II SA/Bd 295/23

II SA/Bd 295/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 25 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Wójta Gminy O.: z dnia [...] listopada 2022r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2022r. nr [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji Wójta Gminy O. z [...] listopada 2022r. w zakresie punktu 1 i 2 (ustalenia wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz ustalenia łącznej kwoty świadczeń nienależnie pobranych), a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2019r. Burmistrz Gminy K. przyznał T. B. prawo do świadczeń rodzinnych na rzecz córki B. K. w formie zasiłku rodzinnego w kwocie po [...] zł miesięcznie oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie [...]zł na okres od [...] listopada 2019r. do [...] października 2020r.
Dnia [...] stycznia 2022r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynęło oświadczenie T. B. (dalej "Skarżąca") o zmianie sytuacji rodzinnej. Poinformowała ona organ, że od stycznia 2020r. nie pozostaje już w związku z ojcem B. K.. W reakcji na to oświadczenie Burmistrz Gminy K. decyzją z [...] lutego 2022r. [...] ustalił, ze Skarżącej nienależnie wypłacono świadczenia rodzinne przyznane ostateczną decyzją z [...] listopada 2019r. w łącznej kwocie [...]zł oraz zobowiązano Skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od [...] stycznia 2020r. do [...] października 2020r.
Skarżąca pismem z [...] lutego 2022r. poinformowała Burmistrza Gminy K. o konieczności przekazania dokumentacji do Ośrodka Pomocy Społecznej w O. w związku ze zmianą miejsca zamieszkania.
Burmistrz Gminy K. zawiadomił [...] marca 2022r. Wójta [...] w O. o przekazaniu sprawy według właściwości miejscowej z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania Skarżącej.
Wójt Gminy O., po otrzymaniu ww. decyzji z [...] lutego 2022r. wydał własne rozstrzygnięcie w dniu [...] kwietnia 2022r. (nr [...]). Działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r., poz. 615 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r.") orzekł o zmianie decyzji Burmistrza Gminy K. ustalając, że kwota świadczenia nienależnie pobranego przez Skarżącą będzie podlegać potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, zasiłków dla opiekuna, świadczenia wychowawczego oraz świadczenia na dobry start.
Pismem z [...] kwietnia 2022r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy O. o rozłożenie na raty świadczeń nienależnie przez nią pobranych. Zadeklarowała możliwość spłaty w ratach miesięcznych ustalonych na kwotę [...]zł.
Decyzją z [...] czerwca 2022r. (nr [...]) Wójt Gminy O. orzekł o zmianie własnej decyzji z [...] kwietnia 2022r. w ten sposób, że: ustalił wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie w spłacie należności na dzień wydania tej decyzji, ustalił łączną kwotę świadczeń nienależnie pobranych na dzień wydania tej decyzji oraz ustalił, że kwota świadczeń nienależnie pobranych rozłożona zostaje na 5 rat miesięcznych, potrącanych z bieżąco wypłacanych świadczeń rodzinnych.
Na skutek odwołania wniesionego przez Skarżącą od powyższej decyzji została ona uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną [...] sierpnia 2022r. (nr [...]). SKO przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, nakazując dokonanie szczegółowszych ustaleń co do sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącej.
Wójt Gminy O., ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając wniosek Skarżącej z [...] września 2022r. o dokonywanie potrąceń z bieżąco wypłacanych świadczeń celem spłaty nienależnie pobranych świadczeń, wydał koleją decyzję w dniu [...] września 2022r. Wskazując na treść art. 30 oraz 32 u.ś.r. orzekł o zmianie decyzji własnej z [...] kwietnia 2022r. w ten sposób, że:
1. ustalił wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie od świadczeń nienależnie pobranych na dzień wydania decyzji,
2. ustalił łączna kwotę świadczeń nienależnie pobranych na [...] zł,
3. ustalił, że kwota ta podlegać będzie potrącaniu z wypłacanego zasiłku rodzinnego.
Następnie kolejną decyzją z [...] listopada 2022r. Wójt Gminy O. zmienił ww. decyzję własną w ten sposób, że:
1. ustalił wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie od świadczeń nienależnie pobranych na dzień wydania tej decyzji,
2. ustalił łączna kwotę świadczeń nienależnie pobranych na [...] zł,
3. rozłożył kwotę nienależnie pobranych świadczeń na 24 raty miesięczne (23 raty po [...] zł i ratę ostatnia na kwotę [...]zł).
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wniosła o udzielenie dalszej ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, domagając się umorzenia należności w całości.
Wskutek rozpoznania powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest wniosek Skarżącej o rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i w tej sytuacji należało wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcia ustalające kwoty nienależnie pobranych świadczeń (kwoty odsetek w punkcie 1 decyzji organu I instancji oraz kwoty łącznej zobowiązania – punkt 2 ww. decyzji). W ocenie SKO w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania albowiem organ I instancji orzekł zgodnie z wnioskiem Skarżącej z [...] kwietnia 2022r., a nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dla umorzenia zobowiązania w całości.
W skardze skierowanej do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawiła swą trudna sytuację materialną (brak pracy) i podtrzymała oczekiwanie umorzenia należności dochodzonych z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga była uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 28 lipca 2023 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Następnie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 1), bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy administracyjnej i wedle stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz związany jest granicami zaskarżenia aktu wskazanymi przez Skarżącego w skardze.
Sąd administracyjny nie jest natomiast związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających Sąd dostrzegł, że wydane one zostały co najmniej przedwcześnie.
Przede wszystkim należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem procedowania organów obu instancji był wniosek Skarżącej z [...] kwietnia 2022r. o udzielenie ulgi w spłacie świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych za okres od [...] stycznia 2020r. do [...] października 2020r. - poprzez rozłożenie należności na raty. Nie może budzić wątpliwości, że decyzje organu I instancji wydane [...] czerwca 2022r., [...] września 2022r. i [...] listopada 2022r. wydane zostały na skutek żądań Skarżącej formułowanych co do sposobu spłaty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wynika to zarówno z uzasadnień tych decyzji, jak i chronologii podejmowanych czynności. Co prawda organ I instancji w sentencji tych rozstrzygnięć nawiązywał do decyzji z [...] kwietnia 2022r., zmieniającej decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2022r. (ustalającej, że Skarżąca pobrała nienależnie świadczenia rodzinne za okres od [...] stycznia 2020r. do [...] października 2020r. oraz zobowiązującej Skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ww. okres) poprzez wskazywanie w podstawie rozstrzygnięć przepisu art. 32 u.ś.r. obok art. 30 tej ustawy - to jednak ta wadliwość nie była przesądzająca o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji organu I instancji.
Kierując się treścią żądań formułowanych przez Skarżącą organy obu instancji orzekały o sposobie spłaty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i udzieleniu ulgi w ich spłacie w oparciu o art. 30 ust. 9 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej.
Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy wydana został decyzja w przedmiocie należnie pobranego świadczenia, czy ma ona przymiot ostateczności i prawomocności, a dopiero gdy to ustalenie nastąpi, w odrębnym postępowaniu może być rozważana kwestia umorzenia tych należności lub rozłożenia na raty.
W okolicznościach sprawy organy obu instancji pominęły ustalenie tej okoliczności. Nie tylko z akt sprawy nie wynika, czy decyzja Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2022r. stała się ostateczna (czy Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji), ale przede wszystkim organy nie rozważyły czy decyzja ta została wydana przez organ właściwy, o którym mowa jest w art. 20 ust. 1 u.ś.r.
Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. obowiązkiem organu administracji publicznej, a więc także organu właściwego (art. 3 pkt 11 ustawy) prowadzącego postępowanie o ustalenie i zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego jest przestrzeganie z urzędu, na każdym etapie postępowania, swojej właściwości miejscowej. Uszło uwadze orzekających w sprawie organów, że [...] lipca 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r. poz. 1162) - dalej zwana "ustawą zmieniającą". Na mocy art. 3 pkt 8 ustawy zmieniającej do art. 25 ustawy dodano m.in. ust. 5. Zgodnie z art. 25 ust. 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 13 lipca 2021 r., w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji oraz jest właściwy do jej uchylenia, zmiany oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Nowe rozwiązanie proceduralne wskazuje zatem, że jeżeli osoba ubiegająca się o dane świadczenie rodzinne, już po wydaniu decyzji przyznającej to świadczenie (której to decyzji i wypłacanego na jej podstawie świadczenia była adresatem), zmieniła miejsce zamieszkania, wówczas organ dotychczas właściwy do przyznania i wypłaty świadczenia traci swą właściwość miejscową. W takim przypadku organem właściwym miejscowo staje się organ właściwy, ze względu na nowe miejsce zamieszkania tej osoby. Ten ostatni organ prowadzi kolejne postępowania administracyjne i podejmuje decyzje m.in. co do ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (por. postanowienie NSA z 10 marca 2022 r. sygn. akt I OW 185/21).
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy K. decyzją z [...] listopada 2019r. przyznał Skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych na córkę B. K. za okres od [...] listopada 2019r. do [...] października 2020r. W dacie wydania tej decyzji Skarżąca zamieszkiwała na terenie Gminy K.. Dnia [...] stycznia 2022r. Burmistrz Gminy K. otrzymał informacje, że Skarżąca "od stycznia 2020r. nie była już z ojcem dziecka" (k. 27 akt adm.) - co skutkowało wydaniem decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych. Następnie [...] lutego 2022r. do tego samego organu wpłynęło pisemne oświadczenie Skarżącej o zmianie miejsca zamieszkania i konieczności przekazania dokumentacji do Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (k. 35 akt adm.).
Na podstawie akt sprawy nie sposób jednak ustalić kiedy Skarżąca zmieniła miejsce zamieszkania, czy nastąpiło to po wydaniu decyzji z [...] lutego 2022r., czy też w dacie jej wydania Burmistrz Gminy K. utracił już właściwość miejscową do orzekania o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń stosownie do ww. art. 25 ust. 5 u.ś.r. – co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia wydania jej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym rozstrzyganie w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń byłoby przedwczesne.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy rozstrzygając niniejszą sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a.), co finalnie prowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem przedwcześnie wydano na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. decyzję rozkładającą nienależnie pobrane świadczenia na raty i odmawiającą umorzenia należności w całości.
Z tych względów Sąd uznał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd mając na uwadze art. 135 p.p.s.a. uznał za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy uchylenie także decyzji organu I instancji z [...] września 2022r. oraz z [...] listopada 2022r. Akty te zostały bowiem podjęte w granicach tej samej sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich wydanych w niniejszej sprawie administracyjnej decyzji uzasadnia pierwotny brak ustalenia, czy decyzja ustalająca nienależnie pobrane świadczenia rodzinne i zobowiązująca Skarżącą do ich zwrotu wydana została przez organ właściwy miejscowo, a tym samym czy złożenie wniosku o udzielenie ulgi nie było działaniem podjętym przedwcześnie.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny uwzględnić uwagi poczynione wyżej przez Sąd, szczegółowo wyjaśnić okoliczności faktyczne istotne dla istnienia podstawy do procedowania wniosku o udzielenie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń. Jest to niezbędne aby finalnie określić następnie, czy faktycznie występują okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., ewentualnie by podjąć działania zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej [...] lutego 2022r. z naruszeniem właściwości miejscowej.