II SA/Bd 278/23

II SA/Bd 278/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. F. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 maja 2022 r. nr WAB.II.6740.874.2021.MBS, Prezydent Miasta Bydgoszczy, po rozpatrzeniu wniosku R. M. (inwestora), zmienił decyzję własną z dnia 29 maja 2006 r., nr 553/06, zmienioną decyzją z dnia 6 września 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę "zakładu lakierniczego z myjnią ręczną wraz z instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz i zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej do studni S1, linii kablowej ZK w granicy działki, kanalizacji deszczowej z włączeniem do zbiornika wód opadowych oraz utwardzeniem nawierzchni pod drogę wewnętrzną, parking i chodniki na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B.".
W punkcie pierwszym rozstrzygnięcia wskazano zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie: danych technicznych budynku tj. pow. zabudowy, użytkowej i kubatury; elewacji (m.in. zmiany kąta nachylenia dachu w części administracyjno-socjalnej i kolorystyki; rozbudowy i częściowej przebudowy hali warsztatu lakierniczego z wprowadzeniem drugiej kabiny lakierniczej; przebudowy pomieszczeń na 1 i 2 kondygnacji części administracyjno-socjalnej; rodzaju wentylacji mechanicznej; przebiegu zewnętrznej instalacji gazowej, w tym rezygnacji ze zbiornika terenowego na wody opadowe (zaprojektowano podziemny zbiornik retencyjny na wodę deszczową); likwidacji pomieszczenia mieszalnika farb na pomieszczenie o funkcji części zamiennych. W punkcie drugim rozstrzygnięcia zmieniono wyżej przytoczony przedmiot pozwolenia na budowę na "budowę zakładu lakierniczego z myjnią ręczną wraz z instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz i zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej do studni S1, linii kablowej ZK w granicy działki, kanalizacji deszczowej z włączeniem do poziemnego zbiornika retencyjnego na wodę opadową, gazową, oraz utwardzeniem nawierzchni pod drogę wewnętrzną, parking i chodniki na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B.. Zgodnie z punktem 3 rozstrzygnięcia dopisano w punkcie pierwszym zmienianej decyzji, tj. "Szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych", akapit o obowiązku zastosowania się do wytycznych decyzji Prezydenta miasta Bydgoszczy nr WZR/23/2021 z dnia 19 marca 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: »Rozbudowa i modernizacja zakładu obsługi pojazdów na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w B.«, obowiązku przebudowy przyłącza gazowego wg odrębnego postępowania zgodnie z ustawą Prawo budowlane, obowiązku sporządzenia, przed przystąpieniem do realizacji zamierzenia, projektu technicznego, spójnego z projektem architektoniczno-budowlanym, który zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym z dniem 19 września 2020 r. nie podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, oraz określono autorów zamiennego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wprowadzone w projekcie zamiennym zmiany stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przywołał uwagi wynikające ze składanych w toku postępowania pism T. F. (skarżącego) – właściciela działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestora, oraz odpowiedzi inwestora i organu na te uwagi, w tym wskazanie, że projekt został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych i uzyskał wymagane prawem uzgodnienie Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej KWPSP), a to w kontekście zastrzeżeń skarżącego co do potencjalnego zagrożenia wybuchem. Organ wyjaśnił również, że inwestor mocą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2021 r. uzyskał częściowe pozwolenie na użytkowanie zakładu, a do zakończenia wszystkich robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę z 2006 r. pozostają jeszcze roboty wykończeniowe części biurowej na piętrze przedmiotowego budynku.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. F. wskazał, że skoro inwestycja funkcjonuje obecnie na podstawie częściowego pozwolenia na użytkowanie, a do zakończenia inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia z 2006 r. pozostały tylko roboty wykończeniowe w części biurowej, to inwestycja główna została zrealizowana i uruchomiona, a więc skutkować to wyłączeniem z obiegu prawnego decyzji z 2006 r. w części warsztatowej, a ewentualna zmiana może dotyczyć jedynie części, na którą nie uzyskano pozwolenia na budowę. Zarzucił, że projektant nie załączył do dokumentacji bardzo istotnej w jego ocenie decyzji na użytkowanie zakładu, z załączonej zaś ekspertyzy dot. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie wynika jednoznacznie, że w projektowanym budynku nie występuje zagrożenie wybuchowe, co z kolei wpływa na ocenę możliwości sytuowania zakładu w odległości mniejszej niż 20 m od granicy działki. Wskazał, że w postępowaniu uzyskano uzgodnienie dot. bezpieczeństwa przeciwpożarowego na podstawie art. 9 ust. 6 Prawa budowlanego, a nie – jak powinno się to odbyć w sytuacji zmiany pozwolenia będącego w obiegu prawnym – art. 9 ust. 2 tej ustawy. Ponadto skarżący podniósł, że zgoda na usytuowanie rozbudowy w odległości wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie ograniczy możliwość potencjalnej zabudowy na jego działce, oraz że inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości skarżącego na potrzeby realizacji budowy.
Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr WIR.VIII.7840.1.91.2022.AC, Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści art. 36a ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej "p.b.") organ odwoławczy opisał zakres zmian inwestycji w stosunku do jej kształtu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, stwierdzając, że zmiany te należy zakwalifikować jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego zgodnie z art. 36a ust. 5 p.b. Wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, dlatego częściowe oddanie budynku do użytku, zgodnie z zalegającą w aktach decyzją z dnia 23 lipca 2021 r., nie przekreśla możliwości uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dalej Wojewoda przywołał treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 – dalej "rozporządzenie") i wskazał, że zgodnie z przedłożonym projektem projektuje się budowę zakładu lakierniczego w odległości 4,14 m (ściana z drzwiami) i 3,55 m (ściana bez okien i drzwi) od strony działki sąsiedniej nr [...], a więc w sprawie nie jest wymagane uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Organ wskazał, że skarżący myli odstępstwo uzyskane na podstawie art. 9 p.b. z wyrażeniem zgody w trybie § 2 rozporządzenia, a która to zgoda została w niniejszej sprawie przez KW PSP udzielona postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2022 r., po uzyskaniu ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej. Wojewoda stwierdził, że wbrew stanowisku odwołania pierwszeństwo budowy na działce nr [...] nie doprowadzi do naruszenia uprawnień właściciela działki nr [...] co do możliwości jej zabudowy. Zamierzona inwestycja zgodna jest bowiem z przepisami, a tylko to podlega kontroli w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Powyższa decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. F. wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucił, że Wojewoda pominął kwestię obszaru oddziaływania obiektu, która w niniejszym postępowaniu jest sprawą kluczową. Projektowana zabudowa wprowadza istotne ograniczenia w zabudowie jego działki, bowiem usytuowanie nowego budynku w odległości 3,56 m i 4,15 m od granicy jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jako nieuwzględniające zastrzeżeń z § 271 i § 272 rozporządzenia.
W ocenie skarżącego inwestor winien uzyskać zgodę ministerialną na odstępstwo od warunków technicznych, zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 p.b., a stanowisko Wojewody jest w tym zakresie błędne. Wyraził opinię co do zastosowania w sprawie przepisów prawa w sposób faworyzujący inwestora kosztem skarżącego i jego uprawnienia do przyszłej zabudowy działki. Powtórzył za odwołaniem, że organy bagatelizują kwestie ochrony przed zagrożeniem wybuchowym, w ekspertyzie przeciwpożarowej i projekcie nie ma zaś jednoznacznych stwierdzeń co do istnienia strefy zagrożenia wybuchowego i oceny ryzyka wybuchu. Podniósł, że niewyjaśniona pozostaje kwestia uznawania za istniejące w obrocie prawnym pozwolenia na budowę z 2006 r., skoro jedynie w części pozwolono na użytkowanie obiektu wzniesionego na podstawie tego pozwolenia. W ocenie skarżącego postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę z uwagi na istotną zmianę projektu nie może prowadzić do zatwierdzenia całkowicie nowych obiektów, których w pierwotnych opracowaniu nie było. Zarzucił, że nie został poinformowany o wydaniu postanowienia przez KW PSP, czym został pozbawiony możliwości odwołania. Wytknął, że projekt nie zawiera jednoznacznej informacji co do pozostawania w obiegu prawnym pozwolenia na budowę z 2006 r., nie zawiera danych osobowych projektantów i projektantów sprawdzających branż konstrukcji budowlanej i instalacji elektrycznej, nie zawiera zgody pierwotnych autorów na dokonywanie w nim zmian.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Pismem z 30 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem z 11 września 2023 r. inwestor, reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podniósł, że budowa zakładu trwała wiele lat, nigdy nie została ukończona, a z uwagi na upływ czasu zaistniała konieczność zmiany projektowanej technologii, wykonania robót służących unowocześnieniu i podniesieniu bezpieczeństwa warsztatu, co należy kwalifikować jako istotne odstąpienie projektu, o którym mowa w art. 36a ust. 1 p.b. Wskazał, że zgodnie z ekspertyzą techniczną stanu ochrony przeciwpożarowej oraz ostatecznym postanowieniem KW PSP w projektowanym budynku nie występują pomieszczenia zagrożenia wybuchem, przy czym producent kabin lakierniczych uzyskał dla swych produktów dokumenty techniczne wskazujące, że środowiska, w których będą one oddawane do użytku klasyfikuje się jako strefa 2, a więc przestrzeń, w której atmosfera wybuchowa - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, związanych z możliwością wystąpienia w miejscu pracy atmosfery wybuchowej – nie występuje w okresie normalnego działania, a w przypadku wystąpienia utrzymuje się przez krótki okres. W budynku, zgodnie z ekspertyzą, nie występuje strefa pożarowa o pow. powyżej 2000 m2 i gęstości obciążenia ogniowego powyżej 500 MJ/m2, a więc przyjęte odległości od granic są prawidłowe. Wskazał, że inwestor nie ma obowiązku dostosowywać swoich inwestycji do przyszłych planów inwestycyjnych właściciela działki sąsiedniej.
W piśmie z 8 grudnia 2023 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację skargi. Wskazał, że objęte kwestionowaną decyzją zmiany zostały zrealizowane przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co świadczy o tym, że zostały one wykonane samowolnie i właściwym trybem w sprawie winien być tryb legalizacyjny, a nie dotyczący zmiany pozwolenia na budowę. Wskazał, że wbrew twierdzeniom inwestora zagrożenie wybuchowe powstaje we wszystkich pomieszczeniach zakładu, co nie zostało uwzględnione przez projektantów, rzeczoznawców oraz KW PSP. Wskazał, że precyzyjne określenie zagrożenia wybuchowego ma zasadnicze znaczenie w kontekście usytuowania budynków w odległościach od sąsiedniej działki zgodnych z § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 272 ust. 1 rozporządzenia. Zaprzeczył, jakoby w sprawie domagał się ochrony całkowitej i nieograniczonej swojego prawa własności, kosztem uprawnień właścicielskich inwestora. Powtórzył wątpliwość co do tego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę z 2006 r. pozostaje jeszcze w obrocie prawnym, skoro zakład, pomimo że działał od wielu lat, dopuszczony został do użytku dopiero w 2021 r.
Na rozprawie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, powtórzył wątpliwości co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę z 2006 r., wyraził też wątpliwość co do tego, czy zakres zmian może być kwalifikowany jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro w ich wyniku ma powstać całkiem inny obiekt budowlany. Wskazał, że obiekt został wybudowany w 2008 r. i od co najmniej 2011 r. działa tam warsztat, od 2017 r. inwestor wynajmował od skarżącego nieruchomość celem wykorzystania jej jako miejsce postoju pojazdów dla wykonywania działalności usługowej. Skarżący nie widział dziennika budowy. Podniósł, że nie zostało wyjaśnione i nie wynika to z uzasadnienia decyzji, czy możliwe jest w ogóle prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że organ pobieżne odniósł się do kwestii akceptacji odstępstw poprzez wydanie postanowienia w trybie § 2 rozporządzenia, a nie art. 9 p.b.; wskazał, że nie był stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 6a ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Pełnomocnik inwestora podniósł, że zakres zmian wynikający z projektu uzasadnia twierdzenie, że mieszczą się one w kategorii istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Sam projekt posiada wszystkie wymagane opinie, zgody i ekspertyzy, skarżący zaś formułuje swoje zarzuty w zakresie zagrożenia wybuchem na podstawie własnej, niepopartej specjalistycznym dokumentem oceny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć jej argumentacja jedynie częściowo okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej uczyniono decyzję z dnia 19 stycznia 2023 r., nr WIR.VIII.7840.1.91.2022.AC, którą Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 17 maja 2022 r., o zmianie decyzji własnej z dnia 29 maja 2006 r., nr 553/06 (zmienionej decyzją z dnia 6 września 2007 r.,) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zakładu lakierniczego z myjnią ręczną wraz z instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz i zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej do studni S1, linii kablowej ZK w granicy działki, kanalizacji deszczowej z włączeniem do zbiornika wód opadowych oraz utwardzeniem nawierzchni pod drogę wewnętrzną, parking i chodniki na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B..
Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowił art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 36a ust. 5 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;
3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
Zauważyć wypada, że pojęcie "istotności", o którym mowa w przepisie art. 36a ust. 5 p.b. nie dotyczy sytuacji, gdy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego będą na tyle daleko idące, że w istocie oznaczają powstanie nowego, dodatkowego lub innego obiektu budowlanego niż objęty pozwoleniem na budowę. Za odstąpienie nie może być uznane wykonanie obiektu, którego projekt zagospodarowania terenu, a także projekt architektoniczno-budowlany nie przewidywały. Czym innym jest bowiem dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a czym innym samowolna realizacja obiektu budowalnego w trakcie realizacji zamierzenia objętego zatwierdzonym projektem budowlanym. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 p.b. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2013 r., sygn. VII SA/Wa 990/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zanim jednak organ przystąpi do analizy tego, czy zakres zamierzonych zmian względem zatwierdzonego projektu budowlanego mieści się w ramach "istotnego odstępstwa", czy może wykracza poza tę kategorię i w istocie oznacza prowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, winien zweryfikować podstawową przesłankę zastosowania trybu z art. 36a p.b., tj. istnienie w obrocie prawnym "nieskonsumowanej" decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Tylko bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie została zrealizowana, może być zmieniana na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. Zmiana pozwolenia na budowę wydana w trybie art. 36a ust. 1 p.b. dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, a nie prac już zrealizowanych, a organ ma kompetencje do wydania takiej decyzji w sytuacji, gdy co prawda proces budowlany, do którego zalicza się także etap wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, jest w toku, ale objęte zamiarem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego już projektu budowalnego roboty budowlane nie zostały jeszcze wykonane. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może dotyczyć zamierzonych, a nie dokonanych już przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na skutek wykonanych robót budowlanych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2022 r., sygn. I SA/Po 386/22; wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., sygn. II OSK 1721/19; dostępne jw.).
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, na rzecz inwestora Prezydent Miasta Bydgoszczy wydał w dniu 29 maja 2006 r. decyzję nr 553/06 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zakładu lakierniczego z myjnią ręczną, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, oraz utwardzeniem powierzchni. Decyzja ta została zmieniona decyzją własną organu z 6 września 2007 r., nr WAB.II.7353-544/06 (decyzje w dokumentacji załączonej do projektu budowlanego).
W dniu 23 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy wydał decyzję nr PINB.521.125.2021 RS o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zakładu lakierniczego w części warsztatowej i socjalnej na parterze, z myjnią ręczną wraz z instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz i zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej, do studni S1, linii kablowej do ZK w granicy działki, kanalizacji deszczowej, utwardzonej nawierzchni pod drogę wewnętrzną, parking i chodnik na działce nr ewid.[...], obręb [...] przy ul. [...] w B., przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. W decyzji wskazano, że pozwolenie na użytkowanie wydaje się pod warunkiem wykonania zbiornika wód opadowych w terminie do dnia 15 sierpnia 2021 r. (k. 13 akt adm.).
Co do zasady z niezakwestionowanych oświadczeń skarżącego składanych w toku postępowania wynika, że przedmiotowy warsztat lakierniczy został zrealizowany w roku 2008 r., działa od co najmniej 2011 r., a od 2017 r. niezabudowana nieruchomość skarżącego była – na mocy dwustronnej umowy – udostępniana inwestorowi w celach prowadzenia działalności ww. warsztatu. Inwestor z kolei podnosi, że budowa warsztatu trwała wiele lat i nigdy nie została ukończona – nie wykonano pomieszczenia mieszalnika farb, nie wykończono części biurowej, nie wykonano w całości wszystkich projektowanych instalacji.
Powyższe okoliczności rodzą zasadniczą dla wyniku sprawy wątpliwość co do tego, czy pozwolenie na budowę z 2006 r. zostało zrealizowane w części dotyczącej warsztaty lakierniczego i czy pomieszczenia zlokalizowane na parterze, w tym warsztatowe, oddane zostały do użytkowania. W sytuacji pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie decyzję o pozwoleniu na budowę z 2006 r. należałoby uznać za "skonsumowaną", poprzez wykonanie robót budowlanych i zakończenie inwestycji w zakresie warsztatu. W tej zaś sytuacji, zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami, zmiana takiej decyzji w trybie istotnych odstępstw byłaby niedopuszczalna.
Wskazać należy, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była decyzją warunkową, organ nie poczynił zaś żadnych ustaleń co do tego, czy do dnia 15 sierpnia 2021 r. inwestor wskazany w decyzji warunek spełnił. Brak jest w aktach pisma informującego organ o wykonaniu warunku, o czym w decyzji pouczono stronę w ostatnim zdaniu jej osnowy. Po drugie w tym kontekście zauważyć należy, że w aktach sprawy (w ekspertyzie technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej – k. 45 projektu budowlanego) znaleźć da się wzmiankę o opracowaniu w grudniu 2020 r. innej ekspertyzy technicznej, uzgodnionej następnie przez KK PSP postanowieniami z dnia 3 lutego 2021 r., nr WZ.5595.42.2.2021.ASz oraz WZ.5595.43.2.2021.ASz. Rodzi to wątpliwość, czy okoliczność wykonania robót budowlanych i przystąpienia do użytkowania obiektu nie była już przedmiotem innego postępowania, np. legalizacyjnego, którego losy, a przede wszystkim ustalenia faktyczne dokonane na jego potrzeby, mogą mieć istotne znaczenie w postępowaniu z wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd nie podziela stanowiska organu, jakoby nawet częściowe pozwolenie na użytkowanie obiektu pobudowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które zatwierdziło projektu budowlany dla inwestycji również w części jeszcze niezrealizowanej, świadczyło o możliwości dokonania zmiany tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ, powołując treść art. 33 ust. 1 p.b. zdanie pierwsze ("Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego"), zdaje się wywodzić, że również wykonanie części robót objętych pozwoleniem prowadzi do realizacji całej decyzji. Tymczasem zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że zgodnie z art. 55 ust. 1a p.b. decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana w sytuacji, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych – przyp. Sądu) może obejmować cały obiekt budowlany lub jego część (pkt 1), a nawet tylko niektóre z obiektów budowlanych objętych jedną decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 (pkt 2). Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość oddania do użytkowania części inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, uzależniając to od spełnienia stosownych warunków. Brak jest podstaw do przyjmowania, że oddanie inwestycji do użytkowania w części (np. jednego z kilku zrealizowanych obiektów budowlanych objętych jednym pozwoleniem) "konsumuje" całą decyzję o pozwoleniu na budowę.
Jeżeli zatem postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wykaże, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w zakresie, w jakim objęta została wnioskiem o jej zmianę, została już wykonana, to brak będzie podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie jej zmiany. Wykonanie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę w części, co do której inwestor uzyskał następnie częściowe pozwolenie na użytkowanie, wyklucza zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w tej wykonanej już części. Ewentualne modyfikacje zrealizowanego obiektu, mieszczące się w kategorii robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, będą mogły być prowadzone dopiero po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę.
W powyższym kontekście wskazać też należy, że nie zostało w sprawie zweryfikowane, czy decyzja o pozwoleniu na budowę z 2006 r. jest decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Istotne wątpliwości budzi bowiem, że od momentu uzyskania tego pozwolenia (i jego zmiany w 2007 r.) do 2021 r. wykonywane były roboty budowlane związane z zatwierdzoną inwestycją. Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Data rozpoczęcia budowy oraz ewentualne okresy jej przerwania wynikają z dziennika budowy, o którym mowa w art. 45 p.b. Celem weryfikacji podstawowej przesłanki w postaci pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, co konsekwentnie podnosił również skarżący, organ winien pozyskać ww. dziennik budowy do materiału dowodowego. W obecnym stanie sprawy nie jest bowiem nawet pewne, czy zmienione pozwolenie na budowę jest aktem funkcjonującym w obrocie prawnym.
Ze wskazanych wyżej przyczyn stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania nie da się stwierdzić, że zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 36a p.b. Zanim organ jednoznacznie nie wyjaśni podstawowych okoliczności sprawy: związanych po pierwsze z istnieniem w obrocie prawnym pozwolenia na budowę inwestycji, a po drugie ewentualnego jego zrealizowania w części objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, nie da się stwierdzić, czy wobec zamierzonych przez inwestora zmian tryb z art. 36a p.b. może być brany w ogóle pod uwagę. Przedwczesnym w związku z tym jest rozważanie, czy zakres zmian stanowi "istotne odstąpienie od projektu", o którym mowa w tym przepisie. Jak wskazano, organ powinien uzupełnić materiał dowodowy o dziennik budowy prowadzony w związku z realizacją decyzji z 2006 r., powinien również przeanalizować akta ewentualnie prowadzonego postępowania legalizacyjnego, albo innego, w ramach którego opracowano wspomnianą ekspertyzę techniczną z grudnia 2020 r. i wydano postanowienia KW PSP z 3 lutego 2021 r. W sprawie istnieją bowiem istotne wątpliwości co do tego, czy zakres prac objęty wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę nie był już przedmiotem postępowania organu administracji architektoniczno-budowlanej lub organu nadzoru budowlanego, a w związku z tym w jaki sposób postępowania te zostały zakończone, co może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej.
Poza wskazanymi wyżej okolicznościami wytknąć należy, że organy obu instancji, w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie uzgodnieniowe w zakresie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie określonym we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze p.b. w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 (warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych – przyp. Sądu). Zgodnie z art. 9 ust. 2 p.b. zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Treść art. 9 ust. 2 p.b. w sposób jasny wskazuje, że zmiana pozwolenia na budowę zakładająca odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych musi zostać poprzedzona uzyskaniem upoważnienia ministra. Postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych wydawane jest w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wobec tego do niniejszego postanowienia znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie wskazał, że na to postanowienie przysługuje zażalenie. Zatem skoro postanowienie to jest wydawane w ramach ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, to zgodnie z art. 142 k.p.a. będzie ono podlegało zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta kończy bowiem postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, w tym także w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. W związku z tym, że na postanowienie wydane w trybie art. 9 ust. 2 p.b. nie przysługuje zażalenie, nie wymaga ono uzasadnienia. Natomiast organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest przedstawić przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo (vide – komentarz do art. 9 p.b. [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2023 i powołane tam orzecznictwo).
Tymczasem w niniejszej sprawie organ, rozpoznając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, nie uzyskał odpowiedniego upoważnienia ministra i nie wydał zgody na odstępstwo. Oparł się zaś na postanowieniu KW PSP wydanym w trybie art. 9 ust. 6 p.b. w zw. z art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2057). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych oraz w przypadku dostosowywania tych obiektów do wymagań ochrony przeciwpożarowej, w szczególności przy usuwaniu stanu zagrożenia życia ludzi, rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej stosuje się na podstawie zgody udzielonej w postanowieniu, o którym mowa w art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, bez wymogu uzyskiwania zgody na odstępstwo, o której mowa w ust. 2. W myśl zaś art. 6a ust. 2 ww. ustawy komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji na uzasadniony ekspertyzą techniczną wniosek inwestora lub właściciela obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej, może, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie wyrazić zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych (pkt 1); wyrazić zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymagań określonych w postanowieniu (pkt 2 ); nie wyrazić zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych (pkt 3).
Organy nie oceniły tego, że postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. (WZ.52840.140.2022.2.EP Kuj.-Pom. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej odnosił się do innego stanu faktycznego. Z treści tego postanowienia wynika jednoznacznie, że wniosek inwestora oraz ekspertyza techniczna stanu ochrony przeciwpożarowej dotyczy rozbudowy hali warsztatu oraz nadbudowy wraz z przebudową części socjalno-biurowej przy ul. [...] w B., opracowanej przez wskazanych rzeczoznawców w związku z niespełnieniem wymagań techniczno-budowlanych. Także z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że: "w ramach inwestycji planuje się rozbudowę i częściową przebudowę warsztatu lakierniczego o kolejną kabinę lakierniczą oraz pomieszczeń nr 1 i nr 2 w części socjalno-biurowej". Jest to zatem inne zamierzenie niż istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę.
W postanowieniu KW PSP z dnia 11 kwietnia 2022 r. wprost wskazuje się, że istniejące w budynku uwarunkowania, w szczególności warunki konstrukcyjne i istniejące zagospodarowanie terenu powodują, że nie ma możliwości spełnienia w sposób bezpośredni wszystkich wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych (str. 2 postanowienia). Wynika z niego, że budynek znajduje się w odległości poniżej 7,5 m od granicy działki, co stanowi naruszenie § 272 § 1 rozporządzenia, występowanie przejścia przez ponad 3 pomieszczenia nie spełnia warunku, o którym mowa w § 237 ust. 8 rozporządzenia. KW PSP wskazał, że dla budynku pozostaną niespełnione wymagania co do zapewnienia wody do zewnętrznego gaszenia pożaru (o czym stanowi § 45 rozporządzenia). Organ rozpoznający sprawę winien zatem ponownie zweryfikować, czy inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi (wiążąca ocena w tym zakresie należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, a nie KW PSP), a jeżeli zgodności tej brak, to winien poprzedzić ewentualne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (po weryfikacji okoliczności, o których mowa była wcześniej), po uzyskaniu stosownego upoważnienia ministra oraz po wydaniu postanowienia w przedmiocie zgody na odstępstwo.
Powyższe wątpliwości wskazują przede wszystkim na niedostateczne wyjaśnienie przez organy okoliczności sprawy i wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając długość trwania procesu inwestycyjnego i wynikający z akt wieloletnie użytkowanie warsztatu lakierniczego bez pozwolenia na użytkowanie wymaga w szczególności zwrócenia się do właściwego organu nadzoru budowlanego celem ustalenia ewentualnych postępowań toczących się w sprawie spornej budowy, ich wyniku, wydanych rozstrzygnięć, nie wyłączając przeprowadzenia dowodów z dokumentów i dołączenie ich do akt postępowania, jeżeli będą mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej.
W powyższym zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne. Skarżący nie ma jednak racji kwestionując wynikającą z ekspertyzy technicznej kwestię istnienia, bądź nie, stref zagrożenia wybuchem w projektowanych pomieszczeniach. Jeżeli podmiot posiadający wiadomości specjalne wypowiada się co do tego zagadnienia przecząco, to kwestionowanie ekspertyzy w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych może odbyć się jedynie poprzez przedłożenie kontrekspertyzy, w ramach własnych środków dowodowych stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., co z kolei zobowiązałoby organ do przeanalizowania obu opinii, dokonania oceny i podęcia rozstrzygnięcia co do ich wartości dowodowej. Konsekwentne, choć niepoparte stosownym dokumentem
o charakterze eksperckim zarzuty co do występowania zagrożenia wybuchem
w planowanych pomieszczeniach, z uwagi na stosowanie w nich określonych substancji, należy uznać w tej sytuacji za gołosłowne.
Wobec stwierdzonych uchybień w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi uznać należy za przedwczesne.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634). O zwrocie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z niniejszego uzasadnienia.