II SA/BD 224/24

II SA/Bd 224/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 15 w zw. z  art. 107 par. 3, art. 138 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Inne z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Inne na rzecz skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. W. (tj. Skarżąca) w piśmie z [...] grudnia 2023 r., powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198, zwanej w skrócie "u.d.i.p.") wniosła do Dyrektora Inne wniosek o udostępnienie nośnika z zarejestrowanym przebiegiem egzaminu, której była uczestniczką jako osoba zdająca. Wnioskodawczyni wskazała, że w połowie listopada miała wprawdzie możliwość zapoznania się z nagraniem (podczas prowadzonego przez Urząd Marszałkowski postępowania odwoławczego), jednakże po obejrzeniu nagrania pojawiły się nowe wątpliwości dotyczące prawidłowego zachowania egzaminatora. Egzamin został wprawdzie unieważniony, ale nie to jest istotną problemu. Chodzi o uzasadnione podejrzenie, że ujawnione nieprawidłowości wykraczają poza odpowiedzialność dyscyplinarną. Zostało także naruszone dobro Skarżącej, wobec czego przepisy prawa cywilnego dają jej możliwość dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.
Dyrektor Inne (zwany dalej Dyrektorem WORD) decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji.
Dyrektor wskazując, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych – podniósł, że przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach dopuszcza wyłącznie przeglądanie zapisu z egzaminu. Użyte w przepisie sformułowanie "przeglądać" jest pojęciem węższym od możliwości "udostępnienia nagrania", wobec czego uznać należy, że WORD uprawniony jest do udostępniania wglądu osobom wskazanym w ww. przepisie, zaś nie jest uprawniony do jego udostępniania nagrania poza siedzibę WORD.
Dyrektor WORD wskazał ponadto, że żądane przez wnioskodawczynię informacje nie stanowią informacji publicznej. Sprawami publicznymi nie są bowiem konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne.
Dyrektor podniósł także, że informacją publiczną nie są również dokumenty prywatne, nawet jeżeli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej".
W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła, że nagrany materiał ma na celu wyjaśnienie nieprawidłowości wykraczających poza odpowiedzialność dyscyplinarną egzaminatora. Skarżąca wskazała, że nie posiada dostatecznej wiedzy aby ocenić nagranie, dlatego chciałaby je przekazać osobie posiadającej wiedzę z zakresu przepisów dotyczących egzaminowania. Po analizie zarejestrowanego materiału całość wraz z wnioskami zostanie przekazana uprawnionym organom.
W wyniku rozpatrzenia wniosku Dyrektor WORD decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] "podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie". W uzasadnieniu Dyrektor WORD po opisaniu przebiegu postępowania wskazał, że "ponownie dokonał rozpatrzenia Pani wniosku" i "podtrzymuje argumentację zawartą w Decyzji z [...] grudnia 2023 r."
W skardze do sądu administracyjnego J. W. podtrzymała żądanie udostępnienia nagrania egzaminu.
Skarżąca opisała przebieg egzaminu praktycznego na prawo jazdy w którym uczestniczyła, ze wskazaniem błędów egzaminatora, w tym dotyczących oceny prędkości pojazdu na odcinku z ograniczeniem prędkości. Skarżąca opisała także działania swoje i swojego ojca o uzyskanie nagrania z przebiegu egzaminu. Skarżąca podniosła, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na rozporządzenie tj. prawo niższego rzędu niż ustawa. Skarżącą podkreśliła, że wbrew twierdzeniu egzaminatora nie zmieniła przed egzaminem prędkościomierza na "cyfrowy" (co miało wpływ na ocenę prędkości pojazdu). Skarżąca podniosła, że wnioskowana informacja może pozwolić na potwierdzenie jej przypuszczeń co do kwalifikowania stwierdzonych uchybień jako naruszeń wskazanych w art. 271 § 1, 231 § 1 i 286 § 1 k.k.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor WORD wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w decyzji z [...] grudnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazuje Skarżąca.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny ani do oceny prawidłowości egzaminu na prawo jazdy Skarżącej (w tym zakresie należy jedynie wspomnieć, że jak wynika z akt administracyjnych Marszałek Województwa K. - P. decyzją z [...] listopada 2023 r. unieważnił egzamin praktyczny Skarżącej na prawo jazdy przeprowadzony [...] października 2023 r.) ani do dokonania kwalifikacji prawnej postępowania egzaminatora w trakcie i po egzaminie. Rolą Sądu w niniejszej sprawie jest ocena działań organu wyłącznie w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej na wniosek Skarżącej z [...] grudnia 2023 r.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.
Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461).
Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd jednak dostrzegł naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest sporne, że Dyrektor WORD - u będący jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej jako podmiot reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego tj. osobę prawną utworzoną przez Województwo K. – P. (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., por. § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1 Statutu Inne - Załącznik do Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] marca 2013 r.).
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, zaś w ust. 2 tegoż artykułu wskazał, że do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z zastrzeżeniami dotyczącymi terminu na rozpatrzenie odwołania i wskazanie osób zaangażowanych w wydanie decyzji, które nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy).
W świetle powołanych przepisów odmowa udostępnienia informacji publicznej dokonywana jest także przez podmioty nie będące organami władzy publicznej, w formie decyzji administracyjnej. Do decyzji tej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie znajdują również przepisy art. 138 i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd podziela pogląd wskazany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 marca 2018 r. (sygn. IV SA/Wr 406/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA" dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/CBOSA), że z powyższych regulacji wynika również, iż rozstrzygnięcie wydawane przez podmiot zobowiązany w efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy jest w istocie rozwiązaniem zbliżonym do unormowanej na gruncie postępowania administracyjnego i stosowanej odpowiednio w niniejszej sprawie instytucji odwołania, która z kolei jest realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.
Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1266/15, z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 261/15, z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1217/14 oraz z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/19 - dostępne w CBOSA).
Mając na względzie powyższe należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Cytowany przepis k.p.a. nie zna takiego rozstrzygnięcia jak "podtrzymanie dotychczasowego stanowiska w sprawie" – jak to wskazał Dyrektor WORD w sentencji zaskarżonej decyzji.
Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wyżej wskazano, uwzględniając konieczność realizacji zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) podmiot ponownie rozpatrujący sprawę nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 marca.2021 r., sygn. III OSK 178/21, publ. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji Dyrektora WORD-u ogranicza się do przedstawienia toku postępowania tj. opisu wniosku Skarżącej i czynności podejmowanych w odpowiedzi na ten wniosek oraz stwierdzenia, że Dyrektor WORD-u ponownie dokonał rozpatrzenia tego wniosku i "podtrzymuje argumentację zawartą w Decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r.". Organ nie przedstawił żadnej argumentacji, nie podjął nawet wysiłku, aby ponownie przedstawić tą argumentację, którą sformułował w swojej decyzji z [...] grudnia 2023 r. i skonfrontować ją z treścią odwołania Skarżącej. Rodzi to uzasadnione wątpliwości, czy w ogóle podjął ponowny namysł nad sprawą.
Kontrolowana decyzja nie zawiera zatem ani rozstrzygnięcia (sentencji) przewidzianego przepisami prawa ani nie jest uzasadniona w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a., przez co narusza przywołane przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak uzasadnienia spełniającego wymogi formalne uniemożliwia zaś Sądowi kontrolę merytoryczną zaskarżonej decyzji.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu Dyrektora WORD-u winien wydać rozstrzygnięcie o sentencji spełniającej wymogi art. 138 § 1 k.p.a. oraz uzasadnić ją zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., stosownie do powyższego stanowiska Sądu.
O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu od skargi.