II SA/Bd 244/25

II SA/Bd 244/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
1. W dniu 14 maja 2018 r. do Prezydenta Miasta Bydgoszczy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") wpłynął wniosek M. Sp. z o.o. w B. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną w obrębie działki na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], położonej w Bydgoszczy u zbiegu ulic: [...].,
2. Decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
3. W wyniku wniesionego przez P. L. B. S.A. w B. dalej: "P. L.", "uczestnik") odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 22 lutego 2019 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
4. Wnioskiem z dnia 13 marca 2019 r. Spółka wniosła o zwieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie.
5. Postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r. Prezydent działając na podstawie art. 98 § 1 i 2, art. 101, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") zawiesił na wniosek skarżącej przedmiotowe postepowanie.
5. W wyniku wywiedzionej przez Spółkę skargi na decyzję Kolegium z dnia 22 lutego 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 297/19 uchylił decyzję organu odwoławczego z 22 lutego 2019 r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta z dnia 18 grudnia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji .
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że żaden z zarzutów wskazanych w zaskarżonej decyzji nie stanowił podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto Kolegium nie wykazało także, że nie mogło we własnym zakresie uzupełnić materiału dowodowego sprawy.
6. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z 12 listopada 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 18 grudnia 2018 r.
7. W wyniku wywiedzionej przez P. L. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/bd 65/20 oddalił skargę.
8. W wyniku wywiedzionej przez P. L. B. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1373/21 uchylił zaskarżony wyrok, decyzję Kolegium z 12 listopada 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z 18 grudnia 2018 r.
9. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z 18 grudnia 2024 r. umorzył w całości postepowanie administracyjne wszczęte na wniosek Spółki w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną w obrębie działki na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], położonej w B. u zbiegu ulic: [...]
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie zostało wydane 21 marca 2019 r., zatem trzyletni termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. zgodnie z treścią przepisu art. 57 § 3a k.p.a. upłynął z dniem 21 marca 2022 r. W konsekwencji organ uznał, iż z uwagi na brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie zakreślonym w art. 98 § 2 k.p.a. zaistniała podstawa do umorzenia postępowania.
10. W odwołaniu od powyższej decyzji Spóła podniosła, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt: II OSK 1373/21, Prezydent powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć wniosek z dnia 14 maja 2018 r., a nie orzec o umorzeniu postępowania.
11. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium decyzją z 17 lutego 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron. Bez znaczenia dla organu pozostają przy tym okoliczności faktyczne lub motywy, dla których strona nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od dnia jego zawieszenia. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż wobec braku wniosku Spółki o podjęcie postępowania złożonego w okresie trzech lat od jego zawieszenia Prezydent zasadnie umorzył postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. art. 98 § 2 k.p.a.
12. W skardze skierowanej do tut. Sądu Spółka zarzucając naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania zainicjowanego złożonym w dniu 14 maja 2018 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając sformułowany zarzut strona podniosła, że w związku z wyrokiem NSA winno być aktualnie prowadzone postępowanie w celu ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, bowiem skutkiem tego wyroku było uchylenie wszystkich wydanych orzeczeń oraz decyzji, ale nie umorzenie samego postępowania. Zdaniem Spółki Prezydent w sposób nieuprawniony powrócił do swojego postanowienia z 21 marca 2019 r. o zawieszeniu postepowania. W jej ocenie nie można pominąć, iż w momencie składania wniosku o zawieszenie postępowania (13 marca 2019 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Kolegium z 22 lutego 2019 r. uchylająca decyzję Prezydenta z 18 grudnia 2018 r., która następczo wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 297/19 została uchylona. Po ponownym rozpoznaniu sprawy (czyli już po zawieszeniu w między czasie przedmiotowego postępowania przez Prezydenta) Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 18 grudnia 2018 r. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało więc wydane w okresie, w którym decyzja z 18 grudnia 2018 r. była ostatecznie uchylona ale następczo stan ten uległ zmianie. Zdaniem Spółki istotą tej sprawy jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1373/21 uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 października 2020 r. oraz decyzję Kolegium z 12 listopada 2019 r. i decyzję Prezydenta z 18 grudnia 2018 r. Zdaniem Skarżącej sprawa winna więc zostać ponownie rozpoznana, a wydane w okresie "zawieszenia" postępowania orzeczenia wyższych instancji (a w szczególności wyrok NSA) niweczyły wszelkie skutki postanowienia 21 marca 2019 r.
13 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
14. W piśmie procesowym z 22 maja 2025 P. L. powołując stosowną argumentację wniósł o oddalenie skargi.
15. Na rozprawie pełnomocnik spółki podtrzymał skargę wraz z argumentacją w niej zawartą podkreślając, że inwestor dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i do chwili wydania orzeczenia przez NSA decyzja ostateczna wydana wcześniej niweczyła skutki postanowienia o zawieszeniu postepowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
16. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania
z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz.
935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję
lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo
w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
17. Kontroli Sądu została poddana decyzja Kolegium z 17 lutego 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 18 grudnia 2024 r. którą organ umorzył
w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Spółki w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną w obrębie działki na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], położonej
w B. u zbiegu ulic: [...].
W ramach sprawowanej kontroli w pierwszej kolejności wskazania wymaga,
że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jednocześnie, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego, terminem nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Określony bowiem w treści art. 98 § 2 k.p.a. termin jest terminem prekluzyjnym, a więc takim, który nie może zostać przywrócony niezależnie od przyczyn jego uchybienia, jakakolwiek czynność procesowa podjęta po upływie takiego terminu nie wywołuje żadnych skutków procesowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 643-647). Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie
i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane. Termin ten wyznacza granice dopuszczalności kształtowania uprawnień lub obowiązków w sferze prawa materialnego. Strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w tym terminie. Jego upływ wiąże się z fikcją prawną wycofania żądania wszczęcia postępowania i wywołuje skutki dla ukształtowania relacji materialnoprawnej, gdyż strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać (por. wyroki NSA: z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2024/14, z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt
I OSK 1692/14, z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2166/15 czy z 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2265/17).
Omawiany przepis wyznacza granicę czasową zawieszenia postępowania
na zgodny wniosek stron, po przekroczeniu której wygasa możliwość uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia co do praw lub obowiązków w tym postępowaniu
i w związku z tym upada podstawa do jego kontynuowania. Z powołanych względów przepis ten powinien być wąsko interpretowany - tak by nie doszło do sytuacji, w której postępowanie zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia jest kontynuowane, pomimo że ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości. Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione zostało wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania.
18. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek Skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec powyższego organ I instancji był zobowiązany do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Spółki. Uznanie bowiem żądania wszczęcia za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie
nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, jeżeli to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest takiego działania strony, lecz przepis prawa, czyli art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia
w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje
z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje
się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA z 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, z 14 lipca 2011, sygn. akt I OSK 1180/11; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14; z 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1025/15; z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15).
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze wyrok NSA z 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1373/21 nie "niweczy" wszelkich skutków postanowienia
o zawieszeniu postępowania z 21 marca 2019 r. Na akceptację nie zasługuje również stanowisko wyrażone na rozprawie, że decyzja Kolegium z 12 listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 18 grudnia 2018 r. niweczyła skutki postanowienia o zawieszeniu postepowania.
Wyjaśnienia bowiem wymaga, że na mocy orzeczenia NSA został uchylony wyrok tut. Sądu z 13 października 2020 r. oraz decyzje Kolegium i Prezydenta odpowiednio z 12 listopada 2019 r. i 18 grudnia 2018 r., nie zaś postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postepowania z 21 marca 2019 r. Ponadto na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy z treści art. 61 § 1 p.p.s.a wynika, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, zaś zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W postanowieniu Prezydenta z 13 września 2019 r. wyraźnie wskazano, że zawieszenie postępowania następuje na wniosek skarżącej i na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ponadto spółka została pouczona o treści art. 98 § 2 k.p.a. Nadto wydanie przez Kolegium decyzji z 12 listopada 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z 18 grudnia 2018 r. nie spowodowało "automatycznego" wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta o zawieszeniu postępowania i jego dalszych skutków procesowych.
19. Reasumując stwierdzić należy, że orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie organy uznały, iż wobec braku wniosku Spółki o podjęcie postępowania złożonego w okresie trzech lat od jego zawieszenia zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. art. 98 § 2 k.p.a.
Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.