II SA/BD 222/25

II SA/Bd 222/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 18 listopada 2024 r. Wójt Gminy G. nakazał T. C. (dalej: "skarżący", "strona") – właścicielowi nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] obręb Ś. , gmina G., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu polegającego na:
1) usunięciu nawiezionych mas ziemnych w celu przywrócenia terenu do pierwotnego stanu, zgodnie z pomiarem dokonanym w dniu 20 maja 2024 r.:
- na działce nr [...] obręb Ś. należy przywrócić rzędne terenu z obecnych 22,1 do 20,5 i 20,7 m. n.p.m. (zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji) – bilans mas ziemnych wyniósł 332 mł;
- na działkach [...] obręb Ś. należy przywrócić rzędne terenu z obecnych 22,6 do 20,3 m. n.p.m. (zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji) – bilans mas ziemnych wyniósł 2.238 mł;
2) odtworzenia poprzedniego ukształtowania terenu w terminie 120 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna.
W motywach rozstrzygnięcia Wójt Gminy na wstępie przedstawił stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie K. L., R. L. oraz B. L. (dalej: "wnioskodawcy"). W dniu 31 października 2023 r. pracownicy Urzędu Gminy przeprowadzili wizję lokalną na gruncie stanowiącym własność skarżącego. Ustalono, że na działkach nr [...] i [...] nawieziono ziemię. W części działki nr [...] zgromadzono kostkę brukową oraz dwie hałdy ziemi przy zbiorniku wodnym. Na działce nr [...] również zgromadzono dwie hałdy ziemi. Składowana ziemia posiada kamienie i gruz. Na działce [...] w części znajduje się ziemia z gruzem, która została rozciągnięta po działce oraz znajdują się hałdy ziemi. Nie stwierdzono prowadzenia na nieruchomości robót budowlanych. Strona R. L. oświadczył, że na część działki nr [...] nawieziono około 1,5 m ziemi. Dalej organ wskazał, że skarżący w ostatnich latach otrzymał decyzje odmowne dotyczące podniesienia terenu do maksymalnej wysokości 22,5 m n.p.m. na działkach [...], budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], a także budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]. Wójt Gminy podkreślił, że powyższe nieruchomości znajdują się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od Rzeki O. o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat (1%), co wynika z negatywnej opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie sporządzonej w sprawie zakończonej decyzją odmowną z dnia 1 marca 2023 r. w przedmiocie podniesienia terenu do maksymalnej rzędnej 22,5 m n.p.m. Dyrektor RZGW wskazał ponadto, że podniesienie terenu zwiększa ryzyko powodziowe, a jakiekolwiek działania powodujące zwiększenia ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z celem ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków powodzi. Dyrektor RZGW wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja może spowodować zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz może wpłynąć na zmniejszenie zdolności retencjonowania wód opadowych, co może powodować coraz wyższe stany wód w rzece i zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego.
Następnie Wójt Gminy wskazał, że decyzją z dnia 5 stycznia 2024 r. nakazał usunięcie mas ziemnych w celu przywrócenia rzędnej terenu oraz odtworzenie poprzedniego ukształtowania terenu. W wyniku wniesionego odwołania organ odwoławczy uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę ustalił ilość nawiezionej ziemi na przedmiotowych działkach oraz miejsce jej składowania przy pomocy biegłego geodety. Z tak ustalonych danych wynika, że teren został podniesiony, a część nawiezionej ziemi została już zagospodarowana, o czym świadczy wyższa rzędna przedmiotowej nieruchomości nr [...] Następnie decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. Wójt Gminy wydał decyzję nakazującą usunięcie mas ziemnych w celu przywrócenia rzędnej terenu oraz odtworzenie poprzedniego ukształtowania terenu, zaś w wyniku wniesionego odwołania organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie, Wójt Gminy doprecyzował sentencję decyzji o wskazania rzędnych terenu, które mają zostać osiągnięte po wykonaniu niniejszej decyzji oraz zmienił termin wykonania decyzji.
2. Od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł odwołanie zarzucając naruszenie:
- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego;
- art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 podczas gdy organ mógł zastosować art. 59 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy;
- pominięcie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, który mówi o faktycznej, a nie jedynie teoretycznej szkodzie na gruntach sąsiednich.
3. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że na nieruchomościach skarżącego został znacznie podwyższony poziom gruntu, w niektórych miejscach nawet o ponad 2 metry. W ocenie organu tak znaczne podwyższenie uznać należy za zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto nawiezienie ziemi oraz gruzu i postawienie stosów cegieł przeciwstawia się rolniczemu wykorzystaniu nieruchomości, a tym samym świadczy o zmianie ich zagospodarowania. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący zmienił zagospodarowanie terenu bez wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji prawidłowo określono sposób przywrócenia stanu poprzedniego. Ponadto organ wskazał, że doszło co prawda do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., ale nie uszczupliło ono praw strony w postępowaniu, zaś odwołanie zostało wniesione w terminie.
4. Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł skargę do tut. Sądu zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie, że skarżący spotkał się z odmowną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 24 października 2011 r.;
- art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 października 2011 r.;
- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji I instancji;
- art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 podczas gdy organ mógł zastosować pkt 1 tego przepisu;
- pominięcie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, który mówi o faktycznej a nie jedynie teoretycznej szkodzie na gruntach sąsiednich.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności podkreślił, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zmiany zagospodarowania przedmiotowych działek nie stoją w jawnej sprzeczności z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu oraz terenów sąsiednich, zwłaszcza, że wokół jest budownictwo jednorodzinne.
5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1367) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia.
7. Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G., którą nakazał skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] obręb Ś. , gmina G., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu polegającego na:
1) usunięciu nawiezionych mas ziemnych w celu przywrócenia terenu do pierwotnego stanu, zgodnie z pomiarem dokonanym w dniu 20 maja 2024 r.:
- na działce nr [...] obręb Ś. należy przywrócić rzędne terenu z obecnych 22,1 do 20,5 i 20,7 m. n.p.m. (zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji) – bilans mas ziemnych wyniósł 332 m3;
- na działkach [...] obręb Ś. należy przywrócić rzędne terenu z obecnych 22,6 do 20,3 m. n.p.m. (zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji) – bilans mas ziemnych wyniósł 2.238 m3;
2) odtworzenia poprzedniego ukształtowania terenu w terminie 120 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
8. Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszym postepowaniu przez organ I instancji, dla nieruchomości nr [...] i [...] obręb Ś. , gmina G., nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w odrębnym postepowaniu nr GBK.6730.380.2022 w przedmiocie podniesienia terenu do maksymalnej rzędnej 22,5 m n.p.m. na działkach nr [...] i [...] obręb Ś. , gmina G. skarżący otrzymał decyzję odmową nr [...] z dnia 1 marca 2023 r. Jak słusznie podniósł organ I instancji z decyzji tej wynika, że powyższe nieruchomości znajdują w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei oceny takiej dokonał, wydając opinię negatywną w tamtym postępowaniu, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarko Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organ opiniujący wskazał, że rzędna wody powodziowej wynosi około 22 m n.p.m., natomiast podniesienie terenu do rzędnej przekraczającej o około 0,5 m rzędną wody powodziowej zwiększa ryzyko powodziowe. Zatem organ opiniujący nie uzgodnił przekazanego projektu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie GBK.6730.380.2022, gdyż inwestycja taka utrudniłaby zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z danych pomiarowych biegłego geodety wynika, że po podwyższeniu poziom terenu na działce nr [...] wynosi 22,1 m, natomiast na działkach nr [...] wynosi 22,6 m. Natomiast zgodnie z mapą z rzędnymi terenu na dzień 28 listopada 2022 r. poziom terenu wynosił odpowiednio dla działki nr [...] – 20,5 m, natomiast dla działek nr [...] – 20,3 m. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że poziom terenu na przedmiotowych działkach został podniesiony ponad poziom rzędnej wody powodziowej, która zgodnie z opinią Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarko Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w postepowaniu nr [...] wynosi 22 m n.p.m. W tym stanie rzeczy należy się zgodzić z oceną organów obu instancji, że z uwagi na przekroczenie poziomu rzędnej wody powodziowej na działkach skarżącego należało usunąć naniesioną ziemię i przywrócić poziom terenu do pierwotnego stanu zgodnie z pomiarem biegłego geodety dokonanym w dniu 20 maja 2024 r.
Wskazania również wymaga, ż organy prawidłowo jako podstawę rozstrzygnięcia przyjęły art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., jako że wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu – w myśl pkt 1 ww. przepisu, byłoby bezzasadne. Jak już wskazano powyżej, niemożliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowych działek z uwagi na podniesienie terenu do rzędnej przekraczającej rzędną wody powodziowej wynoszącą około 22 m n.p.m., co zwiększa ryzyko powodziowe.
Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego wykazał wszystkie okoliczności niezbędne do wyjaśnienia sprawy w sposób przewidziany przepisami art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.
G. Saniewski R. Owczarzak M. Pawełczak