II SA/Bd 264/21

II SA/Bd 264/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Joanna Janiszewska-Ziołek /sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 190/22 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 53 ust. 7 u.p.z.p. (Dz. U. 2012 poz. 647)
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B. kwotę [...](sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] marca 2019r., [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta M. B. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Prezydent M. B., po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika Prezydenta M., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Z. 22 w B. dla ww. placówki i uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B..
W podstawie prawnej organ powołał przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r, poz. 647), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. J. i K. małżonkowie Ł. (dalej powoływani jako "Wnioskodawcy"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej ww. decyzji Prezydenta M. z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy oraz wykluczył zaistnienie w rozpatrywanej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie SKO organ I instancji wyjaśnił wszystkie niezbędne kwestie umożliwiające zakwalifikowanie planowanego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego i prawidłowo uznał to zamierzenie za inwestycję celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na zarzuty Wnioskodawców organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami status podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego nie wpływa na jej kwalifikację oraz że nie mają znaczenia dla sprawy kwestie własnościowe nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja. Organ podniósł, że akceptacja stanowiska Wnioskodawców dotycząca niemożności zakwalifikowania rozbudowy istniejących obiektów szkół publicznych jako inwestycji celu publicznego uniemożliwiałaby, a co najmniej utrudniałaby rozbudowę istniejących obiektów, co z kolei z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Wyjaśnił, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych; że dla organu nie są wiążące ustalenia zawarte w decyzjach o warunkach zabudowy dla terenów sąsiednich; oraz że inna jest sytuacja prawna w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inna w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do zarzutów wskazujących na negatywny wpływ inwestycji na krajobraz, SKO wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody zakazy obowiązujące na terenie obszaru chronionego krajobrazu nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wniosku inwestorów i decyzji pierwszoinstancyjnej; podkreślił też, że zarzut naruszenia interesów osób trzecich jest przedwczesny i na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie może stanowić podstawy do odmowy wydania pozytywnej dla inwestora decyzji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji. J. i K. Ł. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niesłusznym zakwalifikowaniu przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja organu I instancji ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 514/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Wnioskodawców, a po wniesieniu przez nich skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 2719/16 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji .
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta M. z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym. W piśmie z [...] marca 2019r. Prezydent M. B. reprezentowany przez pełnomocnika złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.
Postanowieniem z [...] marca 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 i art. 28 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku Prezydenta M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 436/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy M. B., stwierdzając brak legitymacji skargowej Prezydenta M. B. - działającego jako organ administracji państwowej, który wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd uznał bowiem, że Prezydent M. B. nie był stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Był natomiast organem administracji publicznej. Stanowisko to nie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 10 czerwca 2020r. w sprawie II OSK 3799/19 uchylił powyższy wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2019r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta M. B. z [...] marca 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję.
W jej uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem J. i K. Ł. z dnia [...] września 2014r. Wyjaśnił następnie, że Kolegium zakwalifikowało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznał, że decyzja lokalizacyjna Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014r. jest nieważna albowiem narusza przepisy art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu tego stanowiska organ obszernie zacytował twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2018r. (II OSK 2719/2016) i uznał, że z decyzji lokalizacyjnej Prezydenta M. B. nie wynika jasno spełnienie wymogów inwestycji celu publicznego albowiem nie wynika z niej, jakie pomieszczenia rozbudowywanego budynku gospodarczego (będącego przedmiotem decyzji lokalizacyjnej) będą pomieszczeniami przeznaczonymi dla szkoły publicznej. W decyzji lokalizacyjnej nie wskazano też jaki obiekt sportowy jest planowany, a w sytuacji, gdy jego użytkownikiem ma być niepubliczna osoba prawna (uczniowski klub sportowy) to nie sposób przyjąć, aby inwestycja bezpośrednio urzeczywistniała cel lokalny. Utrzymując w mocy decyzję własną stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014r. organ wyjaśnił ponadto, że decyzja lokalizacyjna została wydana bez właściwej analizy przepisu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i bez wskazania celu publicznego, jaki miałby być realizowany przez inwestycję – co pozwoliło na wyeliminowanie decyzji lokalizacyjnej z obrotu prawnego i wydanie decyzji z [...] marca 2019r.
Skargę na powyższą decyzje złożyło M. B. (zwane dalej "Skarżącym"), reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawiadomienie pełnomocnika strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów,
- art. 40 § 2 zd. 2 i 3 k.p.a. poprzez nie doręczenie korespondencji w sprawie wskazanemu do doręczeń pełnomocnikowi mimo złożenia przed organem dokumentu pełnomocnictwa pismem z [...] września 2020r.,
- art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie,
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja lokalizacyjna rażąco narusza prawo,
- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że decyzja lokalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne (w tym znaczeniu, że inwestor był właścicielem środków pieniężnych, za które nabył roboty budowlane i zmienił się stan właścicielski tych środków).
Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie odniosło się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uczestnicy postępowania J. I K. J. nie zajęli stanowiska wobec wniesionej skargi, a jedynie w piśmie procesowym z 23 maca 2021r. podtrzymali swoje twierdzenia o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 24 lutego 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest, podjęta w ramach trybu stwierdzenia nieważności, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2019r. o stwierdzeniu nieważność decyzji lokalizacyjnej wydanej przez Prezydenta M. B. w dniu [...] lutego 2014r.
Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności została wydana w szczególnym trybie postępowania. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.
Kolegium ponownie rozpatrując sprawę i kierując się (jak to wynika z uzasadnienia zaskarżanego aktu) oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2019r. (sygn. akt II OSK 2719/2016) stwierdził nieważność decyzji lokalizacyjnej. Organ uznał, że decyzja ta została wydana dla obiektu niebędącego publiczną inwestycją, a przynajmniej organ I instancji nie wykazał, w ocenie Kolegium, spełnienia wymogów pozwalających zaliczyć przedsięwzięcie do inwestycji celu publicznego. Kolegium przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia, po upływie 6 lat od obwieszczenia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej (obwieszczenie zawiadamiające o wydaniu decyzji lokalizacyjnej nosi datę [...] lutego 2014r. – k. 106 akt adm. – niebieski segregator) pominęło jednak brzmienie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.z.p.")
Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do ww. art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsprzecznie od dnia podjęcia kwestionowanej decyzji do momentu podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Kolegium w trybie stwierdzenia nieważności upłynął okres 12 miesięcy. W judykaturze zaś nie budzi wątpliwości, że nawet w przypadku, gdy w świetle przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ale zastosowano wobec wniosku inwestora tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w przypadku badania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zastosowanie będzie miał przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. (vide: wyroki NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 899/10, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11, z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2669/13 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).
Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie, wedle której bez względu na rodzaj uchybień wyliczonych w art. 156 k.p.a. właściwy organ ma wskazany dwunastomiesięczny termin na wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lokalizacyjnej (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 465).
Natomiast odpowiednie stosowanie art. 158 § 2 k.p.a. oznacza, że organ w przypadku stwierdzenia, że decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa. Przy czym zawarty w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. termin odnosi się do wszystkich kwalifikowanych wad decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiących pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również wydania decyzji z rażącym naruszaniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tym samym we wszystkich sytuacjach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. po upływie rocznego terminu nie stwierdza się nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 886/12, LEX nr 1375644, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2669/13 – baza LEX nr 1780525 oraz Justyna Goździewicz-Biechońska w "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym." Wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Warszawa 2011 str. 291).
Skoro zaś kwestionowana decyzja Prezydenta M. B. z [...] lutego 2014r. została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od jej potencjalnych wad i tego, czy w określonym stanie faktycznym i prawnym powinna być wydana czy też nie, to niewątpliwie miały zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji. Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią w tym przypadku lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych, w związku z tym, mają pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu (podobnie: wyrok NSA z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10 – dostępny w bazie CBOSA).
Po upływie zaś 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może jedynie dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 4171 Kodeksu cywilnego. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji (vide: wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2669/13, dostępny w bazie CBOSA). Należy bowiem podnieść, że z zasady praworządności wynika ciążący na organach administracji obowiązek poszanowania ostatecznych i prawomocnych decyzji tworzących prawo, nawet w sytuacji ich sprzeczności z prawem. Zaś takie ujęcie zasady praworządności koresponduje z zasadą ochrony praw nabytych przez stronę. W przedmiotowym przypadku należy mieć zatem na uwadze ochronę praw inwestora nabytych w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej.
Jeszcze raz trzeba podkreślić, że decyzja poddana kontroli Kolegium została bezsprzecznie wydana w trybie właściwym dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie wskazana decyzja stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Została ona wydana na podstawie prawnej przewidzianej dla tego typu decyzji i odpowiada formie prawnej właściwej dla tej decyzji. Tym samym nie można było stwierdzić jej nieważności po upływie roku od jej wydania, nawet jeśli była obarczona wadą odpowiadającą przesłance stwierdzenia nieważności.
Zasadny okazał się więc zarzut naruszenia art. 53 ust. 7 u.p.z.p. – co stanowi o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Sąd uwzględnił nadto zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. Należy więc zauważyć, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei według art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Z przywołanych unormowań jasno zatem wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 k.p.a.). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń i obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Wskazany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Podkreślić przy tym należy, że strona ustanawiając pełnomocnika czyni to w określonym celu, chce bowiem ustrzec się przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa, zagwarantować sobie rzetelną ochronę własnych interesów. Jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium naruszyło postanowienia art. 10 k.p.a. Organ nie kwestionuje, że przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia Skarżący ustanowił w postępowaniu pełnomocnika w osobie radcy prawnego (jak wynika z dokumentu dołączonego do skargi – pełnomocnik Skarżącego działał od [...] września 2020r. – k. 7 akt sąd.). Niedoręczanie od momentu udzielenia pełnomocnictwa pism, a w szczególności zaskarżonej decyzji, która na skutek skargi Skarżącego poddana została kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, skutkujących uchyleniem kontrolowanego aktu. Doręczenie decyzji Skarżącemu w sytuacji ustanowienia przez niego pełnomocnika było bowiem bezskuteczne, a pominięcie pełnomocnika potraktować należy jako równoznaczne w skutkach prawnych z pominięciem strony - co stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).
Wobec powyższego podniesienie tego zarzutu w skardze przez pominiętego pełnomocnika Skarżącego, gdy fakt niedoręczenia mu decyzji rzeczywiście miał miejsce, obligował Sąd, mając na względzie postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do jego uwzględnienia. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje bowiem uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.
Rację ma także Skarżący, że Kolegium nie wykazało w sposób zgodny z prawem zaistnienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.
Niezależnie od stanowiska zaprezentowanego w tej kwestii w skardze podnieść przede wszystkim należy, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2719/2016, którym to uchylono uprzednio wydaną w tejże sprawie decyzję z [...] listopada 2014r.
Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem regulacja zawarta w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wyjaśnić należy, że ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (vide: wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępne w bazie CBOSA).
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy realizacji powyższego obowiązku przez Kolegium należy zaakcentować, że Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku jasno wskazał, że po ewentualnym uznaniu, że decyzja lokalizacyjna narusza przepisy art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - a co za tym idzie także art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ powinien przystąpić do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że naruszenie ww. przepisów u.p.z.p. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami miało charakter rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zawarto zatem jedynie ocenę bez argumentów, z których ona wynika - przez co ocena ta nie stanowi uzasadnienia, a jedynie pogląd niepoparty jakąkolwiek argumentacją prawną.
Dla jasności dalszych rozważań trzeba wyjaśnić, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (vide: wyroki NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14 i z 22 września 2020 r. II OSK 2068/18 – dostępne w bazie CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszania prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być wydana przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, z 22 września 2020 r. II OSK 2068/18, z 14 października 2020 r. I OSK 982/20 i z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2590/20 – dostępne jw.). Tak wiec stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
W okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że Kolegium wykazało rażące naruszenia prawa. W sprawie należało wykazać, czy wadliwa decyzja lokalizacyjna z uwagi na naruszenie prawa materialnego powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania i to skutki rzeczywiste, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie). Ponieważ to wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga bowiem ustalenia, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki. Konieczność wykazania w indywidualnej sprawie zaistnienia negatywnych skutków społeczno-gospodarczych wynika z jednolitego w tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych. Dla porównania należy powołać wyroki NSA: z 22 września 2020 r. II OSK 2068/18, z 14 października 2020 r. I OSK 982/20 i z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2590/20. W ślad za poglądami prawnymi wyrażonymi w powołanych wyrokach NSA, należy stwierdzić, że bez prawidłowej oceny czy w sprawie wskazywane naruszenie prawa powoduje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze w demokratycznym państwie prawa, nie można uznać, iż została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie jest zatem wystarczające dla wykazania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie poglądu prawnego jak należy rozumieć "rażące naruszenie prawa" co mogłoby wskazywać tylko pozornie na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mamy bowiem do czynienia nie z postępowaniem "zwykłym" lecz nadzwyczajnym, dlatego poprzestanie na gołosłownych twierdzeniach, że naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta może wywoływać skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji, nie jest wystarczające do wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Z powyższych względów, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zasługuje na aprobatę, ponieważ narusza art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie odniosło się bowiem do niezwykle istotnej - dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa - kwestii, jak możliwość zaistnienia w rozpoznawanej sprawie skutków społeczno-gospodarczych nie dających się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
W świetle przedstawionej argumentacji rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie rozważenie, w kontekście ewentualnego wydania decyzji z naruszeniem prawa, charakteru spornej inwestycji, a więc tego czy stanowi ona inwestycję celu publicznego oraz przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu dotyczącego wykazania przez organ skutków społeczno-gospodarczych decyzji ostatecznej z [...] lutego 2014r. niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. W ponownym postępowaniu Kolegium powtórzy też czynności, które po udzieleniu pełnomocnictwa przez Skarżącego zostały dokonane z jego pominięciem.
Skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi i jednocześnie wypowiedziane powyżej stanowisko w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu, dlatego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego (wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.