II SA/Bd 270/24

II SA/Bd 270/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 listopada 2023 r. A. sp. z o. o. w B. (skarżąca spółka/inwestor) wniosła do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny na nieruchomości ozn. numerem ewid. [...] i [...] w obrębie [...], położonej w Bydgoszczy przy ul. [...].
Pismem z dnia 21 grudnia 2023 r. skierowanym przez Wydział Administracji Budowlanej UM Bydgoszcz do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej UM Bydgoszcz (MPU) zwrócił się o zaopiniowanie wnioskowanego zamierzenia z uwagi na położenie inwestycji na terenie, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Zwrócono się o informację, kiedy przewiduje się uchwalenie m.p.z.p., a także poinformowano, że postępowanie w sprawie może zostać zawieszone do 22 maja 2025 r.
W odpowiedzi z dnia 3 stycznia 2024 r. MPU wskazała, że z uwagi na zaawansowane prace projektowe oraz w zw. z art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 – dalej "u.p.z.p.") wnosi o odmowę lub wstrzymanie przedmiotowego postępowania na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Wyjaśniła, że objęty wnioskiem budynek stanowi substandard architektoniczny, który powinien zostać uporządkowany bez możliwości jego utrwalenia lub zmiany zabudowy funkcji. Poinformowano, że prace planistyczne wszczęto zgodnie z uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2022 r., nr L/1060/22, a projekt planu znajduje się obecnie na etapie przed opiniowaniem i uzgadnianiem, a jego uchwalenie planowane jest w drugim kwartale 2024 r.
Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2024 r., nr WAB.I.6730.317.2023.AO, Prezydent Miasta Bydgoszczy zawiesił postępowanie z wniosku inwestora "na czas nie dłuższy niż do dnia 22 maja 2025 r.". W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem, zgodnie z właściwym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie znajduje się na obszarze, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego, teren ten znajduje się na obszarze, wobec którego uchwałą nr L/1060/22 przystąpiono do sporządzenia m.p.z.p. Przywoławszy stanowisko MPU organ wskazał, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi fakultatywną podstawę do zawieszenia postępowania. Stwierdził, że przepis ten ma na celu ochronę interesu publicznego poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia postępowań do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania. Podkreślił zastępczy charakter decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej substytut ustaleń planowych.
Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestora zażalenia na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r., nr SKO-4212/25/2024, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści m.in. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że konieczną okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p., tym bardziej zatem w niniejszej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania, skoro ustalono, że prace związane ze sporządzeniem m.p.z.p. toczą się od 2022 r. i przewidywane jest podjęcie uchwały w przedmiocie planu w I kwartale 2024 r. W kontekście oceny co do ewentualnej sprzeczności przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z możliwymi postanowieniami projektowanego m.p.z.p. organ przywołał wyrażone w sprawie stanowisko MPU.
W skardze na powyższe postanowienie inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniem I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i zwrócenie się do organu I instancji o zestawienie wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, które organ wydał na obszarach objętych procedurą opracowywania m.p.z.p. w przeciągu ostatnich 5 lat z pominięciem zawieszenia spraw o wydanie warunków zabudowy, i tych, w których procedurę tę zastosowano, celem wykazania, iż organ wybiórczo i dowolnie stosuje art. 62 u.p.z.p. Zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80 i 12 k.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie rozpatrzenie materiału dowodowego, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, brak ustalenia na jakim etapie są prace planistyczne i jaki jest termin uchwalenia m.p.z.p., oraz brak ustalenia czy zawieszenie postępowania na okres 18 miesięcy jest uzasadnione. Ponadto zarzucił naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania pomimo braku ustalenia terminu uchwalenia m.p.z.p. i uzasadnionych okoliczności potwierdzających, że m.p.z.p. nie zostanie uchwalony do dnia 22 maja 2025 r., niecelowości zawieszenia postępowania na okres 18 miesięcy oraz nieudowodnienia sprzeczności pomiędzy wnioskiem o wydanie warunków zabudowy z założeniami projektu m.p.z.p., a gdyby ich nie było – z ustaleniami studium. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że organ nie wykazał celowości zawieszenia postępowania naruszając tym samym granice uznania administracyjnego, że nie ustalono terminu zakończenia prac nad projektem m.p.z.p., w przypadku zaś innych planów terminy te przekraczają nawet 3 lata od momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p., że nie wykazano sprzeczności inwestycji z ewentualnymi przepisami sporządzanego m.p.z.p., przy czym w niniejszej sprawie inwestycja dotyczy kontynuacji istniejącej funkcji mieszkalnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające są zgodne z prawem, toteż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Niniejszej kontroli sądowej poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2024 r., nr SKO-4212/25/2024, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2024 r., nr WAB.I.6730.317.2023.AO, o zawieszeniu "na czas nie dłuższy niż do dnia 22 maja 2025 r." postępowania z wniosku skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny na nieruchomości ozn. numerem ewid. [...] w obrębie [...], położonej w Bydgoszczy przy ul. [...].
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1312/09, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadrzędność regulacji planu nad decyzją o warunkach zabudowy potwierdza także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia
Korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, dostępny jw.).
Instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gl 1290/19, dostępny jw.).
W rozpoznawanej sprawie procedura planistyczna została wszczęta uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2022 r., nr L/1060/22 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Plac Piastowski" w B.. Plan obejmować ma obszar ograniczony od zachodu ul. Jana i Jędrzeja Śniadeckich, ul. Dworcową, od północy ul. Jana III Sobieskiego, ul. Gen. Józefa Sowińskiego, ul. Mazowiecką, od wschodu ul. Henryka Sienkiewicza, od południa ul. Lipową i ul. Ślusarską. Na wyżej określony obszarze znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem inwestora. Wniosek inwestora wpłynął do organu w dniu 22 listopada 2023 r., a więc ponad półtora roku po wszczęciu procedury planistycznej.
W trakcie postępowania organ zwrócił się do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej UM Bydgoszcz o zaopiniowanie wnioskowanego zamierzenia z uwagi na położenie inwestycji na terenie, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. MPU wskazała na zaawansowane prace projektowe i przewidywane uchwalenie planu w drugim kwartale 2024 r. Jednocześnie wyjaśniła, że objęty wnioskiem budynek stanowi substandard architektoniczny, który powinien zostać uporządkowany bez możliwości jego utrwalenia lub zmiany funkcji zabudowy.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności uzasadniały skorzystanie przez organ z instrumentu opisanego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Trwająca procedura planistyczna, wobec deklaracji jednostki organizacyjnej organu, była w momencie złożenia wniosku inwestora w zaawansowanym stadium, co należy uznać za wiarygodne chociażby z uwagi na to, że procedura ta trwa od lutego 2022 r. a przewidywany przez MPU okres podjęcia uchwały określono zaś na II kwartał roku 2024 r. Planowany okres zakończenia procedury planistycznej wynosi zatem od 4 do 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku inwestora. W tak ukształtowanych realiach procesowych sprawy kontynuowanie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy rodziłoby ryzyko wydania decyzji w sprawie w okresie bezpośrednio poprzedzającym wprowadzenie aktu rangi planistycznej regulującego kwestie rozstrzygane decyzji o warunkach zabudowy, która jest jedynie substytutem m.p.z.p.
Powyższe stanowisko wzmacnia prezentowany w orzecznictwie również dalej idący pogląd, że wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (vide: WSA w Łodzi w wyroku z 16 maja 2019 r., sygn. II SA/Łd 142/19; WSA w Poznaniu w wyrokach z 9 maja 2018 r., sygn. II SA/Po 6/18 i z 6 sierpnia 2020 r., sygn. IV SA/Po 474/20, dostępne jw.).
Co się zaś tyczy podniesionej w skardze kwestii braku wykazania sprzeczności założeń sporządzonego m.p.z.p. z inwestycją wskazaną we wniosku o warunki zabudowy Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Kwestionowane postanowienie zostało poprzedzone przez organ zapytaniem skierowanym do jednostki organizacyjnej odpowiadającej za analizy w zakresie ładu przestrzennego, w tym założeń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na poziomie merytorycznym. Jednostka ta (MPU) wyraziła jednoznacznie negatywne stanowisko co do zasadności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku, akcentując, że wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania zabudowy o charakterze substandardu architektonicznego, której utrwalanie w jakikolwiek sposób jest nieuzasadnione. Wskazać należy, że MPU wykonuje zadania własne Miasta Bydgoszczy i zadania organów gminy w zakresie ładu przestrzennego, a nadzór nad jej działalnością sprawuje Prezydent Miasta Bydgoszczy (§ 1 Statutu MPU – załącznika do uchwały o uchwały Nr LXXIII/1399/06/06 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 20 września 2006 r.). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu kompetencja ww. jednostki do opiniowania przedsięwzięć w zakresie ich zgodności z założeniami planistycznymi procedowanego już m.p.z.p., nawet jeżeli założenia te nie zostały jeszcze zmaterializowane w formie projektów regulacji tego planu. W ocenie Sądu pozyskana w sprawie opinia MPU była wystarczającym powodem by uznać, że w sprawie zachodzi realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności pomiędzy założeniami sporządzonego planu a inwestycją wskazaną we wniosku o wydanie warunków zabudowy, co z kolei zasadnym czyniło zawieszenie postępowania do czasu przyjęcia planu. W zastanych okolicznościach, z uwagi na stanowisko MPU oraz treść art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. ("w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy") prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków obarczone było dużym ryzykiem wydania decyzji sprzecznej z procedowanym planem, a w konsekwencji również byłoby to nieuzasadnione w świetle art. 65 § 1 u.p.z.p.
Stanowisko inwestora co do tego, że w jego ocenie określona we wniosku inwestycja (zmiana funkcji istniejącej zabudowy) nie będzie sprzeczna z zastanym na obszarze ładem architektoniczno-urbanistycznym, potraktować należy na tym etapie jako niemającą wpływu na wynik niniejszej sprawy polemikę strony skarżącej z planistycznymi założeniami jednostki organizacyjnej powołanej do opiniowania i analizowania, a faktycznie kształtowania polityki przestrzennej miasta.
Powyższe okoliczności uzasadniały w ocenie Sądu zastosowanie w sprawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.
W zakresie pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zawieszenie postępowania na okres 18 miesięcy, w sytuacji, gdy upoważnia do tego art. 62 ust. 1 u.p.z.p., nie może zostać poczytane za przekroczenie uznania administracyjnego. Wskazany przez MPU termin prawdopodobnego uchwalenia planu na II kwartał 2024 r. ocenić należy jako termin orientacyjny, niepewny, co z kolei uzasadnia po stronie organu wzięcie poprawki na ewentualne jego przedłużenia, wynikające przede wszystkim z okoliczności procesowych (np. wpływ uwag do projektu uchwały i konieczność ich rozważenia). Organ dokonał przy tym prawidłowej oceny prawdopodobieństwa, że – z uwzględnieniem podanej orientacyjnego terminu zakończenia prac oraz ewentualnych, wymuszonych okresów przedłużenia tego terminu - prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. Precyzyjne dostosowanie okresu zawieszenia do terminu planowanego uchwalenia planu byłoby zasadniczo możliwe tylko wtedy, gdyby wyznaczono już datę sesji rady miasta, na której plan miałby zostać uchwalony. Taka sytuacja jest zaś z pewnością rzadkością i nie można czynić z niej reguły, jak wydaje się wywodzić skarżąca w drodze zarzutu co do braku ustalenia przez organ terminu uchwalenia planu. Organ, wyznaczając okres zawieszenia, zawsze operuje na datach orientacyjnych, musi też uwzględniać stosowne poprawki na przekroczenia tych dat. Z uwagi na powyższe Sąd nie stwierdził, by wyznaczenie okresu zawieszenia w maksymalnych ramach dopuszczonych przez ustawodawcę stanowiło o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, czy też o tym, by organ nie prawidłowo rozważył okoliczności sprawy.
Nie miał wpływu na wynik niniejszej sprawy zarzut, jakoby procedowanie planów dla innych obszarów miasta trwało do 8 lat, co z kolei miało by potwierdzać brak podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Jak wskazano, organ prawidłowo ocenił, że w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Plac Piastowski" w Bydgoszczy zachodzi prawdopodobieństwo jego uchwalenia w terminie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zauważyć w tym miejscu należy, że w sytuacji, gdy uchwała w tym zakresie nie zostanie przyjęta w zakreślonym terminie (do 22 maja 2025 r.), prezydent miasta podejmie postępowanie i wyda decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).
Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego dotyczącego przedstawienia przez organ I instancji zestawienia wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, które organ wydał na obszarach objętych procedurą opracowywania m.p.z.p. w przeciągu ostatnich 5 lat z pominięciem zawieszenia spraw o wydanie warunków zabudowy, i tych, w których procedurę tę zastosowano. Jak wyjaśniono, zasadność zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy zależy od indywidualnych okoliczności danej sprawy. W jednych projektowane założenia planistyczne mogą być w istocie zgodne z zamierzeniami określonymi we wnioskach o wydanie warunków zabudowy, w innych – przeciwnie. Proporcja spraw, w których postępowanie zawieszono, do tych, w których z możliwości tej nie skorzystano, nie może stanowić podstawy do formułowania wniosków co do dowolności działania organu, jego wybiórczości. W niniejszej zaś sprawie, co wyjaśniono, zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy było zgodne z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Brak było zatem podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego dowodu uzupełniającego z dokumentów w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.