II SA/BD 248/20

II SA/Bd 248/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Sygn. powiązane
I OSK 290/21 - Wyrok NSA z 2024-04-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] w Polsce z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Bd 248/20
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Marszałek Województwa K.-P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), art. 12 ust. 16, w związku z art. 22 b ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy C. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], odmówił umorzenia opłaty rocznej za 2019 r., w kwocie [...]zł przysługującej Województwu K.-P. w związku z wyłączeniem gruntu rolnego z produkcji, które nastąpiło pod budowę parkingu na działce nr [...] w miejscowości S., gmina C., naliczonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], należnej od Świadków J. w [...] Komitet Oddziału w N. .
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 12 ust. 16 ustawy, jednak w ocenie organu opieranie wniosku jedynie na fakcie wpisywania się przedmiotowych działań wnioskodawcy w katalog okoliczności umożliwiających staranie się o ulgę w spłacie zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, jest błędnym rozumieniem treści tego przepisu. Umorzenie stałej opłaty rocznej, albo odmowa jej umorzenia w trybie ww. przepisu, oparte jest na uznaniu administracyjnym. Organ jest zobowiązany zatem do racjonalnego wyważenia interesu strony i interesu publicznego.
Podkreślono również, iż umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie podatków, nie zaś zwalnianie podatników z tego obowiązku. Umorzenie zaległości uzasadnione będzie jedynie w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które dłużnik nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Zastosowanie ulg w płatności podatku musi wynikać z trudności, bądź niemożności w jego zapłacie przez zobowiązanego, na którą to sytuację płatnik nie ma wpływu. Tymczasem, podejmując decyzję o budowie parkingu, zdaniem orzekającego organu administracji wnioskodawca musiał mieć na uwadze koszty z tym związane, a przede wszystkim koszt budowy. Koszty te nie stały się podstawą do odstąpienia od inwestycji.
W odwołaniu od powyższej decyzji Świadkowie J. w [...] Komitet Oddziału w N. wnieśli o uchylenie decyzji w całości i uwzględnienie wniosku z dnia [...] września 2019 r. Zarzucili oni, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na błędną interpretację art. 12 ust. 16 ustawy, bowiem organ I instancji błędnie uznał, iż: "umorzenie zaległości uzasadnione będzie jedynie w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które dłużnik nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania", że "zastosowanie ulg w płatności podatku musi wynikać z trudności bądź niemożności w jego zapłacie przez zobowiązanego, na którą to sytuację płatnik nie ma wpływu" oraz, że umorzenie może być stosowane w celu "między innymi, odzyskania równowagi finansowej dłużnika, a nie może być formą jego subsydiowania".
Zdaniem strony odwołującej, przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje, że dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej, podlegającymi badaniu, jest wyjątkowość sytuacji, w jakiej znalazł się wnoszący o umorzenie oraz, że strona powinna wykazać ważny interes dłużnika, który uzasadniałby umorzenie opłaty. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż organ administracyjny winien badać jakiekolwiek inne przesłanki poza enumeratywnie wyliczonymi przez ustawę.
Wskazano, że z wniosku z dnia [...] września 2019 roku wynika, iż kwoty opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej stanowią obciążenie dla społeczności Świadków J., tym bardziej, że obiekt jest w całości finansowany z dobrowolnych datków. Związek wyznaniowy nie prowadzi, ani nigdy nie prowadził żadnej działalności zarobkowej. Wszelkie środki na działalność statutową pochodzą z dobrowolnych ofiar składanych z własnej inicjatywy ofiarodawców. Nie sposób zatem uznać, że Związek nie wykazał przesłanek umorzenia, skoro wskazał, że obiekt jest finansowany z dobrowolnych datków ofiarodawców, a sam Związek nie prowadzi działalności gospodarczej.
Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę, że ustawodawca nie uzależnił umorzenia opłaty od wpływu obowiązku jej uiszczenia na sytuację finansową strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zaszły przesłanki wskazane w art. 12 ust. 16 ustawy, ponieważ wniosek o umorzenie został wniesiony przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego tj. Wójta Gminy C.; inwestycja zrealizowana na gruncie wyłączonym ma charakter użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, zaś obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie było możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Z tego względu organ I instancji winien na podstawie uznania administracyjnego ocenić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie opłaty.
W ocenie Kolegium organ I instancji doszedł do słusznego przekonania, iż stan faktyczny sprawy wskazuje, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności, bowiem odwołujący musiał być świadomy, iż występując o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, będzie zobowiązany do uiszczania opłaty rocznej. Wynika to zarówno z treści art. 11 i 12 ustawy, jak również decyzji z dnia [...] września 2015 r. Strona odwołująca zdecydowała się na skorzystanie z możliwości wyłączenia, znając swoje możliwości płatnicze i co więcej odwołujący, znając już wysokość należnej opłaty, mogła zrezygnować ze swojego zamierzenia w okresie 2 lat.
Zarówno we wniosku jak i odwołaniu, zdaniem Kolegium nie wskazano żadnych okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem pierwszeństwa interesowi indywidualnemu, nad interesem społecznym, a samo spełnienie przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy jest niewystarczające do uwzględnienia wniosku o umorzenie opłaty. Argumentacja sprowadzająca się do stwierdzenia, że skoro strona nie prowadzi działalności gospodarczej oraz utrzymuje się z dobrowolnych ofiar, to brak jest podstaw, aby odmówić umorzenia należności, zdaniem Kolegium jest błędna, ponieważ przyjęcie ww. poglądu sprowadzałoby się niejako do automatycznego umarzania należności po spełnieniu wskazanych przesłanek. Jeżeli taka byłaby wola ustawodawcy, zapewne wprowadziłby on generalne zwolnienie podmiotowe, czego jednak na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie uczyniono. Z tego powodu uwzględnienie wniosku wymaga wykazania innych okoliczności, które wskazywałyby na obiektywny brak możliwości regulowania bieżących zobowiązań finansowych lub szczególną sytuację podmiotu zobowiązanego.
Kolegium podkreśliło, że odwołujący w żadnej mierze nie wskazał, w jaki sposób uiszczenie opłaty spowoduje niekorzystne skutki, odczuwalne przez członków społeczności, przy czym brak zwolnienia nie może być postrzegany jako naruszenie zasady praworządności i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli. Powołanie się jedynie na brak prowadzenia działalności gospodarczej oraz utrzymywanie się z dobrowolnych ofiar nie może stanowić generalnej, samodzielnej podstawy nierealizowania zobowiązań odwołującego, które co istotne, powstały przy pełnej świadomości ich wysokości.
Zdaniem organu odwoławczego nie można również pominąć kwestii, że opłaty roczne pełnią istotną funkcję - stanowią rekompensatę za możliwość nierolniczego wykorzystania gruntów rolnych i powinny być pożytkowane w ustawowo określonych celach i z tego względu nie mają one jedynie charakteru fiskalnego, w związku z czym okoliczności tej nie sposób pominąć oceniając możliwość umorzenia należności.
W skardze do Sądu Świadkowie J. w [...] Komitet Oddziału w N. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 12 ust. 16 ustawy z dnia [...] lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995 r., Nr 16 poz. 78 ze zm.) - dalej uogrl, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanką decydującą o tym, czy możliwe jest umorzenie opłaty rocznej, jest wykazanie dodatkowych okoliczności niewymienionych w ustawie, tj. "okoliczności, które wskazywałyby na obiektywny brak możliwości regulowania bieżących zobowiązań finansowych lub szczególną sytuację podmiotu zobowiązanego".
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) - dalej kpa, poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] w zakresie odmowy umorzenia opłaty za rok 2019 oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] października 2019 r., decyzja nr [...], [...] w zakresie odmowy umorzenia opłaty za rok 2019 z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Na podstawie art. 200 ppsa wniesiono o zwrot od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm przepisanych.
Zdaniem strony skarżącej nie ulega wątpliwości, także w opinii organu, że Związek spełnił wszystkie ustawowe przesłanki, a pomimo to Kolegium stwierdziło, że samo ich spełnienie jest niewystarczające. Jego zdaniem, aby uwzględnić wniosek, należy wykazać inne okoliczności, które wskazywałyby na obiektywny brak możliwości regulowania bieżących zobowiązań finansowych lub szczególną sytuację podmiotu zobowiązanego. Przy czym dalej organ uznał, że brak prowadzenia działalności gospodarczej oraz utrzymywanie się z dobrowolnych ofiar nie stanowi generalnej i samodzielnej podstawy nie realizowania zobowiązań odwołującego. Organ nie wskazał przy tym jakie to inne okoliczności (poza tymi, które już przytoczył Związek) miałyby zostać wykazane. Szczególna sytuacja Związku – w jego przekonaniu - przejawia się właśnie w tym, że nie prowadzi on działalności gospodarczej, a środki na działalność religijną pochodzą z dobrowolnych ofiar składanych dla realizacji celów statutowych.
Dodatkowo uznanie, że przesłanką pozwalającą na umorzenie opłaty jest wykazanie braku możliwości regulowania bieżących zobowiązań finansowych, w ocenie strony skarżącej narusza zasadę równości podatkowej, bowiem takie stanowisko prowadzi do wniosku, iż tylko podmioty mające trudności z uregulowaniem zobowiązań podatkowych mogłyby korzystać ze zwolnienia.
Zwrócono ponadto uwagę, że przepis art. 12 ust. 16 uogrl nie wskazuje, iż dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej podlegającymi badaniu jest sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie oraz, że powinien on wykazać ważny interes, który uzasadniałby umorzenie opłaty - potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 438/18. Zdaniem strony skarżącej, to nie podmiot realizujący daną inwestycję, ale charakter inwestycji, który został jasno określony przez ustawodawcę w artykule 12 ust. 16 uogrl przesądza o możliwości ubiegania się o umorzenie opłaty, przy czym katalog ten został przewidziany w ustawie, a zatem rolą organu nie jest dalsze jego zawężanie.
Zdaniem skarżącej strony uznać należy, że podjęcie w XXI wieku działania w celu urządzenia parkingu na potrzeby wiernych chcących skorzystać z miejsca kultu, z pewnością stanowi o staranności wobec wiernych i mieści się w szeroko rozumianym pojęciu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, związanej z kultem religijnym. Możliwość przyznawania ulgi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych została zatem ściśle powiązana z przedmiotem, czy też charakterem prawnym inwestycji, a nie z samym podmiotem wnioskującym o takie umorzenie bądź z jego sytuacją finansową.
Błędna wykładnia art. 12 ust. 16 uogrl, w ocenie strony skarżącej polega także na przyjęciu przez organ, że "odwołujący, znając już wysokość należnej opłaty, mógł zrezygnować ze swojego zamierzenia w okresie 2 lat". Zwrócono uwagę, że działka, której dotyczy wyłączenie z produkcji rolnej jest działką, która bezpośrednio przylega do działki, na której dużo wcześniej powstał obiekt służący zaspokajaniu kultu religijnego. Zrealizowana inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego parkingu, służącego zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności jest bezpośrednio z tym kultem związana, dlatego też Związek nie miał możliwości zrealizowania tej inwestycji na gruncie nieobjętym wyłączeniem. Wskazano też, że opłaty roczne za lata 2016, 2017 oraz 2018 zostały umorzone.
Biorąc pod uwagę powyższe strona skarżąca podniosła, iż organy dokonały wykładni rozszerzającej interpretowanego przepisu, co nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracyjny powinien badać jakiekolwiek inne przesłanki poza enumeratywnie wyliczonymi przez ustawę. Ponadto uznaniowy charakter decyzji administracyjnej nie oznacza dowolności podejmowanych rozstrzygnięć, a tym bardziej samodzielnego rozszerzania przesłanek warunkujących umorzenie opłaty.
Ponadto w ocenie strony skarżącej, Kolegium nie przeprowadziło należycie postępowania wyjaśniającego; lapidarnie zrelacjonowało ustalenia organu I instancji, odnosząc się tylko do niektórych zarzutów podniesionych w skardze złożonej przez Związek, pomijając milczeniem fakt, że pismem z dnia [...] października 2019 r., [...], Wójt przychylił się do złożonego przez związek wniosku o umorzenie opłaty. Składając taki wniosek organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego z pewnością wyważył interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ nie dokonał ustaleń w zakresie istnienia rzeczywistego interesu indywidualnego po stronie Związku, jak również w umorzeniu tych należności, przy jednoczesnym ustaleniu, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków społeczności.
Wskazano, że ważne z tego punktu widzenia jest stwierdzenie J. Łętowskiego, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (J. Łętowski, Glosa do wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22). Organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest — zgodnie za art. 7 kpa — załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, OSPiKA 1982/1-2, poz. 22). Przyjęto tu konstrukcję domniemania pozytywnej decyzji dla strony, gdy organ działa na podstawie uznania administracyjnego (J. Borkowski, J. Łętowski).
W kontekście art. 7a k.p.a. interes publiczny powinien być w ocenie strony skarżącej na tyle ważny, że uzasadnia odstąpienie od przyjaznej dla strony wykładni ze względu na normatywny układ wartości i okoliczności danej sprawy, lecz taka sytuacja nie ma w niniejszej sprawie miejsca, bowiem organ nie uwzględnił indywidualnego interesu Związku przejawiającego się w inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, a jednocześnie związana jest z kultem religijnym i nie wyjaśnił we własnym zakresie, w jaki sposób ze względu na wartości i okoliczności tej konkretnej sprawy dał prymat interesowi publicznemu.
W ocenie strony skarżącej organy I i II instancji nie wskazały również, w jaki sposób strona mogłaby wykazać, że uiszczenie opłaty spowoduje niekorzystne skutki dla członków społeczności, ani też, jakie okoliczności miałyby zostać wykazane, aby uzasadnić obiektywny brak możliwości regulowania zobowiązań finansowych lub szczególną sytuację Związku.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Skontrolowana decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpatrując sprawę w powołanych wyżej granicach należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, dlatego nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, co odnosi się również do rozstrzygnięcia organu I instancji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Zgodnie z treścią art. 12 ust. 16: "Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną".
Przesłankami zastosowania instytucji uregulowanej w treści art. 12 ust. 16 ustawy jest zatem łączne spełnienie następujących warunków:
1. złożenie wniosku o umorzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego;
2. inwestycje, których dotyczy wniosek, mają charakter użyteczności publicznej z zakresu: oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, służące zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, powiększenie lub założenie cmentarza;
3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha;
4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.
Niespełnienie powyższych przesłanek oznacza brak możliwości umorzenia opłaty rocznej, natomiast spełnienie ich, nie przesądza o obligatoryjnym umorzeniu opłaty. Wynika to z tego, że organ administracji rozstrzygając wniosek o umorzenie opłaty rocznej w przypadku zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego.
W związku z powyższym, możliwe jest również wydanie przez organ, przy spełnieniu ustawowych przesłanek dla umorzenia należności z tytułu opłaty rocznej opłaty, rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia. Wskazać bowiem należy, że z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika co do zasady obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji. Możliwość umorzenia opłaty rocznej ma natomiast charakter wyjątkowy.
Uznanie administracyjne oznacza swobodę organu w podjęciu decyzji, swoboda ta bynajmniej nie oznacza jednak dowolności. Stanowisko swe organ oprzeć musi na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, po wnikliwym rozpatrzeniu którego możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia. Integralną częścią rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego jest jego uzasadnienie, w którym organ dać musi wyraz swemu stanowisku i przedstawić argumenty zarówno za, jak i przeciw wydaniu decyzji określonej treści. Konieczność właściwego uargumentowania stanowiska istnieje szczególnie wówczas, gdy organ odmawia zadośćuczynieniu wnioskowi strony. Uzasadniając stanowisko, organ zobowiązany jest szczególnie do rozważenia zróżnicowanych interesów stron, indywidualnego i społecznego.
Z akt sprawy wynika, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] zezwolono na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji w związku z budową parkingu w miejscowości S. gm. C.. Parking usytuowany jest na gruncie przylegającym do nieruchomości stanowiącej obiekt przeznaczony dla wiernych Związku, będący miejscem zdarzeń związanych z obrządkiem religijnym.
Strona skarżąca wskazała, że uiszczenie opłaty stanowi obciążenie dla społeczności Świadków J. i okoliczność ta została przez organ pierwszej instancji uwzględniona, jednak organ uwzględnił również interes publiczny z zakresu ochrony środowiska realizowany przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiot ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jednocześnie nadrzędny jej cel zawarty został w art. 1, zgodnie z treścią którego, ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Wskazać należy, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i przeznaczenie ich na cele nierolnicze wiąże się ze stratą dla środowiska naturalnego, co rekompensować ma właśnie opłata za wyłączenie gruntów. Podkreślenia wymaga to, że mowa o trwałym wyłączeniu, co wiąże się z nieodwracalnością szkody. W związku z powyższym, interes społeczny i interes prywatny nie są w tym przypadku równoważne, wbrew twierdzeniu strony skarżącej.
Dodatkowo uwzględnić należy okoliczność, że zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pobierane na podstawie ustawy opłaty roczne są dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem gruntów rolnych z produkcji. Dochody natomiast, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869), do których zgodnie z art. 67 ust. 1 cyt. ustawy zastosowanie znajdują przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 900), a zatem również instytucja umorzenia. W wyroku z 16.01.2019 r., sygn. akt II FSK 66/17, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził dotychczasowe stanowisko, wyrażone wprawdzie na tle prawa podatkowego, ale znajdujące zastosowanie także w przedmiotowej sprawie, według którego wszelkiego rodzaju zwolnienia i ulgi podatkowe są wyjątkiem od zasady powszechnego obowiązku płacenia podatków (art. 84 Konstytucji RP) i brak jest jakichkolwiek podstaw, by przesłanki ich zastosowania interpretować rozszerzająco.
W konsekwencji, wszelkie przepisy regulujące ulgi i zwolnienia podatkowe należy interpretować ściśle. To właśnie zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości opodatkowania wszystkie podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny być tak samo traktowane przez prawo podatkowe. Skoro przepisy dotyczące ulg i zwolnień podatkowych stanowią wyjątek od zasady powszechności opodatkowania wynikającej z art. 84 Konstytucji RP, to wyjątki od tej zasady, jako wyrazu równości i sprawiedliwości, powinny być ściśle określone przez prawo. Ustawodawca posiada przy tym swobodę w określaniu warunków formalnych skorzystania z takich ulg i zwolnień podatkowych. Uprawnienie to wynika wprost z treści art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Takim właśnie przepisem jest art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy mieć zatem na względzie to, że ulgi, umorzenia i zwolnienia od obowiązku uiszczania należności są wyjątkiem od powszechnego obowiązku podatkowego.
Oceniając rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszym postępowaniu administracyjnym Sąd stwierdza, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyważył sprzeczne interesy strony i publiczny, odmawiając umorzenia opłaty rocznej. Zasadnie Marszałek wskazał, że inwestycja została zlokalizowana na gruntach klasy III b pochodzenia mineralnego, które w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają szczególnej ochronie, natomiast strona samą decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, uzyskała korzyść w postaci możliwości inwestowania na terenach chronionych przepisami przedmiotowej ustawy, a opłata naliczona z tego tytułu, ma w ramach sprawiedliwości społecznej i zrównoważonego rozwoju, zrekompensować społeczeństwu bezpowrotną stratę dla środowiska wynikającą ze zmiany użytkowania tegoż terenu, przy czym tereny wyłączone z produkcji rolnej bądź leśnej trwale tracą swój pierwotny charakter, co więcej decyzja ma też wpływ na krajobraz, a nierzadko na wartość nieruchomości znajdujących się w pobliżu.
Sąd akceptuje również stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, że opieranie wniosku jedynie na fakcie wpisywania się przedmiotowych działań wnioskodawcy w katalog okoliczności umożliwiających staranie się o ulgę w spłacie zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, jest błędnym rozumieniem treści przepisu art. 12 ust. 16 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), a organ jest zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu strony i interesu publicznego, co w niniejszej sprawie – jak wyżej wykazano - miało miejsce.
W ocenie Sądu organ I instancji ocenił materiał dowodowy pozwalający na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku strony skarżącej wskazując, z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Dokonano również prawidłowego wyważenia interesu strony skarżącej i interesu publicznego. Podmiot decydujący się na realizację inwestycji na gruntach rolnych objętych zgodą na wyłączenie z produkcji rolniczej musi mieć świadomość konieczności ponoszenia publicznych ciężarów z tego tytułu.
W ocenie Sądu, organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych przyczyn należało orzec o oddaleniu skargi, co Sąd uczynił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).