II SA/BD 236/22

II SA/Bd 236/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OZ 146/23 - Postanowienie NSA z 2023-03-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 154
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. Wójt Gminy N. po rozpatrzeniu wniosku I. K. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji pn. "Uruchomienie punktu skupu i przetwarzania odpadów w miejscowości N. na działkach nr [...] obręb L., gmina N. " (pkt 1) oraz określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 2). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 lutego 2021 r.
2. Decyzją z dnia 13 października 2021 r. Wójt Gminy N. działając na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") z urzędu zmienił decyzję z dnia 4 stycznia 2021 r. w ten sposób, że dotychczasowy załącznik do decyzji: Charakterystyka przedsięwzięcia objętego treścią decyzji otrzymuje numerację nr 1, oraz dodano załącznik nr 2 - Kartę informacyjną przedsięwzięcia "Uruchomienie punktu skupu i przetwarzania odpadów w miejscowości N. , na działkach [...], obręb L., gmina N. , powiat B." (w formie elektronicznej - płyta CD).
3. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. (dalej: skarżący, strona) wniósł o jej uchylenie i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia.
Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania,
a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
- brak powiadomienia strony o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji,
- całkowite pominiecie istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zamieszkanej zabudowy jednorodzinnej,
- wydanie decyzji z dnia 4 stycznia 202l.r. oraz decyzji z dnia 13 października 2021 r. bez operatu przeciwpożarowego spełniającego wymagania określone w art. 42 ust 4b pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach.
4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zalicza się do kategorii decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W związku z tym tryb zmiany decyzji, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że podstawę prawną dla zmiany decyzji z dnia 4 stycznia 2021 r. mógłby stanowić ewentualnie przepis art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.).
5. W skardze do tut. Sądu skarżący zarzucając naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji oraz brak rozpatrzenia jakichkolwiek zarzutów zgłoszonych w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że jego odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpatrzone. Ponadto podniósł, iż jest systematycznie pomijany jako strona tego przedmiotowego postępowania, mimo że zamieszkiwana przez niego nieruchomość graniczy z działką gdzie ma powstać składowisko wszelkich odpadów.
6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
7. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest bezzasadna.
8. Przedmiot kontroli Sądu stanowi ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2021 r. uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy N. z dnia 13 października 2021 r. w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy N. z dnia 4 stycznia 2021 r. dla inwestycji pn. "Uruchomienie punktu skupu i przetwarzania odpadów w miejscowości N. na działkach nr [...] obręb L., gmina N. i umarzającej postępowanie organu I instancji w całości.
W ocenie organu odwoławczego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zalicza się do kategorii decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, w związku z czym tryb zmiany decyzji, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd podziela stanowisko Kolegium.
W myśl art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższej regulacji wynika, że weryfikacji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. podlegają wyłącznie decyzje ostateczne. Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie powyższego przepisu, nie może również zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji ostatecznej. Z art. 154 k.p.a. wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej. Po po pierwsze, musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Po drugie, na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania. Po trzecie, za jej uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazania również wymaga, że powyższe przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji.
Nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Może ono bowiem nastąpić nie tylko w decyzji przyznającej uprawnienia, ale także
w decyzji nakładającej na strony obowiązek lub powinność określonego zachowania. Każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie,
na podstawie którego strona nabyła prawo. Do decyzji ostatecznych, o których mowa
w art. 154 § 1 k.p.a. nie będą zatem należały decyzje nakładające na stronę obowiązki, bowiem nawet one są rozstrzygnięciami, na podstawie których ich adresaci nabywają prawo, którego istota sprowadza się do wykonania obowiązków wyłącznie w takim rozmiarze, jaki wynika z wydanej decyzji, nie zaś w większym. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach, a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające
na stronę obowiązki. Prawa nabyte z decyzji administracyjnych można bowiem utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona zyskuje pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy. W związku z tym, decyzje zobowiązujące należy traktować
jako rozstrzygnięcia, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych.
Ponadto przepis art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu i w ramach których może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej,
z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Niedopuszczalność zmiany decyzji związanych na podstawie tego przepisu wynika
z faktu, że prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy.
9. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy,
że decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. Wójt Gminy N. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko
dla inwestycji pn. "Uruchomienie punktu skupu i przetwarzania odpadów w miejscowości N. na działkach nr [...] obręb L., gmina N. " (pkt 1) oraz określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji
i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 2). Natomiast decyzją
z dnia 13 października 2021 r. Wójt działając na podstawie art. 154 k.p.a. z urzędu zmienił decyzję z dnia 4 stycznia 2021 r. w ten sposób, że dotychczasowy załącznik do decyzji: Charakterystyka przedsięwzięcia objętego treścią decyzji otrzymuje numerację
nr 1 oraz dodano załącznik nr 2 - Kartę informacyjną przedsięwzięcia "Uruchomienie punktu skupu i przetwarzania odpadów w miejscowości N. , na działkach [...], obręb L., gmina N. , powiat B." (w formie elektronicznej - płyta CD).
Zdaniem Sądu w wyniku wydania decyzji z dnia 4 stycznia 2021 r. inwestor uzyskał uprawnienie dla realizowania w przyszłości inwestycji, jeżeli oczywiście uzyska następnie decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego
i udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro zatem inwestor nabył uprawnienie, a więc prawo to przepis art. 154 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszym postepowaniu bowiem przeczy to hipotezie normy prawnej wyrażonej
w art. 154 § 1 k.p.a., gdzie mowa jest o tym, że strona nie nabyła prawa. Nabycie praw użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie
i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1052/15, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1715/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1208/17). Pomimo nadzwyczajności instytucji prawnych z art. 154 i art. 155 k.p.a., z czym wiąże
się zakaz stosowania wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej (exceptiones non sunt extendendae), nabycie prawa dotyczy każdej sytuacji, w której przesądza się merytorycznie o sytuacji prawnej strony postępowania administracyjnego. Zarówno dotyczy to obowiązku, jak i samego uprawnienia. Inwestor nabył prawo do dalszego procedowania spraw związanych z realizacją swojej inwestycji. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań jest bowiem etapem, bez którego cały proces inwestycyjno-budowlany nie może być prowadzony (zob. art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 u.i.ś.,
a także Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 165). Poza takim postrzeganiem nabycia prawa, również nałożenie obowiązku, co już sygnalizowano, stanowi o nabyciu prawa. Strona nabywa prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe
przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1588/21).
Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że organ I instancji błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 154 § 1 k.p.a. Podzielając stanowisko Kolegium stwierdzić należy, że skoro inwestor nabył prawo, to zmiana decyzji z dnia 4 stycznia 2021 r.
nie mogła nastąpić w oparciu o powyższą regulację. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 13 października 2021 r.
i w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie
z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części,
organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio
w całości albo w części umorzył postepowanie w całości.
10. Odnosząc się do argumentacji skarżącego zawartej w skardze, że w sprawie
o wydanie decyzji środowiskowej jest wręcz systematycznie pomijany podkreślenia wymaga, że decyzja z 4 stycznia 2021 r. jest decyzją ostateczną, a więc taką,
która wywołuje już skutki prawne z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Jeżeli skarżący chce dowodzić błędów, czy nadużyć
i to na etapie postępowania o wydanie tej decyzji, to powinien skorzystać z trybu postępowania nadzwyczajnego, w którym dopuszcza się ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Takim trybem jest wznowienie postępowania
z art. 145-152 k.p.a., ponieważ w wyniku wznowienia tegoż postępowania, organ administracji publicznej ponownie prowadzi postępowanie administracyjne i decyduje
o losie decyzji ostatecznej wydając decyzję o uchyleniu jej albo odmawiającej
jej uchylenia.
11. W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku stwierdzenia naruszeń norm prawa procesowego lub materialnego, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.