II SA/Bd 269/23

II SA/Bd 269/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 12 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 września 2022 r. znak WN.683.151.2021, Starosta Bydgoski, w związku z decyzją własną z 5 maja 2021 r., znak WN.673.30.2020, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic. [...] w M. , gm. Osielsko, ustalił na rzecz M. L. i K. L. (skarżącego) odszkodowanie w kwocie 27 002,00 zł za przejętą pod drogę część nieruchomości, oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0098 ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,1322 ha), która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Osielsko. W decyzji rozstrzygnięto o braku powiększenia odszkodowania o dodatkową kwotę 5% (pkt 2), zobowiązano Wójta Gminy Osielsko do wypłaty ww. odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3), poinformowano o stosowaniu przepisów Kodeksu Cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania (pkt 4) oraz rozstrzygnięto o waloryzacji kwoty odszkodowania na dzień jego zapłaty (pkt 5).
W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. i K. L. zakwestionowali prawidłowość wyliczenia kwoty odszkodowania, argumentując, że przyjęta cena za 1 m2 gruntu nie odpowiada cenom rynkowym osiąganym w przetargach prowadzonych przez Gminę Osielsko.
Decyzją z 20 stycznia 2023 r., znak WIR.III.7581.48.2022.JM, Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz treść art. 12 ust. 4 i 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 176 – dalej "specustawa drogowa"), art. 134 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 2, art. 175 ust. 1, art. 154 ust. 1-3 i art. 152 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 – dalej "u.g.n.") oraz § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 – dalej "rozporządzenie"). Powołując się na założenia i ustalenia wynikające z operatu szacunkowego z dnia 22 lipca 2022 r., organ odwoławczy potwierdził, że operat, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie zawiera niejasności lub pomyłek negatywnie wpływających na jego wartość dowodową. Operat obejmuje badanie rynków nieruchomości, w szczególności w zakresie cen typowych najczęściej występujących, i uzasadnienie płynących z badania wniosków w przewidzianym przepisami prawa zakresie. Organ odniósł się do uwag adresatów decyzji zgłaszanych w pismach z dnia 15 czerwca 2022 r. oraz 9 września 2022 r., w których zarzucili oni, że biegła nie wzięła pod uwagę wydania dla przedmiotu wyceny decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem, a także nie uwzględniła wskaźnika inflacji w procesie wyceny, jak i cen nieruchomości wynikających z ofert na rynku nieruchomości zlokalizowanych w gminie Osielsko. Przywołał w tym zakresie wyjaśnienia biegłej udzielone na wezwanie organu. Wojewoda stwierdził, że samo niezadowolenie stron z wysokości odszkodowania jest niewystarczające do zanegowania wyceny, przy czym strony nie przedłożyły w sprawie kontroperatu na potwierdzenie swojego stanowiska. Obszernie wyjaśnił nadto, że lokalny rynek nieruchomości został przez biegłego wyczerpująco opisany, a wycena uwzględniała w części transakcje sprzedaży nieruchomości zawarte w wyniku przetargu. Przywoławszy § 5 ust. 2 rozporządzenia organ wskazał, że powoływane przez strony transakcje nie mogłyby być wykorzystane w wycenie, albowiem opiewają na cenę znacznie przekraczającą (poza wskazany w ww. przepisie margines 20%) średnią cenę uzyskiwaną na rynku. Wyjaśnił, że bez wpływu na aktualność wyceny pozostaje nieuwzględnienie wskaźnika inflacji.
K. L. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyznanie pełnej mocy dowodowej przedłożonemu w sprawie operatowi szacunkowemu przy jednoczesnym nieocenieniu całego materiały dowodowego sprawy, w tym dowodów przeciwnych przedstawionych przez skarżącego, a nadto art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku skarżącego o aktualizację, względnie weryfikację operatu przez innych rzeczoznawców. W uzasadnieniu skarżący powołał się na dostępne publicznie informacje dotyczące cen wywoławczych oraz cen transakcyjnych nieruchomości na terenie gminy Osielsko, które, jak wskazał, ustalone są w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego. Zauważając, że są one wyższe od wartości przyjętej dla jego nieruchomości, wyraził wątpliwość, dlaczego przy przyjęciu tych samych metod szacowania, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, odmiennie określa się wartość nieruchomości, przyjmując wyższą realną wartość rynkową ceny wywoławczej, gdy Gmina sprzedaje nieruchomości, a zaniża się ją, gdy Gmina nabywa nieruchomość pod drogę publiczną. Wskazał, że organ nieprawidłowo nie powołał w sprawie innego biegłego na wniosek skarżącego. Skarżący przywołał, że o słuszności jego stanowiska świadczy załączony do skargi wykaz przeznaczonych do sprzedaży 17 działek na terenie Osielska, gdzie cena wywoławcza, szacowana przez rzeczoznawców, była o 35% wyższa od ceny przyjętej w operacie za 1 m2 w operacie, pomimo gorszej lokalizacji oraz braku sieci gazowej na terenie, na którym działki te się znajdują. Podniósł, że powołane wykazy zostały opublikowane przed dniem wydania decyzji II instancji, toteż nieprawidłowo organ nie uwzględnił wzrostu cen nieruchomości od początki 2022 r., opierając się na operacie, w którym wyceny dokonano na podstawie cen transakcyjnych z roku 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
W niniejszej sprawie spór koncentruje się zasadniczo wokół prawidłowości, dokonanej przez organy administracji publicznej oceny operatu szacunkowego z 22 lipca 2022 r. sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę J. G. na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania za część nieruchomość skarżącego (o numerze ewid. [...] w Osielsku), wywłaszczoną w związku z realizacją inwestycji drogowej. Strona skarżąca kwestionuje bowiem poprawność i wiarygodność tego specjalistycznego dowodu w sprawie, jako zasadniczego dla ustalenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości. Kwestionuje wysokość odszkodowania ustaloną na podstawie ww. operatu wskazując, że wynikająca z niego cena za 1 m2 gruntu wywłaszczonej nieruchomości została zaniżona względem cen wywoławczych za 1 m2 innych działek zbywanych przez gminę w drodze przetargów.
Wskazać zatem w pierwszej kolejności należy, że kwota odszkodowania za przejętą pod inwestycję drogową nieruchomość ustalana jest wedle zasad określonych w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (publ. jak wcześniej wskazano), z zastrzeżeniem zawartym w art. 12 ust. 5. Co oznacza, że w kwestiach nieuregulowanych art. 18 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (publ. jak wcześniej wskazano) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wymogi co do formy, treści, stosowanej metodologii i sposobów sporządzania operatu określa, zgodnie z delegacją zawartą w art. 156 u.g.n., zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (publ. jak wcześniej wskazano). W rozumieniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.
Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednak ani organ prowadzący postępowanie administracyjne, ani sąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje w tym zakresie koniecznymi wiadomościami specjalnymi. O ile badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu (to organ administracyjny rozstrzyga sprawę, a nie biegły), to wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości w sposób autonomiczny dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), merytoryczne ustalenia z niego wynikające mogą być zaś kwestionowane jedynie w drodze przedstawienia równoważnego pod względem specjalistycznym dowodu (kontroperatu), lub w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n., tj. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd potwierdza za organami administracji obu instancji, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia co do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłą. Z operatu szacunkowego wynika, że zawiera on wszystkie konieczne elementy wynikające z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, przede wszystkim z jego § 56 ust. 1. Operat określa przedmiot i zakres wyceny, jej cel, formalne i materialne podstawy opracowania, istotne daty, opis prawny i faktyczny stanu nieruchomości, jej przeznaczenie oraz charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Biegła kompleksowo opisała rodzaj określanej nieruchomości, wybrane podejście, metodę i technikę szacowania. Wynik końcowy wyceny wraz z obliczeniami oraz uzasadnienie dokonanej wyceny również wynika z treści operatu. Jest on sporządzony w sposób przejrzysty, zawiera kompletne i spójne ustalenia co do stanu faktycznego. Nie dają się również stwierdzić "na pierwszy rzut oka" jakiekolwiek uchybienia części rachunkowej, wynik końcowy wyceny wynika zaś z przedstawionych obliczeń.
Nie budzi wątpliwości część charakteryzująca rynek nieruchomości podobnych, zestawienie transakcji nabywania nieruchomości podobnych, jak i część operatu przedstawiająca przyjęty sposób wyceny (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). W rozdziale 11.2 autor operatu wyjaśnił, że do zbioru nieruchomości podobnych, niezabudowanych i przeznaczonych pod cele mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe, włączono 24 transakcje dokonane w okresie od 12 lutego 2021 r. do 12 kwietnia 2022 r. Biegły wskazał, że transakcje w 19 przypadkach dotyczyły sprzedaży nieruchomości w warunkach wolnego rynku, pomiędzy osobami fizycznymi, 1 pomiędzy osobą fizyczną a spółką, a sprzedaż 4 nieruchomości nastąpiła w drodze zorganizowanego przez gminę przetargu, przy czym ceny nie odbiegały od cen przeciętnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne. W rozdziale 11.3 operatu przedstawiono i wyjaśniono podstawy doboru 6 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, nabywanymi na cele drogowe, dokonanych od 27 lipca 2017 r. do 10 marca 2022 r. Sposób wyceny, jak i uzasadnienie przyjętej metody szczegółowo opisano w rozdziale 12, by w rozdziale 13 przedstawić stosowne wyliczenia, z zastosowaniem współczynników korygujących, prowadzące do przyjętej w decyzji na podstawie operatu wartości rynkowej gruntu wycenianej nieruchomości nr ewid.[...] o pow. 0,0098 ha. Dokonaną wycenę dodatkowo uzasadniono (rozdział 15).
Sąd stwierdził, że podnoszone przez skarżącego argumenty na rzecz tezy, że operat w sposób nieprawidłowy szacuje wartość przedmiotowej nieruchomości, nie zasługują na uwzględnienie. Do twierdzeń skarżącego co do tego, iż ceny wywoławcze za metr kwadratowy gruntu w ogłaszanych przez Gminę przetargach były znacznie wyższe aniżeli przyjęto w operacie, pomimo tego, że w przetargach były one również określane na podstawie wycen rzeczoznawców majątkowych, prawidłowo odniósł się już organ odwoławczy. Wyjaśnienia te w ocenie Sądu są w pełni wystarczające dla obrony stanowiska, że operat – wbrew postulatom skarżącego – mógł stanowić podstawę wydania decyzji odszkodowawczej. Ponownie wypada zatem wskazać, że ceny za metr kwadratowy uzyskiwane na podstawie przetargów organizowanych przez gminę nie mogą być uznane za jedyne reprezentatywne dla rynku nieruchomości podobnych, skoro już w treści rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w jego § 5 ust. 2, stanowi się, że ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Należy zatem odróżnić przeciętne ceny uzyskiwane na rynku za nieruchomości podobne (przyjmowane w operacie) od cen uzyskiwanych przy sprzedaży w drodze przetargu, które mogą być miarodajne tylko w sytuacji, gdy nie odbiegają o więcej niż 20% od cen przeciętnych. Nie ma przy tym znaczenia, że zarówno poziom cen przeciętnych, jak i cenę wywoławczą w postępowaniu przetargowym ustala się na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy. Słusznie również wyjaśnił organ odwoławczy, że zasadą jest sporządzenie operatów na podstawie cen transakcyjnych, a nie na podstawie ofert sprzedaży, w tym cen wywoławczych w przetargach. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 u.g.n. wycena powinna zostać sporządzona z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne, który były przedmiotem obrotu rynkowego (a nie cen, jakie uwidocznione są w ofercie – przyp. Sądu). Cena wywoławcza jest ceną ofertową, a dopiero cena osiągnięta jest ceną transakcyjną. W przyjętej w kwestionowanym operacie wycenie przyjęto cztery transakcje dokonane w warunkach przetargu, a więc uwzględniono, w zakresie takim jak określają to przepisy rozporządzenia, również ceny za metr kwadratowy gruntu osiągnięte w trybie przetargowym. Z tego też powodu nie mają znaczenia w sprawie, a zwłaszcza w kwestii aktualności przyjętego operatu, powołane przez skarżącego wykazy działek przeznaczonych w przyszłości do sprzedaży.
Twierdzenia skarżącego w powyższym zakresie uznać należy raczej za zarzut względem obowiązujących przepisów, aniżeli zarzut względem samego operatu, na podstawie którego ustalono wartość jego nieruchomości. Skarżący nie wskazał, które z przyjętych w operacie transakcji nieruchomościami podobnymi, wyznaczonymi wedle wyjaśnionych przez biegłego reguł, uznaje on za uwzględnione w wycenie w sposób wadliwy lub niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Co już wyjaśniono, skuteczne zakwestionowanie operatu może dokonać się co do zasady na podstawie ewentualnie przedłożonego przez stronę kontroperatu, albowiem operat szacunkowy korzysta ze statusu dowodu o charakterze specjalistycznym, którego założenia mogą być negowane jedynie dowodem o równoważnej wartości. Przyjęty w postępowaniu operat szacunkowy może nadto zostać poddany weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...), o co jednak w niniejszej sprawie skarżący nie wystąpił. Subiektywne odczucie strony, że jego nieruchomość została wyceniona nieprawidłowo, przy braku dających stwierdzić się "na pierwszy rzut oka" wad operatu, może być rozpatrywane jedynie w kategoriach polemiki ze specjalistycznymi założeniami operatu szacunkowego.
Niezasadny jest zarzut dotyczący obowiązku powołania przez organ innego biegłego w sprawie na skutek wniosku skarżącego, co rażąco w jego ocenie naruszyło art. 78 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały ustalone na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, wobec czego wniosek skarżącego prowadziłby do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Powołanie dodatkowego biegłego byłoby uzasadnione w sytuacji, gdyby pierwsza z opinii obarczona była wadami formalnymi nieusuniętymi przez autora operatu na jego wezwanie, albo też której treść wzbudzałaby uzasadnione wątpliwości, trwające nawet po ewentualnych wyjaśnieniach autora. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Jeszcze raz w tym miejscu należy powtórzyć, że skarżący miał procesowe uprawnienie do przedłożenia w sprawie dowodu w formie kontroperatu, a jeżeli wynikające z niego ustalenia byłyby znacząco odmienne od operatu autorstwa biegłego powołanego przez organ, stanowiłoby to przedmiot pogłębionej analizy organu, mogącej skutkować nawet powołaniem trzeciego biegłego celem rozstrzygnięcia zawisłej wątpliwości. Z uprawnienia tego skarżący nie skorzystał.
Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec tego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).