, uchwała nr [...] uzyskała akceptację 11 radnych, przy sprzeciwie 5 radnych i jednym głosie wstrzymującym się (głosowanie nr 21). Tym samym uchwałę przyjęto zwykłą większością głosów.
W ocenie Skarżącego, podjęcie uchwały zwykłą większością głosów nie sanuje wadliwego wprowadzenia jej pod obrady w trybie szczególnym – bez wcześniejszego uprzedzenia radnych. Wobec tego Rada Miasta przyjęła [...] z istotnym naruszeniem powołanych przepisów ustawy, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta przyznała, że podejmując zaskarżoną uchwałę błędnie uznano, iż bezwzględna większość głosów ustawowego składu Rady Miasta wymagana do wprowadzenia zmiany w porządku obrad to 11 a nie 12 głosów poparcia. W konsekwencji powyższego, na sesji Rady Miasta w dniu [...] kwietnia 2025 r. została podjęta uchwała nr [...] w sprawie uchylenia uchwały [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Integracji Społecznej Wolontariatu i Polityki Senioralnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."), do zakresu właściwości sądów administracyjnych należy kontrola działalności administracji publicznej, także w sprawach aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając, Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem końcowym.
W niniejszej sprawie W. K., wykonując kompetencje nadzorcze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaskarżył do tut. Sądu przyjęcie przez Radę Miejską w I. [...] z [...] stycznia 2025 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powołania Komisji Integracji Społecznej, Wolontariatu i Polityki Senioralnej, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów postępowania, które skutkowało procedowaniem projektu uchwały, którego nie przyjęto do porządku obrad XI sesji Rady Miasta w dniu [...] stycznia 2025 r.
Z uwagi na przedmiot zaskarżonej uchwały nie stanowi ona aktu prawa miejscowego bowiem nie zawiera norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, regulującego organizację i funkcjonowanie rady. Stosownie do art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W kontrolowanej sprawie nie było zatem przeszkód do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały.
Skarga W. K. zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.s.g., rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Natomiast w myśl art. 20 ust. 1a u.s.g. rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.
Z brzmienia powyżej przytoczonych przepisów prawa wynika, że zwołanie posiedzenia rady gminy należy do obowiązków przewodniczącego danej rady i jest on zobowiązany nie tylko zawiadomić o terminie sesji rady, ale również podać informacje o przewidzianym na niej porządku obrad wraz z przekazaniem radnym projektów uchwał, które na danej sesji będą procedowane. Regulacja ta ma na celu umożliwienie poszczególnym radnym zapoznanie się z porządkiem obrad i merytoryczne przygotowanie się do sesji rady. Jednocześnie regulacje u.s.g. zezwalają radzie na zmianę zaproponowanego porządku obrad, jednakże uchwała w tym zakresie wymaga kwalifikowanej większości, a mianowicie musi być podjęta bezwzględną większością głosów. Ustawa nie precyzuje, w którym momencie posiedzenia rada ma prawo dokonania zmiany porządku obrad, zatem można przyjąć, że uchwała taka będzie mogła być przyjęta nie tylko na początku danej sesji, ale także i w trakcie jej trwania. Istotą zmiany porządku obrad jest to, że wówczas projekty danych uchwał nie muszą być doręczane wraz z porządkiem obrad rady. Właśnie z tego powodu, że radni nie mają możliwości zapoznania się z projektem danej uchwały ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania kwalifikowanej większości, aby możliwe było przegłosowanie takiej uchwały na danej sesji. Powyższe oznacza zarazem, że przegłosowanie na sesji rady uchwały, która nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 u.s.g., jak również nie została wprowadzona do porządku obrad rady w trybie wskazanym w art. 20 ust. 1a u.s.g., dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (tak również: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 838/06).
W rozpatrywanej sprawie kwestionowana przez Wojewodę uchwała podjęta została na sesji zwołanej przez Przewodniczącego Rady Miasta na dzień [...] stycznia 2025 r. W przekazanym radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał, brak było projektu zaskarżonej uchwały. Wniosek o jej podjęcie został złożony przez grupę radnych w dniu [...] stycznia 2025 r. (k. 7 akt sądowych). W trakcie sesji radni zmieniali porządek obrad, jednak do porządku obrad Rady Miasta nie wprowadzono punktu dotyczącego uchwalenia zaskarżonej uchwały w sposób przewidziany w art. 20 ust. 1a u.s.g.
W kontrolowanej sprawie bezsporne pozostaje, że w skład Rady Miasta wchodzą radni w liczbie dwudziestu trzech – jak ustalono w postanowieniu Nr [...] Komisarza Wyborczego w B. II z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie podziału M. I. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2023 r. poz. 8356). W uchwale z [...] września 1995 r., sygn. akt [...] (Dz.U. 1995 Nr 114 poz. 556), Trybunał Konstytucyjny ustalił wykładnię, że "bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy" w rozumieniu art. 28 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 314/13 wyjaśnił, że wymóg bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, nie został zdefiniowanym niemniej jednak wyjść trzeba od zasady niepodzielności głosu, a więc od tego, że jeden głos jest zawsze minimalną jednostką obliczeniową w każdym głosowaniu. Przy nieparzystej liczbie głosujących nie da się zatem stosować reguły "50% + 1 głos". Bezwzględną większością głosów jest pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów. Skoro więc wymóg dotyczy uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, to uchwała o przyjęciu statutu związku zostanie ważnie podjęta, jeżeli za jej podjęciem opowie się więcej niż połowa ustawowego składu zgromadzenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 1993 r., sygn. akt SA/Ka 1351/93). Tak też przyjmuje się powszechnie i tym samym bezwzględna większość głosów ustawowego składu Rady Miasta to 12 radnych.
Tymczasem jak wynika z "Protokołu nr [...] sesji Rady Miasta, odbytej [...] stycznia 2025 r. w Urzędzie M. I.", po zakończeniu zarządzonej przerwy Przewodniczący Rady wniósł o zmianę do porządku obrad poprzez dodane czterech projektów uchwał, m.in. zaskarżonej uchwały. Głosowanie nr 15 za dodaniem do porządku obrad punktu dotyczącego zaskarżonej uchwały odbyło się z wynikiem: 11 głosów za, 6 głosów przeciw, 0 głosów wstrzymujących się (k. 50 akt sądowych). Tym samym uchwała podjęta w głosowaniu nr 15 za dodaniem do porządku obrad punktu dotyczącego zaskarżonej uchwały nie uzyskała bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady Miasta (co przyznano w odpowiedzi na skargę).
Wprowadzenie, zgodnie z art. 20 ust. 1a u.s.g. przez radę gminy do porządku obrad projektu określonej uchwały oznacza, że rada może taką uchwałę następnie podjąć (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/12). Natomiast głosowanie nad projektem uchwały mimo jej braku w porządku obrad danej sesji stanowi naruszenie procedury podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy skutkujące stwierdzeniem nieważności danej uchwały (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 października 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 861/06).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...].
Końcowo podać należy, że Sąd rozpoznał skargę pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały na sesji Rady Miasta w dniu [...] kwietnia 2025 r. uchwałą nr [...]. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14). Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu fakt wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego przez Radę M. I. nie spowodował, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Zaskarżoną uchwałę należało bowiem wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony w odpowiedzi na skargę (k. 17 akt sądowych), a Wojewoda poinformowany o tym wniosku w piśmie z [...] maja 2025 r. (k. 25 akt sądowych) nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl
J. Ziołek M. Łent L. Kleczkowski