II SA/Bd 284/23

II SA/Bd 284/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 46 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. skarżący R. K. prowadzący działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe R. R. K., K., ul. [...], 87-162 L. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach odzysku poza instalacjami i urządzeniami na części działki nr [...] w N. W., gmina C..
Powyższy wniosek zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. został przez Marszałka Województwa [...] przekazany według właściwości do Starosty [...].
Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Starosta L., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił skarżącemu wydania wnioskowanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [...] w N. Wieś, gmina C.. Podjęte rozstrzygnięcie organ oparł na ustaleniu, iż zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o odpadach"), poczynione w oparciu o uzyskane od: Prokuratury Rejonowej w L., Komendy Powiatowej P. w L., Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska (WIOŚ), Wójta Gminy R., Wójta Gminy C., Marszałka Województwa [...], informacje odnośnie prowadzonych przez te instytucje działań i czynności dotyczących dotychczasowej działalności w zakresie gospodarowania odpadami przez firmy skarżącego i stwierdzonych w tym zakresie naruszeń prawa. Organ stwierdził, że uzyskane informacje potwierdzenie istnienia problemów związanych z niewłaściwą gospodarką odpadami przez wnioskodawcę, w tym także związanych z pozbywaniem się zebranych odpadów poprzez wypełnianie wyrobisk na różnych działkach. Wskazał przy tym, że obawy jego w szczególny sposób uzasadnia fakt skierowania do Prokuratury Rejonowej w L. przez WIOŚ dnia [...] lipca 2022 r. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez skarżącego z art. 183 § 1 ustawy Kodeks karny ("kk") w związku z przetwarzaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia na terenie działki o nr [...] w warunkach i w sposób, o jakich mowa w tym przepisie.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 20 kpa i art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, art. 6, art. 7a, art. 8 i art. 13 kpa oraz domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów dotyczących właściwości organu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponadto podniósł, że Starosta L. mimo licznych przesłanek odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia, powołując się na inną działalność firmy, nie mającą wpływu na przedmiotową działalność. Podkreślił przy tym, że to wniosek strony powinien być rozpatrzony, a nie oddziałów firmy, i że sprawa dotycząca domniemanego niewłaściwego gospodarowania odpadami przez oddziały firmy jest w toku. Wskazał również, że zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach, Starostwo wspólnie z WIOŚ jest zobowiązane do przeprowadzenia kontroli miejsca magazynowania firmy, a takiej dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie przedmiotowych odpadów nie przeprowadzono. Zaznaczył, że organ powołując się na inną działalność firmy, nie powołał dowodów i nie przeprowadził kontroli.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] decyzję z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. SKO podtrzymało w całości stanowisko organu I instancji, iż w sprawie zastały podstawy do odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, wskazując że wszystkie okoliczności dotyczące niewłaściwego gospodarowania odpadami w ramach dotychczas prowadzonej przez skarżącego działalności, w tym związane też z niewłaściwym przetwarzaniem odpadów na innych działkach niż objęta wnioskiem, wywołują uzasadnione obawy, że skarżący nie będzie prowadził przetwarzania odpadów w sposób należyty. Zaznaczyło przy tym, że poczynione ustalenia w sprawie znajdują oparcie w pismach stosownych organów, zgromadzonych w aktach sprawy. Ponadto SKO wskazało na właściwość Staroty L., a nie Marszałka Województwa [...], do podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie. Podniosło również, że stan faktyczny sprawy został w sposób należyty wyjaśniony, że przepis art. 7a kpa dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie wątpliwości dotyczących prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, że w sprawie brak jest stron o sprzecznych interesach, zatem brak jest podstaw do podniesienia zarzutu naruszenia art. 13 kpa, że organ I instancji nie naruszył także art. 8 § kpa i, że przed wydaniem decyzji negatywnej z uwagi na wszystkie uzasadnione wątpliwości organu, nie było potrzeby przeprowadzania kontroli, o której mowa w art. 41a ustawy o odpadach.
Na powyższą decyzję R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego tj. art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania zezwolenia, podczas gdy wynika to wyłącznie z dowolnej oceny organów I i II instancji, nie zostało poparte żadnymi obiektywnymi dowodami, w tym chociażby opinią biegłego czy oględzinami miejsca;
2. prawa materialnego, tj. art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach poprzez błędne niezastosowanie i uznanie, że w sprawie dopuszczalne jest zaniechanie kontroli instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów oraz miejsc przeznaczonych do magazynowania odpadów, co w konsekwencji doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnej oceny materiału dowodowego;
3. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ("kpa"), art. 85 kpa oraz art. 78 § 1 kpa poprzez niewyczerpanie inicjatywy dowodowej, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i wybiórcze zebranie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim:
a. dotyczące jednoznacznego ustalenia i oceny okoliczności, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, podczas gdy nie dokonano oględzin, nie zaczerpnięto opinii biegłego w tym zakresie, jak też nie żądano uzupełniających wyjaśnień od skarżącego w zakresie wyjaśnienia okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego rzekomo potwierdzającego ww. zagrożenie,
b. uznanie za wiarygodne i wystarczające do stwierdzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy dokumentów zebranych przez organ I instancji, w tym informacji o decyzjach wydanych wobec skarżącego przez inne organy w innych postępowaniach, prowadzonych czynnościach procesowych w celu ustalenia czy w ogóle doszło do popełnienia przestępstwa, złożonych zawiadomieniach o podejrzeniu popełnienia przestępstw, czy "informacji o istniejących problemach", podczas gdy ww. informacje nie potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że doszło do nieprawidłowości ze strony skarżącego co do składowania i przetwarzania odpadów, a jedynie, że prowadzone są czynności w celu weryfikacji ww. doniesień, zaś przywołane przez organ decyzje i wyrok są nieprawomocne;
4. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i art. 80 kpa poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania polegającego na uznaniu za udowodnione wyłącznie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego, bez uwzględnienia okoliczności korzystnych, zebraniu i uwzględnieniu materiału dowodowego jedynie w zakresie okoliczności, że sposób gospodarowania odpadami przez skarżącego może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, podczas gdy w ocenie skarżącego dokumenty zgromadzone w sprawie - wobec faktu, że nie są prawomocne decyzje, wyroki itp. - nie mogą stanowić o udowodnieniu ww. okoliczności ponad wszelką wątpliwość;
a w konsekwencji powyższego naruszenie:
5. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2022 r., a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2022 r. nie odpowiadają prawu, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa.
Spór w sprawie dotyczy kwestii zaistnienia przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów wskazanej w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.
Przepis ten stanowi, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wystarczające dla odmowy wydania zezwolenia jest stwierdzenie prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Choć ustawodawca nie określił ani stopnia tego prawdopodobieństwa, ani wielkości zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, o którym mowa w tym przepisie, to jednak przy ocenie wskazanych podstaw zastosowania dyspozycji art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, należy mieć na względzie zasadą proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Odnośnie zaś oceny samego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, przydatny jest art. 16 ustawy o odpadach, w którym znajduje się przykładowe wyliczenie takich zagrożeń, a wśród nich wymienia się: powodowanie zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; powodowanie uciążliwości przez hałas lub zapach; wywoływanie niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.
Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach odwołuje się do zwrotu "zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami" w kontekście prawdopodobieństw zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Sąd podziela stanowisko SKO, że nie należy ograniczać go wyłącznie do obiektywnych okoliczności wynikających z wniosku strony ubiegającej się o udzielenie nowego zezwolenia. Mogą bowiem w określonych okolicznościach faktycznych, wystąpić uwarunkowania związane z uprzednio prowadzoną przez ten sam podmiot działalnością w zakresie gospodarowani odpadami, wskazujące na prawdopodobieństwo stworzenia przez ten podmiot zagrożeń dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska w ramach nowego przedsięwzięcia, i to pomimo iż dotychczasowa działalność nie spowodowała wydania ostatecznych rozstrzygnięć (na co wskazywał skarżący) odnośnie stwierdzonych nieprawidłowościami w zakresie jej prowadzenia, np. cofnięcia zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, zważywszy że tryb ten stanowi odrębną, samoistną podstawę odmowy wydania zezwolenia (art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach). Wbrew stanowisku skarżącego, organ przy ocenie przesłanki odmowy wydania zezwolenia z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach nie jest związany jedynie oceną wniosku strony ubiegającej się o nowe zezwolenie. Wynika to także z wykładni tych przepisów, której należy dokonywać w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Zasady te zostały zaimplementowane do polskiego porządku prawnego w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dokonana w ten sposób wykładnia przepisów ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że nie mogą być one interpretowane w sposób zawężający. W konsekwencji, zamierzony sposób gospodarowania odpadami mogący powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, należy intepretować szeroko, jako wszelkie okoliczności, które mogą stanowić tego rodzaju zagrożenie. Przepis ten nie dotyczy zatem tylko względów obiektywnych, a więc okoliczności, w których wnioskowany proces przetwarzania odpadów skutkowałoby wystąpieniem zagrożeń z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, niezależnie od tego czy warunki ustanowione w zezwoleniu byłyby zachowywane (patrz wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 561/21, z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 418/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Niezależnie jednak od tego czy ocena zaistnienia przesłanki odmowy wydania zezwolenia z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach zostanie dokonana jedynie w oparciu o informacje zawarte we wniosku o wydanie zezwolenie czy także na podstawie okoliczności dotyczących poprzednio prowadzonej przez wnioskodawcę działalności w zakresie gospodarowania odpadami, organ w każdej z tych sytuacji zobligowany jest poczynić ustalenia i zgromadzić materiał dowodowy, wskazujące na prawdopodobieństwo spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska przez zamierzony sposób gospodarowania odpadami. Organ nie musi dysponować dowodami, które wykażą, że przewidywany sposób gospodarowania odpadami rzeczywiście powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, ale stanowisko swoje w tym zakresie może oprzeć na ustaleniach (dowodach), które uzasadniają możliwość wystąpienia tego rodzaju zagrożeń przy wskazanym sposobie gospodarowania odpadami. Niemniej jednak organ winien dysponować takim materiałem dowodowym, i takimi wiarygodnymi przesłankami, które pozwolą na stwierdzenie o możliwości spowodowania zagrożenia życia lub zdrowi ludzi lub środowiska przez zamierzony sposób gospodarowania odpadami (patrz wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1143/19 – dostępny jw.).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 kpa, zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. Obowiązkiem organów administracji w ramach przywołanych regulacji jest więc dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, realizowane poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez organy całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego - art. 80 kpa, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący - art. 77 § 1 kpa, a więc przy podjęciu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści - art. 7 w zw. z art. 11 kpa. Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie z punktu widzenia norm prawa materialnego. Obowiązkiem organów administracji jest również wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, która nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podjęcia przez organ negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę administracyjną. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji, zwłaszcza jeśli jest to związane z brakiem ustalenia, rozważania, czy też poddania ocenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Podnieść należy również, że wskazane powyżej przepisy znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 kpa, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji oraz wyrażonego przez ten organ stanowiska co do podstaw zastosowania określonej normy prawnej, lecz zobowiązany jest także poczynić samodzielne ustalenia w tym zakresie, w tym także rozważyć i wyjaśnić okoliczności, które zostały zaniechane przez organ I instancji, a są istotne dla rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy.
Zdaniem Sądu orzekające organy wydały w sprawie decyzje z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Należy podkreślić, że organy podjęte decyzje o odmowie wydania wnioskowanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów oparły na przesłance z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o opadach, która stwierdzona została na podstawie okoliczności dotyczących wcześniej prowadzonej przez wnioskodawcę działalności w zakresie gospodarowania odpadami, a nie zamierzonej działalności, która objęta została wnioskiem o udzielnie przedmiotowego zezwolenia. Jak wykazano ocena zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami w kontekście prawdopodobieństwa stworzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska może zostać przeprowadzona także na podstawie okoliczności dotyczących poprzednio prowadzonej działalności w zakresie gospodarowania odpadami, i nie musi ograniczać się tylko do względów obiektywnych wynikających z wniosku strony. Niemniej ocena wskazanej przesłanki nie może zostać dokonana w sposób dowolny i nieoparty na zgromadzonym i ocenionym w jej kontekście materiale dowodowym, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Z akt sprawy wynika, że ustalenie o prawdopodobieństwie stworzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska w związku z dotychczas prowadzoną przez skarżącego działalnością, organy oparły na informacjach uzyskanych od różnych instytucji i organów odnośnie prowadzonych czynności, wydanych aktów i podjętych działaniach w związku z nieprawidłowościami dotyczącymi prowadzonej działalności w zakresie gospodarowania odpadami, tj. Prokuratury Rejonowej w L., Komendy Powiatowej P. w L., WIOŚ, Wójta Gminy R., Wójta Gminy C., a także Marszałka Województwa [...]. Na podstawie udzielonych przez ww. instytucje i opisanych w decyzji informacji, organ I instancji stwierdził, że zachodzi w sprawie przesłanka z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o opadach do podjęcia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdyż uzyskane informacje potwierdzają istnienie problemów związanych z niewłaściwą gospodarką odpadami przez wnioskodawcę, i że w szczególności obawy organu uzasadnia fakt skierowania do Prokuratury Rejonowej w L. przez WIOŚ dnia [...] lipca 2022 r. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez skarżącego z art. 183 § 1 kk w związku z przetwarzaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia na terenie działki nr [...] w warunkach i w sposób, o jakich mowa w tym przepisie. Stanowisko organu I instancji podtrzymał organ II instancji, powołując się na pisma ww. instytucji i orangów, których treść opisał w decyzji, i wskazując na niewłaściwe przetwarzanie odpadów również na innych działkach niż objęta wnioskiem, jako okoliczność wywołującą uzasadnione obawy, iż skarżący nie będzie prowadził przetwarzania opadów w sposób należyty.
Jak wynika z powyższego, organ I instancji uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie ograniczył się jedynie do opisania informacji udzielonych przez ww. instytucje i organy oraz poczynienia ogólnikowego i niedookreślonego stwierdzenia, że z informacji tych wynika "istnienie problemów" związanych z niewłaściwą gospodarką odpadami przez wnioskodawcę. Także organ II instancji poczynione rozważania sprowadził jedynie do opisu informacji udzielonych przez ww. instytucje i organy oraz stanowiska organu I instancji. Należy zauważyć, że uzyskane przez orzekające w sprawie organy informacje dotyczyły działalności prowadzonej przez odrębne prawnie podmioty (tj. przez skarżącego – [...] R. K., K. i [...] Spółkę z o.o. w T.), działalności prowadzonej na różnych działkach (a więc nie tylko na działce objętej wnioskiem, ale też np. na działce nr [...] w miejscowości H. C., czy na działkach nr [...] w miejscowości N. W.), położonych w różnych miejscowościach (N. W., H. C.), a ponadto dotyczy różnych naruszeń prawa (o różnej wadze) i form prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami (zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów, w tym poprzez mieszanie odpadów – jak w przypadku obecnego wniosku, ale też i wypełnienie wyrobisk), których przedmiot stanowiły odpady o różnych kodach. Organy nie przeprowadziły zindywidualizowanej, spójnej, logicznej i konsekwentnej analizy tego rodzaju zróżnicowanych i wieloaspektowych informacji w kontekście prawdopodobieństwa stworzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska przez konkretnego przedsiębiorcę (skarżącego), w ramach konkretnego rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia, realizowanego na określonej działce. W konsekwencji organy nie wykazały związku działalności, która obecnie stanowi przedmiot wniosku z dotychczasową działalnością skarżącego, zwłaszcza w zakresie: gospodarowania odpadami na innych działkach, w innych miejscowościach, i w ramach innego niż zamierzony sposobu gospodarowania odpadami. Nie wyjaśniły powiązania i zależności zamierzonego przetwarzania odpadów z dotychczasową działalnością skarżącego w zakresie gospodarowania odpadami, w szczególności na działce nr [...], w kontekście prawdopodobieństwa stworzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Brak jest w sprawie ustaleń odnośnie zbieżności czy kontynuacji zamierzonej działalności w zakresie przetwarzania odpadów na działce nr [...] z dotychczas prowadzoną działalnością przez skarżącego. Należy podkreślić, że wnioskowane zezwolenie jest ściśle związane z indywidualnym i konkretnym przedsiębiorcą, a jego wydanie jest konsekwencją ustalenia, że ten właśnie przedsiębiorca spełnia ustawowe wymogi pozwalające na jego udzielenie. W związku z tym ocena dotychczasowej działalności w zakresie gospodarowania odpadami powinna dotyczyć konkretnego podmiotu, tj. skarżącego. Wymaga podkreślenia, że z pism znajdujących się w aktach sprawy (patrz pismo WIOŚ z dnia [...] lipca 2021 r.) wynika, że na działce wskazanej we wniosku, tj. działce nr [...] działalność w zakresie gospodarowania odpadami prowadzi także R. Sp. z o.o. Ponadto R. Sp. z o.o. prowadził działalność także na innych działkach, na których działalność w zakresie gospodarowania odpadami prowadzi także skarżący. Okoliczność ta wymagała poczynienia jednoznacznych ustaleń pozwalających z jednej strony na wyodrębnienie/rozdzielenie zakresu działalności w zakresie gospodarowania odpadami tych dwóch podmiotów, w szczególności na działce nr [...], a z drugiej strony określenia ewentualnych powiązań tych działalności w zakresie przedmiotu i miejsca ich prowadzenia, zwłaszcza na działce nr [...], czego w sprawie zaniechano. W sprawie zabrakło nawet samodzielnych ustaleń faktycznych, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, dotyczących miejsca prowadzenia zmierzonej przez skarżącego działalności w N. W., funkcjonującego tam zakładu (zakładów), obszaru jego (ich) działalności (działek na których jest on/są one/ prowadzony/prowadzone) i przedmiotu prowadzonej (prowadzonych) tam działania w zakresie gospodarowania odpadami. Brak poczynienia analizy i czytelnych ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwala na jednoznaczne powiązanie dotychczas prowadzonej działalnością przez skarżącego z zamierzonym sposobu gospodarowania odpadami na działce nr [...] pod kontem prawdopodobieństwa stworzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ponadto w aktach sprawy nie znajdują się żadne materiały źródłowe (przede wszystkim protokoły przeprowadzonych kontroli), potwierdzające zarzucane naruszenia prawa z zakresu ochrony środowiska i niewłaściwe gospodarowanie odpadami przez skarżącego, mogące powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Organ nie wskazał nawet z jakim konkretnie rodzajem zagrożenia mamy do czynienia w związku z zamierzonym sposobem gospodarowania odpadami. Zauważyć należy, że w aktach sprawy nie ma nawet jakichkolwiek dokumentów z rozpoczętej w dniu [...] lipca 2022 r. i niezakończonej (na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia) kontroli w PHU R. R. K., w związku z którą to WIOŚ miał skierować do Prokuratury Rejonowej w L. przez WIOŚ dnia [...] lipca 2022 r. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez skarżącego z art. 183 § 1 kk w związku z przetwarzaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia na terenie działki nr [...] w warunkach i w sposób, o jakich mowa w tym przepisie. Z powyższego wynika, że cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie sprowadza się wyłącznie do pism stosownych instytucji i organów, na podstawie których uzyskano informacje odnośnie prowadzonych czynności i podjętych działaniach w związku z nieprawidłowościami (i to o różnej wadze) związanymi z prowadzoną działalnością w zakresie gospodarowania odpadami, przez skarżącego, ale też przez R. Sp. z o.o., w ramach – co należy podkreślić - różnych form gospodarowania odpadami, na różnych działkach i w różnych miejscowościach. Informacji tych, jak wykazano, nie poddano spójnej analizie w kontekście zamierzonego przez skarżącego konkretnego sposobu gospodarowania odpadami, i nie potwierdzono stosownym materiałem dowodowym, w szczególności protokołami z przeprowadzonych kontroli czy dokumentami dotyczącymi trwającej kontroli, której to organ I instancji przypisał istotne znacznie w sprawie. Tymczasem było to niezbędne do wykazania zależności i związku pomiędzy dotychczasową i zamierzoną działalnością skarżącego w zakresie gospodarowania odpadami, a w konsekwencji do poczynienia logicznego i opartego na materiale dowodowym wniosku o możliwości spowodowania przez skarżącego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. W sprawie organy nie dysponowały bezpośrednim materiałem dowodowym wskazującym na prowadzenie dotychczas działalności przez skarżącego związanej z działalnością zamierzoną – w warunkach, które wskazują na prawdopodobieństwo stworzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a także nie przeprowadziły samodzielnej analizy kwestii prawidłowości zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami w kontekście przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał za konieczne uchylenie wydanych w sprawie decyzji z uwagi na istotne naruszenie przez orzekające organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, celem wyeliminowania stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości, tj. w szczególności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i poczynienia ustaleń faktycznych we wskazanym przez Sąd zakresie oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji, opartego nie jedynie na opisie wieloaspektowych informacji udzielonych przez ww. instytucje i organy, lecz na analizie dotychczasowej działalności skarżącego w zakresie gospodarowania odpadami i miejsca jej prowadzenia w powiązaniu z zamierzonym, konkretnym sposobem gospodarowania odpadami w konkretnym miejscu, celem oceny zaistnienia prawdopodobieństwa spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska przez zamierzony sposób gospodarowania odpadami, ze wskazaniem rodzaju ewentualnego zagrożenia i przyczyn jego możliwego powstania. Wynik poczynionych w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ustaleń i zebrany w nim materiał dowodowy, będzie determinował kwestię ewentualnej potrzeby przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach.
Ustosunkowując się natomiast do kwestii właściwości Starosty [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, którą to właściwość bezpodstawnie zdaniem Sądu podważał skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji, należy wskazać, że z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami - zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wniosek ten ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco (patrzy postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OW 141/19 – dostępy jw.). Skoro więc w przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił tylko o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, to zatem art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania, jako że skarżący nie wystąpił o wydanie decyzji łącznej (tj. zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów). Oznacza to, że właściwym organem do wydania wnioskowanego zezwolenia jest Starosta L. na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. wystąpił także o zmianę zezwolenia z dnia [...] września 2016 r. na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie m.in. części działki nr [...] w N. W. i jest on rozpatrywany przez Marszałka Województwa [...]. W niniejszej sprawie skarżący złożył bowiem wniosek tylko o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a przedmiotowy wniosek nie dotyczy żadnego z przedsięwzięć określonych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach.
Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. O kosztach postepowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na postawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).