II SA/Bd 27/24

II SA/Bd 27/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2672/24 - Wyrok NSA z 2025-01-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 149 par 2, art. 151 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu S. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wójt Gminy C. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. na podstawie art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu wniosku I. Sp. z o.o. Sp. k. w R. (dalej określana jako Spółka) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w związku z brakiem podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego działkę: nr [...] (w części), obręb geodezyjny K., w zakresie budowy budynku handlowo-usługowego wraz infrastrukturą towarzyszącą. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jako uzasadnienie wniosku Spółka wskazała, że posiada interes prawny, powołała się na możliwe immisje, że realizacja inwestycji może uniemożliwić "prowadzenie na niej działalności zgodnie z przeznaczeniem, którą to możliwość decyzja może naruszać" ze względu na bliskie sąsiedztwo.
W ocenie organu wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z powyższym przepisem, wznawia się postępowanie w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tymczasem Spółka nie posiadała statusu strony. Nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu, zatem nie mogła zostać uznana za stronę, co zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji. Zostało wskazane, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - jest użytkiem urbanistycznym 1P/U, który ustala przeznaczenie podstawowe jako teren obiektów produkcyjnych i zabudowy usługowej (w tym obiektów handlowych om powierzchni sprzedaży do 2000 m2). Biorąc pod uwagę powyższe, planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na sposób zagospodarowania terenu i nie będzie skutkowała ograniczeniami w możliwości zmiany zagospodarowania działki nr [...].
Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza doktryny i orzecznictwa jednoznacznie wskazuje, że każdorazowo o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego.
W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach przesłanek z art. 28 kpa, czyli wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek
Najmniejsza odległość od planowanej inwestycji do granic działki nr [...] wynosi aż [...] m. Mając na uwadze powyższe, brak jest związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną Spółki. Należy zatem uznać, że nie posiada ona interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 10 § 1 i art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron, w tym Spółki, a następnie podtrzymanie swojego uchybienia poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] .07.2023 r.;
2. naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 6. upzp poprzez pozbawienie jej możliwości oceny, czy planowane przez Inwestora w przedmiotowym postępowaniu zagospodarowanie terenu nie narusza jej chronionego prawem interesu i jednocześnie pozbawienie Spółki możliwości ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do Inwestora w przedmiotowym postępowaniu;
3. naruszenie art. 59 ust. 1 upzp poprzez wyrażenie zgody na zmianę zagospodarowania terenu i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez Inwestora inwestycji, bez możliwości udziału Spółki w tym postępowaniu;
4. naruszenie art. 61 ust. 1 upzp poprzez:
- niewłaściwe ustalenie - skoro jeśli nastąpiło to bez obowiązkowego udziału w tym zakresie Spółki - obszaru analizowanego, kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- niewłaściwe ustalenie - poprzez pozbawienie Spółki możliwości weryfikacji, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego niniejszym postępowaniem łącznie z zamierzeniami innych inwestorów na tej samej działce i działkach sąsiednich, w tym zamierzeniami Spółki, tym samy niebezpieczeństwo niemożności zaspokojenia potrzeb dostępu do niezbędnych sieci przez wszystkie łącznie zainteresowane podmioty;
5. naruszenie art. 6 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji z naruszeniem art. 7 kpa poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, niewłaściwe określenie kręgu stron postępowania, jak również i tym samym z naruszeniem prawa Spółki do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej powoływana jako upzp) oraz art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że argumentacja, jaka legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, jest błędna. Organ I instancji w żaden przekonujący sposób nie dowiódł, że Spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania, a to w kontekście zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W szczególności takim argumentem nie może być tak akcentowane w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że planowana inwestycja nie będzie mieć wpływu na sposób zagospodarowania działki nr [...], ponieważ działka ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Co więcej, w zaskarżonej decyzji organ I instancji zupełnie pominął fakt, że Spółka jest właścicielem działki nr [...] , którą od działki nr [...] oddziela jedynie wąski pas działki nr [...] stanowiącej użytek drogowy (o szerokości ok. 4 m). W kontekście powyższego całkowicie zbędne są wywody odnośnie nieco dalej położonej działki nr [...] (która zresztą nie stanowi własności Spółki).
Analizując akta sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2023 r., SKO stwierdziło, że organ I instancji jako stronę tamtego postępowania, które dotyczyło części działki nr [...] , uznał także właściciela działki nr [...] , którą od terenu inwestycji oddziela cała szerokość działki nr [...] (ok. 110 m). Okoliczność ta w żaden sposób nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji, co może wskazywać na brak konsekwencji w ustalaniu stron postępowania.
SKO wskazało na ugruntowane już w tym względzie orzecznictwo sądów administracyjnych, że "stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości - a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 kpa. O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1453/20).
SKO wskazało, że, ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji weźmie pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2023 r. dotyczy zamierzenia inwestycyjnego o znacznych rozmiarach (powierzchnia zabudowy samego budynku to [...] m2) o funkcji handlowo-usługowej, który to sposób zagospodarowania wskazanego terenu może oddziaływać na okoliczne nieruchomości, nie tylko te ściśle sąsiadujące z terenem inwestycji.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji decyzji.
Sprzeciw od ww. decyzji złożyła S. sp. z o.o. w T. (dalej określana jako Skarżąca), zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji odpowiadała w pełni przepisom prawa i nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że organ II instancji pomija okoliczność, że działka Spółki jest oddzielona od inwestycji drogą, znajduje się po drugiej stronie ulicy, co znacząco minimalizuje jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość. Należy wskazać, co zdaje się w całości pomijać organ II instancji, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie inwestycji na działkę będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu (wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa2059/17).
Omyłka pisarska w numeracji działki nie może również uzasadniać decyzji kasatoryjnej. Na marginesie należy wskazać, że obie działki (działka numer [...] i [...]) objęte są tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, obie działki objęte są użytkiem urbanistycznym 1P/U, który ustala przeznaczenie podstawowe jako terenu obiektów produkcyjnych i zabudowy usługowej. Zatem rozważania organu w tym zakresie można odnieść zarówno do działki numer [...], jak również działki numer [...].
Działka Spółki nie tylko znajduje się po drugiej stronie ulicy, ale nadto przeznaczona jest na cele produkcyjne i usługowe. Nie bez znaczenia pozostaje, że działka Spółki położona jest w strefie aktywizacji gospodarczej stanowiącej bezpośrednie sąsiedztwo terenu istniejącej cukrowni i prowadzonej działalności gospodarczej, zatem planowana inwestycja jest zgodna z planistycznym przeznaczeniem terenów znajdujących się w okolicy i nie będzie negatywnie wpływać na tereny będące własnością odwołującej się spółki. Przytoczone przez organ II instancji orzeczenie w zakresie zasięgu oddziaływania danej inwestycji dotyczy wpływu na nieruchomość przeznaczoną na cele mieszkalne. W przypadku nieruchomości mieszkalnych zakres przepisów prawa materialnego, które przesądzają o interesie prawnym danego podmiotu, jest zdecydowania szerszy.
W zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na konieczność analizy oddziaływania inwestycji, przy czym nadal nie wskazał, jaki interes prawny miałaby posiadać w niniejszym postępowaniu Spółka. Jak wskazano w uchylonej decyzji, każdorazowo o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego. Przy czym organ II instancji nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, która przesądzałaby o interesie prawnym tego podmiotu. Co więcej, sama Spółka nie sprostała powyższemu wymaganiu. Powołano się jedynie na art. 6 upzp, który w żaden sposób nie konkretyzuje jakiegokolwiek interesu prawnego strony. Wręcz przeciwnie, powyższy przepis wskazuje na zagospodarowanie nieruchomości, zaś organ II instancji wskazał, że argumentem na brak statusu strony nie może być twierdzenie, że "planowana inwestycja nie będzie mieć wpływu na sposób zagospodarowania działki nr [...]".
Z uwagi na powyższe, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 kpa, zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. W skarżonej decyzji organ II instancji nie wykazał bowiem, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Tym bardziej nie wykazano, że koniecznym jest wyjaśnienie zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wójt Gminy C. wnikliwie dokonał analizy sprawy i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które nie wykazało interesu prawnego Spółki w postępowaniu w sprawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jako bezzasadny podlegał oddaleniu.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).
Dodatkowo wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa (por. wyrok NSA w sprawie III OSK 5112/21).
W świetle powyższego sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa. Tym samym w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 611/21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO słusznie wskazało, że w sprawie nie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, cała argumentacja związana ze wznowieniem postępowania dotyczyła działki nr [...], a nie działki nr [...], której właścicielem ma być Spółka. Jeżeli doszłoby w tym zakresie do oczywistej omyłki pisarskiej, to niewątpliwie organ I instancji miał możliwość jej sprostowania, czego niewątpliwie nie uczynił. Ponadto z uzasadnienia decyzji Wójta (vide jej ostania strona, pierwszy akapit) wprost wynika, że ustalenia dotyczyły działki nr [...], która jest położona w odległości 90 m od planowanej inwestycji. Tymczasem działka nr [...], będąca własnością Spółki, jest posadowiona znacznie bliżej, gdyż od planowanej inwestycji dzieli ją jedynie droga.
Mając na uwadze powyższe, doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co pociągało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy merytorycznie, ponieważ doprowadziłoby prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji.
Zaznaczyć dodatkowo należy, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, których działek właścicielem jest Spółka. Okoliczność ta będzie niewątpliwie wymagała uzupełnienia postępowania dowodowego w toku dalszego postępowania.
Reasumując, stwierdzić trzeba, że zarzuty sprzeciwu były bezzasadne i w oparciu art. 151 w zw. z art. 64b § 1 ppsa podlegał on oddaleniu.