II SA/Bd 246/25

II SA/Bd 246/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145 par. 1 pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., w skrócie "u.o.o.ś.") i art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 r., poz. 1712) w związku z wnioskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu, wjazdami na teren nieruchomości, niezbędną infrastrukturą oraz możliwością etapowania na działkach o nr ewid.[...], obręb [...], przy ul. [...] w B..
Organ uzasadnił, że uprawnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynikające z art. 76 ustawy zmieniającej w stosunku do spraw wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, nie znajdują poparcia w przepisach przejściowych, określonych w art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1, które należy analizować łącznie, ponieważ w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazano, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 u.o.o.ś. oraz w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej podano zamknięty katalog przepisów u.o.o.ś., które stosuje się do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 u.o.o.ś. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Wśród tych przepisów art. 76 u.o.o.ś. nie został wymieniony, co zdaniem organu I instancji oznacza, iż w sprawach tych stosować należy ten przepis w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji). W konsekwencji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań, a warunkiem wstąpienia w prawa strony przez ten organ w toczących się postępowaniach było uprzednie skierowanie, jeszcze w toku postępowania, stosownego wystąpienia. W sprawie takiego wystąpienia nie złożono do [...] września 2019 r. Wskazano również, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, ponieważ jest on wyłącznie przepisem kompetencyjnym, wskazującym organ właściwy w przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy skierowano wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.o.o.ś..
Organ I instancji zważył zatem, że podstawy złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez RDOŚ nie może stanowić art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., bowiem przepis ten w brzmieniu wskazanym w wystąpieniu wszedł w życie dopiero 24 września 2019 r. i mając na względzie treść wyżej wskazanego przepisu przejściowego określonego w art. 4 ustawy zmieniającej, nie dotyczy on spraw wszczętych, a niezakończonych przed jej wejściem w życie. Konieczność stosowania art. 76 uooś w niniejszym postępowaniu w brzmieniu sprzed nowelizacji, a obowiązującym w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, potwierdza w ocenie organu uzasadnienie do projektu ustawy.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy zwrócił uwagę, iż postępowanie administracyjne może być wznowione zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, przy czym jedynie w przypadku, kiedy strona została pozbawiona możliwości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, wznowienie następuje wyłącznie na jej wniosek i to jeszcze w sytuacji, gdy wniosek został złożony w określonym terminie. Podawane we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności nie dotyczyły tej właśnie przesłanki wznowienia postępowania, co zdaniem RDOŚ oznacza, iż organ powinien był również rozważyć, czy nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania, które obligowałyby go do wznowienia postępowania z urzędu, jednak organ I instancji w ani jednym zdaniu nie odniósł się do merytorycznych przesłanek wznowienia postępowania i nie wskazał, że nie zachodzą takowe przesłanki. Cała jego argumentacja skupiała się jedynie na ocenie przymiotu strony. Już tylko z tego względu, że organ I instancji nie wypowiedział się o zasadności lub bezzasadności merytorycznych przesłanek wznowienia, wskazywanych we wniosku, postanowienie w ocenie strony skarżącej winno zostać uchylone.
Niezależnie od tej okoliczności RDOŚ podkreślił, iż w sprawie ma przymiot strony (uczestnika na prawach strony) postępowania administracyjnego, a postanowienie Prezydenta Miasta B. rażąco w tym zakresie narusza prawo. Wskazał na potrzebę łącznego analizowania art. 4 i 5 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1712). Łączna wykładnia tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że rzeczywiście do postępowań wszczętych przed nowelizacją stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjątkiem od tej zasady jest jednak art. 4 ust. 2 i właśnie art. 5 ww. ustawy. Pierwszy z tych przepisów wyraźnie wskazuje, w jakich okolicznościach stosuje się już przepisy w ich nowym brzmieniu. Rzeczywiście ust. 2 nie wymienia art. 76 ust. 1 u.o.o.ś.. Natomiast drugi wyjątek od zasady stosowania przepisów dotychczasowych wynika z art. 5 o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. W tym bowiem przepisie ustawodawca odnosi się wyłącznie do art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., wskazując jednak, że kompetencje GDOŚ nabywa RDOŚ. W istocie zatem RDOŚ w B. był uprawniony do żądania wznowienia postępowania, gdyż wstąpił on w ekspektatywy uprawnień procesowych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wynikających z art. 76 ust. 1 u.o.o.ś.. Skoro w stanie prawnym sprzed nowelizacji GDOŚ przysługiwała normatywna ekspektatywa uczestniczenia w postępowaniu, to w związku z art. 5 ustawy nowelizującej, ta ekspektatywa przysługiwała również RDOŚ.
Zdaniem RDOŚ, gdyby uprawnienie wynikające z art. 76 ust 1 u.o.o.ś. dotyczyło tylko stanu prawnego po nowelizacji, to ustawodawca zmieniłby brzmienie art. 76 ust. 1 (mając na względzie zakaz retroakcyjności prawa) i zrezygnowałby z art. 5 ustawy nowelizującej. Wszak art. 5 ustawy nowelizującej jest przepisem przejściowym, a zatem ze swej istoty dotyczy sytuacji na moment wejścia ustawy nowelizującej w życie, a nie na przyszłość. W przekonaniu strony skarżącej organ I instancji naruszył art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., a u podstaw błędów, leży całkowity brak wykładni pojęcia "wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści przepisu, nie dokonując jakiejkolwiek wykładni tego pojęcia, czym w konsekwencji zaniechał ustalenia, czy wniesienie wniosku o wznowienie postępowania jest równoznaczne z wystąpieniem, o którym mowa w tym przepisie. Organ błędnie uznał jakoby wystąpienie w całości wyczerpywało złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności jego własnego postanowienia.
Zdaniem RDOŚ w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności należało ustalić, jaki charakter procesowoprawny ma wystąpienie i organ powinien odnieść się w tym zakresie do norm i pojęć procesowego prawa administracyjnego i ustalić, czy wystąpienie jest odrębną czynnością procesową od jakiejkolwiek innej czynności procesowej, uprzednio ustalając czy w ogóle wystąpienie, o którym mowa w tym przepisie jest czynnością procesową. W dalszej kolejności Organ był zobowiązany wskazać, czy wystąpienie, o którym mowa w tym przepisie ma charakter zgłoszenia się Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy do postępowania administracyjnego na takiej samej zasadzie, jak zgłoszenia dokonuje prokurator. Dopiero ustalenia poczynione w tym kierunku, pozwoliłyby rozważać, czy wystąpienie wymaga jakiejś samodzielnej czynności procesowej, która poprzedza dopiero wniosek
o wznowienie postępowania, czy też wystąpieniem będzie już samo wniesienie wniosku o wznowienie postępowania.
Brzmienie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. prowadzi w ocenie RDOŚ do wniosku, że wystąpienie nie jest samodzielną czynnością procesową i może być dokonane przez samo wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, albowiem przepisy administracyjnego prawa procesowego nie znają takiej instytucji, jak wystąpienie. Znają natomiast instytucję zgłoszenia się do postępowania. W dalszej części RDOŚ rozszerzył argumentację prawną tego stanowiska.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 520/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na powyższe postanowienie Kolegium z [...] marca 2020 r.
Ww. wyrok oraz zaskarżone postanowienie zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4255/21. Podstawę uchylenia stanowiło uznanie przez Sąd, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postępowania w związku z czym może złożyć skuteczny wniosek o wznowienie postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta B. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż podstawą odmowy wznowienia postępowania było uznanie, iż podanie pochodzi od podmiotu, który nie posiada legitymacji, a zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – skarżący Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy taką legitymację posiada, należało uchylić zaskarżone postanowienie
i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, aby ten w przypadku uznania, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, po jego uprzednim podjęciu, rozpoznał merytorycznie podstawy wniosku.
A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi na posiedzeniu jawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 40 § 2 k.p.a., poprzez brak doręczenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnikowi Skarżącej, podczas gdy ustanowiona została zasada, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jego pominięcie w doręczeniu pisma jest przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- art. 15 k.p.a., poprzez brak rozpoznania przez organ administracyjny przy rozpoznawaniu zażalenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poprawności wydanego przez Prezydenta Miasta B. postanowienia z [...] lutego 2020 r. w aspekcie zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów, a także poprzez brak dokonania przez organ II instancji oceny prawidłowości całości postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie;
- art. 77 k.p.a. a w konsekwencji art. 7 i 8 k.p.a., poprzez brak rozpoznania zarzutów strony Skarżącej, co z kolei doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady ogólnej postępowania administracyjnego jaką jest działanie w sposób budzący zaufanie do organów państwowych oraz zasady praworządności.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, iż już na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, miała ustanowionego pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Pełnomocnik dołączył udzielone mu pełnomocnictwo do pisma z dnia 4 stycznia 2021 r. stanowiącego odpowiedź Skarżącego na skargę kasacyjną złożoną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 2020 od wyroku z dnia 20 lipca 2020 r. Wobec powyższego, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 r., w ocenie skarżącej powinno było zostać doręczona pełnomocnikowi skarżącej, a nie wyłącznie tylko jej.
Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej organ nie zbadał przy rozpoznawaniu zażalenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poprawności wydanego przez Prezydenta Miasta B. postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. w aspekcie zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów. Ponadto, organ II instancji nie dokonał oceny prawidłowości całości postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie. Postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta B. [...] lutego 2020 r. (znak: [...]), w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. Nr [...] z [...] grudnia 2019 r., w przekonaniu skarżącej było jak najbardziej prawidłowe biorąc pod uwagę aspekt zgłoszonych przez RDOŚ zarzutów. Pomimo poprawnie wydanego przez Prezydenta Miasta B. postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponadto skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie dokonał oceny prawidłowości całości postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie i mimo tego organ uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe uchybienia proceduralne w przekonaniu strony skarżącej poskutkowały wydaniem zaskarżanego postanowienia z naruszeniem art. 77 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a., tj. wydaniem postanowienia z pominięciem wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego i argumentacji Skarżącej spółki, co finalnie spowodowało naruszenie naczelnych zasad działania organów administracji publicznej, tj. zasady działania w sposób budzący zaufanie obywateli oraz zasady praworządności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skargę należało oddalić.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i nie narusza art. 138 § 2 w zw. z 144 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...], uchylające postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...]. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ II instancji, iż skoro podstawą odmowy wznowienia postępowania było uznanie, iż podanie pochodzi od podmiotu, który nie posiada legitymacji, a zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4255/21 – skarżący Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy taką legitymację posiada, należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, aby ten w przypadku uznania, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, po jego uprzednim podjęciu, rozpoznał merytorycznie podstawy wniosku.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (stosując go odpowiednio do postanowienia organu I instancji na podstawie art. 144 k.p.a.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. będzie znajdował zastosowanie wówczas, gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy nie zostanie prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony, a zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nie będzie możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a. Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania/zażalenia przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał orzeczenie. W sytuacji jednak, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. brak jest bowiem podstaw do dokonania w postępowaniu odwoławczym ustaleń wykraczających poza granice merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jak również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli nie były one przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji organu właściwego w sprawie. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozparzenia sprawy w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.
Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że motywy rozstrzygnięcia przedstawione w zaskarżonym postanowieniu w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Uznając dopuszczalność jego zastosowania Sąd miał na uwadze, że postępowanie, w którym wydano zaskarżone postanowienie, prowadzone było w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Zainicjowane zostało wnioskiem RDOŚ w Bydgoszczy z 16 stycznia 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] grudnia 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu, wjazdami na teren nieruchomości, niezbędną infrastrukturą oraz możliwością etapowania na działkach na wskazanych działkach ewidencyjnych, przy ul. [...] w B.. Jako przesłanki wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał przepisy art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a.
Stosownie też do tego wyjaśnić przyjdzie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jego celem jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania i następnie – w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że nadzwyczajne postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz. Na pierwszym etapie organ bada dopuszczalność wznowienia i ten etap postępowania kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ przechodzi do drugiej fazy postępowania, kiedy to przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wstępna faza postępowania o wznowienie ogranicza się do badania przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz terminowości złożenia wniosku o wznowienie. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Co istotne, zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2024 r., sygn. III OSK 4255/21 uchylającym wyrok tutejszego Sądu z 20 lipca 2020 r., sygn. II SA/Bd 520/20 oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020 r., znak: [...], jednoznacznie przesądzono, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. może w niniejszej sprawie skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 ustawy lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postępowania, w szczególności może złożyć skuteczny wniosek o wznowienie postępowania także, gdy jest to jego pierwsze wystąpienie w sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) związanie organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, uznać należało konieczność przeprowadzenia w pierwszej kolejności prawidłowego wstępnego etapu postępowania wznowieniowego, a następnie ewentualnie właściwego rozpoznawczego etapu tego postępowania.
W niniejszej sprawie właściwy w sprawie wznowienia postępowania organ - Prezydent Miasta B. – postanowieniem z [...] lutego 2020 r. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z przyczyny podmiotowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, odmowa wznowienia postępowania jest w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia (tj. wad wyliczonych enumeratywnie w przepisach prawa procesowego opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Co istotne, przeprowadzenie rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego na wniosek uprawnionego podmiotu, nie może naruszać gwarancji procesowych żadnej ze stron postępowania do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w sposób pozwalający na weryfikację prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.
Zauważyć nadto przyjdzie, że związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA). Oznacza to, że ilekroć sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy (wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, CBOSA). Nadto w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Dlatego też nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia prawa, skoro zaskarżone postanowienie uchylało rozstrzygnięcie organu I instancji oparte na wykładni prawa ocenionej jako wadliwa w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia 14 lutego 2020 r. stanowiło uznanie, iż wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony przez uprawniony podmiot, co jest oczywiście sprzeczne z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4255/21.
Z tych przyczyn nie mogły okazać się skuteczne te zarzuty skargi, które podważały wynikające z wyroku Sądu rozstrzygnięcie, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 ustawy lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postępowania w związku z czym może złożyć skuteczny wniosek o wznowienie postępowania. W tym zakresie Sąd niniejszy jest w całości związany wykładnią prawa przywołana w ww. wyroku NSA.
Ponadto zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a., poprzez brak rozpoznania przez organ administracyjny przy rozpoznawaniu zażalenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poprawności wydanego przez Prezydenta Miasta B. postanowienia z [...] lutego 2020 r. w aspekcie zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów jest niezrozumiały, zważywszy, że zaskarżone postanowienie (jego rozstrzygnięcie) uwzględnia zarzuty zażalenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska co do wadliwości wydanego przez Prezydenta Miasta B. postanowienia z [...] lutego 2020 r. i ze względu m.in. na zapewnienie stosowania zasady ogólnej procedury administracyjnej: art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania), podjęto orzeczenie kasacyjne. W przeciwnym bowiem razie, mogłoby dojść do naruszenia prawa strony do rozparzenia sprawy w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc tym samym do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania. Dopiero po wznowieniu postępowania i stosownym zawiadomieniu o tym jego stron, każda ze stron postępowania będzie mogła skutecznie podnosić dalsze argumenty zarówno procesowe jak i materialnoprawne i dokonywać czynności procesowych celem obrony swoich praw.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., poprzez brak doręczenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnikowi Skarżącej, to wyjaśnić należy, iż z akt administracyjnych organu administracji wynika, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2025 r. (znak: [...]) doręczono pełnomocnikowi A. Sp. z o.o. w B. – radcy prawnemu A. W. w dniu 30 stycznia 2025 r. Ponadto skarżąca dochowała terminu do wniesienia skargi, a jej treść wskazuje na zapoznanie z treścią zaskarżonego postanowienia, co przesądza o tym, że nawet gdyby uznać potencjalną wadliwość doręczenia postanowienia, nie miałoby to wpływu na wynik postępowania.
Zarzuty skargi okazały się zatem nieskuteczne. Sąd nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności.
Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.