II SA/BD 262/24

II SA/Bd 262/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzje I i II instancji w częściach
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. C.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi przebywającymi w rodzinnym domu dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...].
Uzasadnienie
E. C. i J. K., prowadzący Rodzinny Dom Dziecka w miejscowości B. Wieś (dalej "RDD'"), w którym przebywa siedmioro dzieci, w dniu
[...] maja 2019 r. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na poziomie stwarzającym odpowiednie warunki do sprawowania opieki nad dziećmi dla prowadzącej, w liczbie zapewniającej odpowiednie zabezpieczenie dzieci przebywających w RDD.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] Starosta Ż. odmówił zatrudnienia kolejnych osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w RDD. Zdaniem Starosty od początku funkcjonowania RDD zatrudnione były, co najmniej dwie osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich, jedna w oparciu o art. 64 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, natomiast druga i kolejne, ze względu na sytuację w RDD dotyczącą w szczególności wieku dzieci oraz ich sytuacji zdrowotnej i emocjonalnej. W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego miała miejsce kontrola, a z protokołu z kontroli nie wynikała potrzeba zatrudnienia kolejnej osoby.
W dniu [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji.
Kolegium wskazało, że w innym rodzinnym domu dziecka, w którym przebywa obecnie 6-ro dzieci, oprócz prowadzącej rodzinny dom dziecka, jest zatrudniona tylko jedna osoba do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich, a zdaniem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. środki przeznaczone na funkcjonowanie RDD oraz liczba zatrudnionych osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich jest wystarczająca i zabezpiecza prawidłowe funkcjonowania rodzinnego domu dziecka.
W ocenie SKO, podjęte przez Zarząd Powiatu decyzje o zwiększeniu w 2019 r. finansowania rodzinnej pieczy zastępczej w zakresie zwiększenia kwot na wydatki nieprzewidziane, dodatkowe zatrudnienie i przy uwzględnieniu wskazanego przez Starostę Żnińskiego faktu otrzymywania przez prowadzonego przez stronę RDD największych środków finansowych przeznaczonych przez Powiat Ż. w budżecie na pieczę zastępczą, uzasadniały utrzymanie w mocy decyzji I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 sierpnia
2020 r., sygn. akt II SA/Bd 20/20 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Ż. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] odmówił zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w RDD.
Starosta wskazał, m.in., że wnioskodawcy, ani w dniu składania wniosku, gdy zatrudnione były dodatkowe trzy osoby, ani na żadnym etapie postępowania nie wykazali konkretnych, szczególnych okoliczności przemawiających za zatrudnieniem większej liczby osób oraz nie wskazali osób do zatrudnienia. Ponadto Zarząd Powiatu w Ż. w dniu [...] maja 2021 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia zasad zatrudnienia osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka funkcjonującym na terenie Powiatu Żnińskiego. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia - [...] maja 2021 r., a zgodnie z jej zapisami, osobę do sprawowania opieki i przy pracach gospodarskich zatrudnia się na podstawie umowy o świadczenie usług. Jeśli w rodzinnym domu dziecka przebywa 7 dzieci zatrudnienie w w/w formie następuje w wymiarze 7 godzin dziennie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek prowadzącego można dodatkowo zatrudnić osobę w wymiarze od 4 do 6 godzin dziennie.
Decyzją z dnia [...] września 2022 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia
[...] czerwca 2021 r. znak: [...], w sprawie odmowy zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich zgodnie z żądaniem określonym we wniosku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Ż., decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na poziomie stwarzającym odpowiednie warunki do sprawowania opieki nad dziećmi dla prowadzącej, w ilości zapewniającej odpowiednie zabezpieczenie dzieci przebywających w rodzinnym domu dziecka i w odpowiedniej formie prawnej zatrudnienia, dającej pełne możliwości w pozyskiwaniu osób chętnych do pracy w rodzinnym domu dziecka, zgodnie z art. 64 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż pomimo wielokrotnych propozycji zawarcia umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka na kolejny okres, tj. od [...].11.2022 r. do [...].11.2027 r., które rozpoczęły się już w połowie 2022 r. Państwo K. nie przyjęli warunków umowy, która jest jednakowa dla wszystkich rodzinnych domów dziecka na terenie powiatu żnińskiego. W dniu [...].09.2022 r. PCPR złożyło do Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich wniosek nr [...]/EM o wszczęcie postępowania o zmianę postanowień o sygn. akt III Nsm 80/18 z 04.07.2018 r., III Nsm 160/17 z 13.02.2017 r. oraz sygn. III Nsm 44/19 z 04.07.2019 r. poprzez umieszczenie małoletnich przebywających wówczas w Rodzinnym Domu Dziecka w B. Wsi w niezawodowej rodzinie zastępczej E. C.-K. i J. K.. Ponadto, pomimo proponowanych mediacji m.in. z możliwością wyboru ośrodka mediacyjnego oraz ze zobowiązaniem organu do pokrycia wszystkich kosztów mediacji, Państwo E. C. i J. K. nie zdecydowali się na przystąpienie do mediacji.
P. z dniem [...].11.2022 r. umowa o prowadzenie rodzinnego domu dziecka zawarta [...].11.2017 r. uległa rozwiązaniu ze względu na upływ czasu na jaki była zawarta, dzieci nie były umieszczone w żadnej z form pieczy zastępczej przewidzianych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W świetle powyższego, nie było podstaw prawnych, aby zatrudnić osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej, gdyż mowa w tym przepisie o zatrudnianiu w rodzinnym domu dziecka.
Na podstawie wniosku nr PCPR z [...].03.2023 r. Sąd Rejonowy w S.,
III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniami z dnia [...].06.2023 r. sygn. akt III Nsm 336/22 i sygn. akt III Nsm 337/22 w trybie zabezpieczenia pozostawił małoletnich pod bieżącą pieczą opiekunów prawnych E. C. - K. i J. K..
W dniu [...].08.2023 r. wpłynął do Sekretariatu Starosty [...] wniosek Państwa K. o zawieszenie postępowania, którzy to nie uzasadnili wniosku, twierdząc jedynie, że są stroną w sprawie, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie, a zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, przy czym ocena, czy zawieszenie postępowania zagraża, czy nie zagraża interesowi społecznemu, należy do organu prowadzącego postępowanie. Starosta Ż. postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2023 r. odmówił zawieszenia postępowania.
Zdaniem organu zawieszenie postępowania na wniosek strony zagraża interesowi społecznemu w sytuacji, gdy strona, pomimo że zainicjowała wszczęcie postępowania, to w jego toku nie współpracuje z organem, nie stosuje się do jego wskazań zmierzających do wydania decyzji, lecz swoim postępowaniem zmierza do przedłużenia postępowania, składając wnioski o dalsze zawieszenie postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. C. i J. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
. art. 100 § 1 w związku art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie obowiązku wynikającego z wymienionych przepisów,
. art. 7, art. 98 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym, odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji podnosząc, iż jego zdaniem rozwiązanie umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka zawartej [...].11.2017r. pomiędzy Starostą Żnińskim, a E. C.-K. i J. K. ze względu na upływ czasu na jaki była zawarta, skutkował zakończeniem funkcjonowania Rodzinnego Domu Dziecka w znaczeniu rozumianym zgodnie z treścią ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W związku z powyższym, dzieci nie były umieszczone w żadnej z form pieczy zastępczej przewidzianych w ww. ustawie. Kolegium uznało, że nie ma podstaw prawnych, aby zatrudnić osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej, a w związku z tym zaistniały przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 art. 137 K.p.a., jako bezprzedmiotowego.
W skardze do Sądu E. C. – K. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji, zarzucając:
1. obrazę art. 105 & 1 KPA poprzez uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak stosownej umowy i uznanie, że dzieci nie były umieszczone w żadnej z form pieczy zastępczej przewidzianych w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tym samym dokonując naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem małoletni nie opuścili faktycznie rodziny zastępczej i nadal pozostają pod opieką E. C.-K. i J. K. w związku z art. 32, art. 35 i art. 49 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, stanowiące główną i jedyną podstawę umieszczania dzieci w pieczy zastępczej,
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75, 77 i 80 KPA i dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że z końcem okresu umownego, ustanowiona piecza zastępcza nad małoletnimi ustała w sytuacji, gdy małoletni nie opuścili faktycznie rodziny zastępczej, co zostało potwierdzone postanowieniami Sądu Opiekuńczego, które to naruszenie przepisów miało wpływ na treść wydanego orzeczenia. Status dzieci i rodziny nie został zmieniony,
3. obrazę art. 100 § 1 KPA w związku z art. 97 § 1 pkt 4 KPA, przez niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 100 & 1 KPA stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
4. obrazę art. 7 w związku z art. 98 § 1 KPA jako istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego,
5. obrazę art. 107 § 3 poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych jako naruszenie przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy,
6. obrazę art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. w związku z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że w dniu [...] listopada 2022 roku, postanowieniem nr [...] Starosta Ż. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich zgodnie z art. 64 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, prowadzone na podstawie wniosku E. C.-K. i J. K. z dnia [...].05.2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] września 2022 roku Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. złożyło wniosek do Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich o wszczęcie postępowania o zmianę postanowień Sądu poprzez umieszczenie małoletnich przebywających obecnie w Rodzinnym Domu Dziecka w B. Wsi poprzez umieszczenie małoletnich w niezawodowej rodzinie zastępczej E. C.-K. i J. K.. Do wyżej wskazanych wniosków dołączono ocenę rodzinnego domu dziecka sporządzoną przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ż.. Ocena zawierała subiektywną ocenę Pani Dyrektor PCPR wskazującą na brak rekomendacji do podpisania umowy o prowadzenie RDD na kolejny okres umowny, z uwagi na rzekomy brak współpracy. Analiza dokumentacji prowadzi do wniosku, że dbałość Strony o interes dzieci jak o własny odbierany jest przez PCPR w Ż. i Starostę Żnińskiego jako brak współpracy. Kolegium orzekało w wielu sprawach dotyczących zatrudnienia osób do pomocy przy opiece nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w RDD, które w konsekwencji prowadziły do naruszenia prawa. Jak wskazano, nie może to być interpretowane jako zarzut. Przedmiotowa ocena RDD wykazała, że zgodnie z art. 132 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej prowadzący RDD mają predyspozycje do pełnienia powierzonej im funkcji oraz jakości wykonywanej pracy. Brak było również jakichkolwiek podstaw do nieprzedłużania umowy o prowadzenie RDD na koleiny okres umowny.
Dyrektor PCPR i Zarząd Powiatu bez zgody skarżącej (niezbędnej w tego typu działaniach) zawnioskowali o zmianę formy pieczy zastępczej jeszcze w trakcie obowiązywania dotychczasowej umowy o prowadzenie RDD. PCPR w Ż. jako profesjonalna jednostka - Organizator Rodzinnej Pieczy Zastępczej w powiecie, zdaniem skarżącej winien wiedzieć o podstawowym wymogu zawartym w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej to jest, że liczba dzieci umieszczona w niezawodowej rodzinie zastępczej nie może być wyższa niż troje dzieci i jeden z małżonków musi legitymować się stałym źródłem dochodów ( ort. 42 ust. 3 i art. 53 ust. 1). W naszym domu wychowujemy 7-mioro dzieci, w tym 5-cioro z orzeczeniami o niepełnosprawności. Od marca 2023 roku Starosta Ż. nie wypłacał obligatoryjnych świadczeń na utrzymanie dzieci i dodatków związanych z niepełnosprawnością, o których mowa w art. 80 i 81 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Strona nadmieniła, że decyzje administracyjne przyznające świadczenia dla dzieci i ustanawiające ich status są nadal prawomocne i ostateczne.
W związku z zrzutami zawartymi w punkcie 3 i 4, całkowicie pominiętymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w złożonym odwołaniu od decyzji Starosty [...], skarżąca zwróciła uwagę na obrazę art. 100 § 1 KPA w związku z art. art. 97 § 1 pkt 4 KPA, przez niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 100 § 1 KPA, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w judykaturze zostały określone wymogi postanowienia o zawieszeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia12.01.2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3062/06, Legalis).
Zdaniem skarżącej, w zgromadzonej dokumentacji i metryce postępowania administracyjnego brak jest stosownego wystąpienia z wezwaniem, o którym mowa w art. 100 § 1 KPA w związku z art. 97 § 1 pkt 4 KPA, gdyż nie posiada takowego Strona, przy czym brak jest w postanowieniu o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego wskazania na rozstrzygnięcie co do tego, kto wystąpi o rozstrzygnięcie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego - sam organ, czy strona, brak jest dokumentu do Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich, że złożony wniosek przez PCPR o zmianę postanowień w zakresie władzy rodzicielskiej jest zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 KPA pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej. Zakres swobody organu jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi m.in. w art. 7 KPA. W sytuacji gdy organ oceni, iż zagrożenia interesu społecznego w konkretnie ukształtowanym stanie faktycznym występują, to ma on obowiązek precyzyjnie wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Dopiero tak dokonana ocena, oparta na szczegółowo ustalonych okolicznościach sprawy, nie będzie nosić cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego (wyr. SN z 18.11.1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181; wyr. WSA w Warszawie z 13.6.2008 r" li SA/Wa 241/08, Legalis).
W przedmiotowej decyzji, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy lakonicznie wskazuje, że "wniosek strony zagraża interesowi społecznemu w sytuacji, gdy strona, pomimo, że zainicjowała wszczęcie postępowania, to w jego toku nie współpracuje z organem, nie stosuje się do jego wskazań zmierzających do wydania decyzji, lecz swoim postępowaniem zmierza do przedłużania postępowania składając wnioski o dalsze zawieszenie postępowania." Strona nie składała wielu wniosków o zawieszenie postępowania, współpracowała w toku postępowania administracyjnego, co bezpośrednio wynika z akt sprawy. Złożony wniosek o zawieszenie postępowania był zgodny z obecnymi wymogami, a co najważniejsze nie wymaga uzasadnienia, co według organu jest uchybieniem. Strona nie ma obowiązku wskazywać w nim motywów swojego żądania zawieszenia postępowania. Wystarczające jest samo wystąpienie o zawieszenie postępowania (G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Motan, KPA. Komentarz, t. 1, 2007, s. 680; B. Adamiak, w: 8, Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 2009,
s. 363; wyr. WSA w Warszawie z 21.11.2018 r., I SA/Wa 678/18, Legalis).
W ocenie skarżącej, przytoczona argumentacja organu w postanowieniu odmawiającym zawieszenia postępowania na wniosek strony, uchybia prawu i logice, a przywoływanie przez Organ argumentu szybkości działania w sprawie nie jest wystarczającym w świetle wadliwego prowadzenia postępowania administracyjnego trwającego niespełna rok. Ponadto wnioski PCPR o zmianę postanowień Sądu Opiekuńczego o ustanowienie E. C.-K. i J. K. rodziną zastępczą niezawodową, były odrzucane w I i II instancji Sądu.
Odnosząc się do pkt 1 i [...] złożonych zarzutów i twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dzieci nie były umieszczone w żadnej z form pieczy zastępczej przewidzianych w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zdaniem skarżącej w świetle obowiązującego orzecznictwa uznać należy za chybione, gdyż w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia [...] listopada 2014 roku, sygn. akt III CZP 65/14 orzeczono, że "Sąd opiekuńczy, orzekając umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, oznacza konkretną rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka", zaś Sąd Apelacyjny w S. I Wydział Cywilny w wyroku z dnia [...] marca 2022 r., sygn. akt I ACa 759/21 orzekł, że "(...) Skoro zaś stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.w.r. umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, zwolnienie dziecka z tejże pieczy również wymaga stosownego postanowienia sądu)".
Powyższe jednoznacznie w ocenie skarżącej wskazuje na chybioną argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącą bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Uwzględniając postanowienia Sądu Opiekuńczego, status dzieci i rodziny pozostaje nie zmieniony - dzieci nadal pozostają w rodzinnym domu dziecka, bowiem w myśl obowiązującego prawa opuszczenie - wyjście dziecka z pieczy zastępczej następuje w trzech przypadkach:
. powrót do rodziny biologicznej,
. adopcja,
. usamodzielnienie.
Zdaniem skarżącej, istnieje podmiot i przedmiot postępowania, mimo braku formalnej umowy o prowadzenie RDD, a zgodnie z ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pomoc osób - według wniosku z [...].05.2019 roku przysługuje każdej formie rodzinnej pieczy zastępczej - art. 391 w związku z art. 57 i 64 przedmiotowej ustawy. Zatrudnienie następuje na wniosek w szczególnie uzasadnionych przypadkach i z uwagi na liczbę dzieci umieszczonych w rodzinie. Ustawa stanowi, że umowę zawiera Starosta. Doktryna i judykatura wskazuje, że czynność zawarcia umowy jest czynnością techniczną, a zarazem wtórną do orzeczenia Sądu Opiekuńczego, a sama ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej odnosi się do organizacji systemu pieczy zastępczej. Ponadto umowa formalizuje pracę prowadzącego, który z powodu jej braku nie otrzymuje wynagrodzenia i innych świadczeń wynikających bezpośrednio z umowy.
Rodzinny Dom Dziecka stanowią małżonkowie wskazani w orzeczeniu Sądu Opiekuńczego i jak podkreślono wyżej, nie uległo ono zmianie. To Sąd Opiekuńczy postanawia - umieszcza dzieci w danej rodzinie bezpośrednio ją wskazując przy udziale organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Sąd Opiekuńczy wydając postanowienia o odrzuceniu wniosków PCPR kierował się niewątpliwie jedyną i słuszną przesłanką - dobra dziecka.
Analizując szczegółowo materiał dowodowy np. decyzję o braku przedłużenia umowy o prowadzenie RDD, zdaniem skarżącej nie trudno dostrzec subiektywną ocenę Dyrektora PCPR, którą wprowadzono pod obrady Zarządu Powiatu i mówiąc wprost, wykorzystano do dalszej "przepychanki administracyjnej" mając na uwadze okres 4 lat braku merytorycznej decyzji administracyjnej w sprawie zatrudnienia osób do pomocy przy opiece nad dziećmi i przy pracach gospodarskich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Zakwestionowaną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na poziomie stwarzającym odpowiednie warunki do sprawowania opieki nad dziećmi dla prowadzącej, w ilości zapewniającej odpowiednie zabezpieczenie dzieci przebywających w rodzinnym domu dziecka i w odpowiedniej formie prawnej zatrudnienia, dającej pełne możliwości w pozyskiwaniu osób chętnych do pracy w rodzinnym domu dziecka, zgodnie z art. 64 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej.
Organ wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w związku z wygaśnięciem z dniem [...].11.2022 r. umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka zawartej [...].11.2017 r. ze względu na upływ czasu na jaki była zawarta.
W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. .akt: II SA/Łd 616/19). Wskazać należy, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok WSA w Krakowie z dnia
12 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 918/19).
W kwestii bezprzedmiotowości istotne jest również, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyrok SN z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 1267/19).
Należy też zwrócić uwagę na celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463. W wyroku z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, NSA przyjął, że: "umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe". Podobnie w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 1989 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, wyroku NSA z dnia 20 października 2010 r., II OSK 79/10, LEX nr 746913 stwierdzono, że: "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony". W wyroku NSA z dnia 16 stycznia 1992r., I SA 1289/91, ONSA 1992,
nr 1, poz. 17 stwierdzono, że: "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony".
Sąd podziela stanowisko organu, że co do zasady skoro wygasła umowa na prowadzenie rodzinnego domu dziecka, to na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ustaje obowiązek świadczenia pomocy właściwej dla wsparcia RDD. Jest to jednak przesłanka oceny merytorycznej, a nie procesowej przeszkody do prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie mamy dodatkowo do czynienia z rodziną u której nadal pozostają pod opieką dzieci w ramach bieżącej pieczy i konieczna staje się ocena, jakie skutki wywołuje upływ terminu obowiązującej umowy dla zaistniałego stanu faktycznego o pozostawaniu dzieci pod bieżącą pieczą opiekunów E. C.-K. i J. K..
Zgodnie z przyjętymi poglądami orzecznictwa i doktryny, przy stosowaniu przepisów, pierwszeństwo przyznaje się co do zasady wykładni literalnej. Jednakże, w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy istnieje ważniejsze niż literalne pojmowanie normy, zasad i wartości, wolno od tej wykładni odstąpić. Wówczas pierwszeństwo mają wykładnie celowościowa, systemowa i prokonstytucyjna. Co więcej, niekiedy odwołanie się wyłącznie do wykładni literalnej narusza konstytucyjne zasady, w tym zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także sprawiedliwości społecznej i dbania przez Państwo o interes i dobro dziecka. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła o pomoc pełniąc nadal na mocy orzeczenia Sądu wydanego w ramach zabezpieczenia, bieżącą pieczę nad dziećmi.
Sąd Rodzinny powierzył bowiem w postępowaniu zabezpieczającym sprawowanie bieżącej pieczy nad dziećmi E. C.-K. i J. K.. Jest to rozwiązanie tymczasowe ale jego celem jest bieżące zachowanie pieczy do czasu wydania właściwego rozstrzygnięcia sprawy, w ramach której wydano zarządzenie tymczasowe.
Pojęcie "pieczy zastępczej" w rozumieniu kodeksu rodzinnego i opiekuńczego musi być interpretowane szeroko i funkcjonalnie. Sprawowanie "bieżącej pieczy" nad dzieckiem jest podstawowym elementem "pieczy zastępczej", co wynika z art. 112ą § 1 zd. 1 k.r.o. czy z art.32 na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Należy przyjąć, że w każdym przypadku, gdy sąd orzeka o powierzeniu pieczy nad dzieckiem (bez względu na sformułowanie sentencji orzeczenia, jak również to, czy chodzi o orzeczenie merytoryczne co do istoty sprawy czy formalne) osobie, która nie jest jego rodzicem, umieszcza je w pieczy zastępczej. Obejmuje to również przypadki rozwiązań tymczasowych w ujęciu procesowym. Nie ma zatem znaczenia tryb postępowania, w jakim wskazane rozstrzygnięcie zapadło. Zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej jak i procesowej istnieją bowiem rozwiązania normatywne umożliwiające w sytuacjach "nagłych" umieszczenie dziecka "doraźnie" pod pieczą innej osoby niż rodzic np. na czas toczącego się postępowania, a wówczas przedmiotowe orzeczenia wiążą sądy i organy administracji.
Każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż osobie/rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej czy przez fakty dokonane, pomimo wygaśnięcia realizuje się nadal umowa na podstawie której funkcjonował RDD. Zakwalifikowanie orzeczenia do określonej formy pieczy przewidzianej w ustawie, jest zagadnieniem z zakresu interpretacji treści sentencji oraz stosowania norm ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ze wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi a więc prawa do świadczeń publicznoprawnych przeznaczonych osobie sprawującej "pieczę zastępczą.
Zastosowanie przez organ wykładni literalnej, bez ustalenia czy wystąpiły szczególne okoliczności przemawiające za koniecznością wsparcia godzi w konstytucyjne zasady uregulowane w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji. Pierwszy z nich stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z kolei art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji gwarantuje ochronę dziecka oraz prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Kierując się powyższymi konstytucyjnymi zasadami, Państwo powinno dbać o interesy dziecka, a także chronić jego dobro. Ustawa zasadnicza nakłada również na organy publiczne obowiązki związane z zaspokajaniem bieżących potrzeb dziecka, wychowaniem czy jego utrzymaniem, w szczególności w przypadku dzieci pozbawionych opieki w zaspokajaniu bieżących potrzeb. Obowiązki te wykonywane są między innymi poprzez pomoc opiekunom sprawującym bieżącą pieczę nad dzieckiem. Ma on zatem prawo skutecznie domagać się od instytucji publicznych pomocy przy sprawowaniu tej opieki.
Co więcej, kwestię dbania o dobro dziecka reguluje umowa międzynarodowa, tj. art. 20 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Zgodnie z jej brzmieniem, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Zatem, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczanie interesów dziecka.
Stąd też Sąd uznał, że w celu lepszej ochrony interesów małoletnich należy zastosować w sposób bezpośredni celowościową i prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i merytorycznie ocenić wnioskowane potrzeby pomimo wygaśnięcia umowy. Jeśli rodzina wypełnia dotychczasowe zadania w sposób prawidłowy i niezmienny, należy ocenić możliwości wsparcia.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (zwanej dalej "ustawą") starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka może zatrudnić osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. Stosownie do ust. 2 ww. artykułu w rodzinnym domu dziecka, w którym przebywa więcej niż 4 dzieci, starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka, zatrudnia osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 100 § 1 k.p.a., gdyż nie stanowią istotnego naruszenia przepisów postępowania, które ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej realizacji pieczy zastępczej powierzonej na podstawie zarządzenia tymczasowego. Ponadto uprzednio zawieszone postępowanie zostało już pojęte i nie wpływa na wynik obecnego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.) i ponowna analiza okoliczności umożliwiających uzyskanie żądanej pomocy. Organ oceniając zasadność roszczenia musi niewątpliwie kierować się również zasadami równości i sprawiedliwości społecznej. Niewątpliwie nie znajduje uzasadnienia faworyzowanie określonych podmiotów. Pomoc musi uwzględniać właściwe potrzeby dzieci i być adekwatna do tych potrzeb, jak również uwzględniać możliwości jej świadczenia. Przede wszystkim musi być zbadana prawidłowość wykonywania obowiązków a stopień dystrybuowania pomocy adekwatny, równy i sprawiedliwy, uwzględniający potrzeby i dobro dzieci.