II SA/Bd 225/25

II SA/Bd 225/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 262 par. 1 pkt 2, art. 263 par. 1, art. 56
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze skargi T.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 4 lutego 2025 r. nr SKO-714-92/24 w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 4 grudnia 2024 r. nr RG.6727.1.2024, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz T. L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania zleconego
postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2024 r., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r. Wójt Gminy K. obciążył T. L. kosztami postępowania administracyjnego związanego
z ustaleniem opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...] obręb Ł. oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S., gmina K.,
w kwocie [...]zł.
W wyniku wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w T. postanowieniem z dnia [...] lutego 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na podstawie art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się m.in. należności biegłych.
W ocenie organu odwoławczego, w kontekście wyżej przywołanych regulacji Wójt Gminy K. słusznie zwrócił uwagę w zaskarżonym postanowieniu na treść art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p."). Korzystając z uprawnienia przewidzianego omawianej regulacji skarżący zwrócił się do Wójta Gminy K. z wnioskiem z dnia [...] maja 2024 r. W przedmiotowym wniosku strona wyraźnie określiła, że chodzi jej o podanie wysokości opłaty planistycznej dla działek, enumeratywnie wymienionych, tj. działek nr: [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] oraz działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie S.. Tym samym to skarżący wyraźnie określił przedmiot postępowania, wskazując, że przez "nieruchomość" w rozumieniu art. 37 ust. 7 u.p.z.p. miał na myśli wymienione działki, mogące stanowić przedmiot obrotu cywilnoprawnego, a więc przedmiot czynności prawnej określanej jako zbycie, czyli przeniesienie własności.
Strona nie miała zatem na myśli "nieruchomości" w rozumieniu wieczystoksięgowym. Zresztą takie stanowisko prezentowała ona konsekwentnie w trakcie całego postępowania, zmieniając je dopiero w ostatnim swoim piśmie z dnia [...] stycznia
2025 r.
Zdaniem organu, bezspornym jest również, że w postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2024 r. realizowany był wyłącznie interes prawny strony, zaś dla jego zadośćuczynienia konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie zatem do art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie
z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustalił w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz termin
i sposób ich uiszczenia.
Kolegium podało, że ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy K. uzupełnił materiał dowodowy sprawy, pozwalający na ocenę zasadności wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego - I. J..
Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się zarządzenie nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości przekraczającej kwoty [...]zł. Wyboru biegłego dokonano zgodnie z postanowieniami przedmiotowego zarządzenia.
Po drugie, w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z przeprowadzonego rozeznania rynku z dnia [...] czerwca 2024 r., obejmująca informacje na temat kwot za wykonanie przedmiotu zamówienia pochodzące od czterech rzeczoznawców majątkowych. Znajduje się w nich również korespondencja z rzeczoznawcą majątkowym M. C., autorem najkorzystniejszej oferty. Wynika z niej w sposób bezsporny, że zasadne było rozwiązanie umowy z tym biegłym z uwagi na jego bierność w realizacji zamówienia, a także brak kontaktu z nim.
Po trzecie, w aktach sprawy znajduje się zamówienie nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r., podpisane także przez biegłą I. J., z którego wynika, że Wójt Gminy K. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu - I. J. wykonanie operatów szacunkowych w celu ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanych nieruchomości, wynikającego z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Koszt wykonania usługi wyceniono na kwotę [...]zł. Wymieniona biegła złożyła drugą w kolejności najbardziej korzystną ofertę na wykonanie zamówienia w procesie rozeznania rynku.
Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy K. prawidłowo uzasadnił, w jaki sposób dokonano wyboru biegłego w osobie I. J., a także, w jaki sposób i kierując się, jakimi kryteriami określono wysokość jej wynagrodzenia, wskazując dowody na te okoliczności w postaci dokumentów w aktach sprawy.
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do tut. Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienie powinno zostać uchylone i zmienione w zakresie obciążenia skarżącego kosztami postępowania administracyjnego w niższej wysokości w instancji odwoławczej;
2) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania sprawy w sposób wszechstronny i nałożenie na skarżącego rażąco wygórowanych kosztów postępowania administracyjnego;
3) art. 8 k.p.a. poprzez rażąco niewłaściwe obciążenie skarżącego kosztami postępowania, co może prowadzić do utraty zaufania do organów władzy publicznej. Organ miał obowiązek stosować zasady proporcjonalności oraz równego traktowania, co w niniejszym przypadku nie zostało dochowane;
4) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów
i dokonanie jej w sposób dowolny, które to naruszenie polegało na uznaniu przez organ, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż słusznym jest obciążenie kosztami postępowania administracyjnego skarżącego kwotą [...]zł.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17).
Oceniając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że naruszają one prawo, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2024 r. T. L. zwrócił się do Wójta Gminy K. o ustalenie wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...] obręb [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S., gmina K.. Wójt Gminy K., po uprzednim rozwiązaniu umowy z M. C., zlecił rzeczoznawcy majątkowemu I. J. wykonanie operatów szacunkowych w celu ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanych nieruchomości. Koszt wykonania usługi został wyceniony na kwotę [...]zł. Rzeczoznawca sporządziła dziewięć operatów szacunkowych, tj. odrębnie dla każdej działki. Pismami z dnia 6 i [...] sierpnia 2024 r. T. L. wniósł uwagi i zastrzeżenia do tych operatów. Rzeczoznawca odniosła się do tych uwag i zastrzeżeń i złożyła komplet nowych operatów szacunkowych. Następnie T. L. wycofał swój wniosek z dnia [...] maja 2024 r. i wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2024 r. Wójt Gminy K. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r. Wójt Gminy K. obciążył T. L. kosztami postępowania administracyjnego związanego z ustaleniem opłaty w kwocie [...]zł. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust. 7 u.p.z.p. właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Właściciel lub użytkownik wieczysty może zatem sprawdzić, czy nieruchomość, do której posiada tytuł prawny zyskała na wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Dzięki tej wiedzy właściciel lub użytkownik wieczysty może dokonać oceny, czy opłacalne jest dla niego sprzedać nieruchomość albo prawo użytkowania wieczystego. W celu ustalenia wartości, o której mowa w art. 37 ust. 7 u.p.z.p., organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania, w którym ta okoliczność zostanie wyjaśniona. Obliczenie wzrostu wartości nieruchomości następuje w operacie szacunkowym sporządzanym przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 89/24). W rozpatrywanej sprawie koszt wykonanych operatów szacunkowych poniosła Gmina K..
W myśl art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Nie budzi wątpliwości, że poniesienie wskazanych kosztów nie wynikało z ustawowego obowiązku Wójta Gminy K.. Postępowanie, o którym mowa w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. zostało wszczęte na wniosek skarżącego i to w jego interesie zostały poniesione koszty sporządzenia operatów szacunkowych. Koszty te obciążają zatem skarżącego. Fakt umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek cofnięcia przez stronę wniosku z dnia [...] maja 2024 r., nie ma znaczenia tutaj znaczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 74/22). Koszty zostały bowiem poniesione i jest to okoliczność obiektywna.
Nie zasługuje na uwzględnienia zarzut strony, że z uwagi na to, iż wymienione działki ewidencyjne objęte są dwoma księgami wieczystymi powinny być sporządzenie jedynie dwa operaty szacunkowe - po jednym dla każdej księgi wieczystej, a nie dziewięć – po jednym dla każdej z działek. Skoro bowiem ustalenie wysokości opłaty planistycznej ma związek ze zbyciem nieruchomości, to ustalając znaczenie pojęcia "nieruchomość" użytego w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. należy mieć na względzie tę część powierzchni ziemskiej, która w konkretnych okolicznościach stanowi przedmiot obrotu cywilnoprawnego, a więc przedmiot czynności prawnej określanej jako zbycie, czyli przeniesienie własności. Nie jest zatem istotne oznaczenie działek dla potrzeb ewidencyjnych, czy ilość ksiąg wieczystych, w jakich są one wpisane. Opłata winna być wymierzona choćby dla części nieruchomości, jeżeli ta część uległa zbyciu i jej wartość wzrosła. W konsekwencji za uprawniony należy uznać pogląd, wedle którego podstawą ustalenia opłaty planistycznej na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. jest objęty zamiarem zbycia przedmiot – grunt (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09). W rozpatrywanej sprawie skarżący we wniosku o ustalenie wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskazał dziewięć działek (z zamiarem ich zbycia), prawidłowo zatem zostało sporządzonych dziewięć operatów szacunkowych.
Za uzasadniony natomiast należy uznać zarzut braku zweryfikowania przez organ prawidłowości wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego. Po złożeniu oferty przez rzeczoznawcę i jej zaakceptowaniu przez organ, Wójt Gminy K. nie zażądał od oferenta kalkulacji zaproponowanej kwoty celem wyjaśnienia, co składa się na sumę [...] zł brutto. W rezultacie w tym zakresie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Przepis ten zawiera otwarty katalog kosztów postępowania, co oznacza, że koszty te mogą również stanowić inne wydatki, wprost w nim niewymienione, np. wynagrodzenie rzeczoznawcy. Wskazuje na to treść art. 263 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.
Przepis art. 263 § 1 k.p.a., wymieniając składniki kosztów postępowania w postaci kosztów podróży i innych należności świadków i biegłych oraz stron, odsyła jednocześnie do art. 56 k.p.a. Ten ostatni przepis, stanowiąc o przyznawaniu osobie, która stawiła się na wezwanie, kosztów podróży i innych należności, zawiera z kolei odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków, o których mowa w ust. 1 - na podstawie złożonego rachunku. Wynagrodzenie biegłych oblicza się według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami. Podstawę obliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę pracy i taryfy zryczałtowanej stanowi ułamek kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (art. 89 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Wynagrodzenie biegłego, będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu (art. 89 ust. 4 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Stawki wynagrodzenia biegłych za wykonaną pracę, taryfy zryczałtowane dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są specjalistami, mając na uwadze nakład pracy i kwalifikacje biegłego oraz poziom wynagrodzeń uzyskiwanych przez pracowników wykonujących podobne zawody, stopień złożoności problemu będącego przedmiotem opinii oraz warunki, w jakich opracowano opinię, a także sposób dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, wydanym na podstawie art. 89 ust. 5 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, tj. w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 kwietnia 2024 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postepowaniu cywilnym (dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia wynagrodzenie za wykonaną pracę biegłych z dziedziny geodezji i kartografii, w zakresie czynności opisanych w załączniku nr 2 do rozporządzenia określa się według stawki albo taryfy zryczałtowanej wskazanej w tym załączniku. W załączniku tym określono procent kwoty bazowej za poszczególne typowe czynności techniczne biegłych z zakresu geodezji i kartografii. W myśl § 8 powołanego rozporządzenia wydatki poniesione przez biegłego, niezbędne dla wydania opinii, w tym w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a w razie ich braku - za pomocą oświadczenia.
Rzecz jasna wymienione przepisy ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, jak i rozporządzenia nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie przy wyliczeniu wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego, mogą być jednak dla organu pewną wskazówką, w jaki sposób należy obliczyć to wynagrodzenie i sprawdzić prawidłowości jego wysokości.
Z postanowienia organu pierwszej, jak i drugiej instancji nie wynika, aby wynagrodzenie rzeczoznawcy było w jakikolwiek sposób weryfikowane. Nie wiadomo w jaki sposób została wyliczona kwota [...]zł. Rzeczoznawca nie przedstawiła żadnej kalkulacji zaproponowanej kwoty, bezkrytycznie przyjętej przez organ za adekwatną do wykonanej przez rzeczoznawcę pracy, jej kwalifikacji i czasu pracy. Wprawdzie Kolegium stwierdziło, że wiadomo w jaki sposób i kierując się, jakimi kryteriami określono wysokość wynagrodzenia rzeczoznawcy, jak i że wskazano dowody na te okoliczności, jednakże w zaskarżonym postanowieniu, jak i postanowieniu Wójta Gminy K. tych kryteriów, jak i dowodów nie podano.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2024 r. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. Na koszty złożył się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).