II SA/Bd 219/23

II SA/Bd 219/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 40/24 - Wyrok NSA z 2024-02-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu M. S. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., znak [...], [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. L. (dalej określana jako Inwestorka) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. (dalej określany jako PINB) z dnia [...].11.2022 r., znak: [...]- uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż PINB zawiadomieniem z 31.05.2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bez wymaganej zgody właściwego organu architektonicznego budowlanego robót budowlanych związanych z przebudową części korytarza w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], [...], [...], [...], obręb [...] R. przez Inwestorkę.
Organ I instancji przeprowadził 14.06.2022 r. kontrolę wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową części korytarza w budynku mieszkalnym. Ze sporządzonego protokołu z ww. kontroli wynika, że w części korytarza za wykonaną ścianką z osadzonymi drzwiami na szerokości 1,70 m w kierunku do lokalu mieszkalnego Inwestorki wykonano łazienkę o wym. 2,7 m x 0,71 m. Wg oświadczenia Inwestorki ściankę dzielącą korytarz z osadzeniem drzwi wykonał M. S. około 30 lat temu, natomiast łazienkę wykonano (ojciec Inwestorki) około 1996 r. Ze sporządzonego protokołu wynika, że na nieruchomości znajduje się samodzielna część murowanego budynku stanowiąca korytarz służący do wspólnego użytku najemców lokalu użytkowego i lokalu mieszkalnego o powierzchni 10 m2 (oznaczony na dz. nr [...] i [...] ). W kontroli pomierzono szerokość korytarza jako 1,70 m w odległości od ściany zewnętrznej budynku (wejście główne) w odległości 2,15 m wykonano ściankę murowaną na całej szerokości korytarza, w której osadzono drzwi 80 cm w otworze 90 cm, płytowe pełne. Wg oświadczenia M. S. ściankę wykonała Inwestorka w 2010 r.
Burmistrz Miasta i Gminy R. pismem z 24.08.2022 r. poinformował, że nie posiada dokumentów dotyczących zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z ww. przebudową części korytarza.
Zaskarżoną do WINB decyzją z dnia [...] .11.2022 r. znak: [...] , PINB nakazał inwestorowi – T. L. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. P., w miejscowości R., tj. stanu sprzed wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na przebudowie istniejącego korytarza (posiadającego służebność przejścia dla każdoczesnego właściciela i wieczystego użytkownika nieruchomości) poprzez podział części przedmiotowego korytarza ścianką działową i osadzeniem w niej drzwi oraz wykonanie w wygrodzonej części korytarza łazienki poprzez pomurowanie ścianek działowych, wprowadzenie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej.
WINB po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który ma bezpośredni związek z treścią art. 50 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem) albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (gdy jest możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem), albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, organy nadzoru budowlanego nie wydają postanowienia o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a jedynie decyzję w trybie art. 51 ww. ustawy, co wynika z art. 51 ust. 7 ww. ustawy.
Z uwagi na brak dokumentacji w zasobach Urzędu Miasta i Gminy R. nie jest możliwym ustalenie dokładnej daty powstania rzeczonej łazienki w wygrodzonej części korytarza. Według oświadczenia Inwestorki zawartego w protokole z kontroli z 14.06.2022 r. ściankę dzielącą korytarz z osadzeniem drzwi wykonał M. S. 30 lat temu, natomiast łazienkę wykonano około 1996 r. Z kolei M. S. oświadczył, że ściankę wykonała Inwestorka w 2010 r.
PINB wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż Inwestorka wykonała roboty budowlane polegające na: wymurowaniu ścianek działowych na korytarzu będącym częścią wspólną, powodując jego podział i powstanie łazienki, a za tym i zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego korytarza, nie dysponując wymaganym pozwoleniem na budowę.
Natomiast Inwestorka podczas kontroli, a także pismem z 27.10.2022 r. oświadczyła, że zgoda na wybudowanie przedmiotowej łazienki musiała być uzyskana, bowiem sąsiedzi nie uzyskaliby zgody na kupno działki nr [...] oraz rozbiórki toalet, które znajdowały się na ww. działce, służące użytkowi wspólnemu wszystkich mieszkańców.
PINB prawidłowo zakwalifikował zrealizowane roboty budowlane jako przebudowę, w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, który stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 1 ww. ustawy określa, jakie obiekty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast w art. 29 ust. 2 wymieniono roboty budowlane zwolnione z ww. obowiązku. Z kolei art. 30 tej ustawy stanowi o tym, które z nich wymagają zgłoszenia zamiaru ich realizacji. Przy czym są to wyliczenia enumeratywne, czyli stanowią listę zamkniętą. Przedmiotowa przebudowa korytarza polegająca na zrealizowaniu łazienki nie została wymieniona w art. 29-30 Prawa budowlanego (ani w brzmieniu obowiązującym w 1996 r., ani w 2010 r.), tj. w czasie wskazanych dat dokonania przebudowy, tym samym wymagała pozwolenia na budowę.
Natomiast zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych.
Tym samym w świetle aktualnie obowiązujących przepisów przebudowa, o której mowa w art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a, nie wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przy czym należy mieć na uwadze zgodność zrealizowanych robót z odrębnymi przepisami, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać warunki techniczne i ich usytuowanie, o czym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. § 77 ww. rozporządzenia stanowi, że 1. pomieszczenie higienicznosanitarne powinno mieć wentylację spełniającą wymagania przepisów rozporządzenia oraz przepisów odrębnych, 2. pomieszczenie higienicznosanitarne powinno mieć wysokość w świetle co najmniej 2,5 m, z wyjątkiem łaźni ogólnodostępnej, której wysokość powinna wynosić co najmniej 3 m, 3. dopuszcza się zmniejszenie wysokości pomieszczenia higienicznosanitarnego w budynku mieszkalnym oraz w hotelu, motelu i pensjonacie do 2,2 m w świetle, w przypadku gdy jest ono wyposażone w wentylację mechaniczną wywiewną lub nawiewno-wywiewną.
Inwestorka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, tzw. postępowaniu naprawczym, jak w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią aktu notarialnego z [...] .04.1996 r. Repertorium A numer [...] oraz z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych w W., przedmiotowy korytarz o powierzchni 10 m2 stanowi jej własność, na którym jedynie ustanowiono służebność przechodu. Prawo przejścia, jak wynika z zapisów ww. księgi wieczystej, przysługuje każdoczesnym właścicielom działki [...]. Łazienka wykonana została w części korytarza, tym samym nie narusza prawa przechodu wynikającego ze służebności.
Zgodnie z art. 285 § 1 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Z kolei w myśl § 2 ww. przepisu, służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części. Wszelkie zmiany dotyczące tej służebności, jak i spory z nią związane, należą do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych.
Przy ponownym rozpatrzeniu PINB winien zatem zweryfikować, czy pomieszczenie łazienki nie narusza innych przepisów, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać warunki techniczne i ich usytuowanie. W przypadku ustalenia przez organ I instancji, że przedmiotowa łazienka nie narusza przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego szczebla budowlanego winien umorzyć prowadzone postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 kpa, natomiast w sytuacji naruszenia przepisów, postępowanie przeprowadzić w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z § 92 ust. 1 ww. rozporządzenia, mieszkanie, oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinno mieć kuchnię lub aneks kuchenny, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania, miejsce umożliwiające zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej.
W zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wymienił stron postępowania, wskazując na rozdzielnik w aktach sprawy, którego w niniejszych aktach I instancji brak. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że PINB nie wskazał, na jakiej podstawie określił strony postępowania. Akta sprawy nie zawierają dokumentu, który potwierdzałby ustalony krąg stron, zgodnie z art. 28 kpa. Wszystkie strony postępowania powinny uczestniczyć na każdym etapie sprawy. Natomiast organ odwoławczy nie może we własnym zakresie ustalać stron postępowania, ponieważ w tej istotnej części postępowanie byłoby tylko jednoinstancyjne, co jest sprzeczne z art. 15 kpa.
Nadto, w aktach brak jest pełnomocnictwa M. S. udzielonego P. O. do reprezentowania go w niniejszej sprawie, zarówno przed organem I instancji, jak i II instancji, stąd PINB nieprawidłowo kierował korespondencję do P. O., tj. osoby, która nie posiada wymaganego umocowania do reprezentowania strony postępowania.
Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty odwołania za zasadne, orzeczono na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Sprzeciw od ww. decyzji WINB złożył M. S. (dalej określany jako Skarżący), wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu Skarżący wskazał m.in., że nigdzie w tekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pada uwaga, że postępowanie naprawcze (które może dotyczyć robót budowlanych przeprowadzonych kilkanaście lat wstecz) - w zakresie zbadania legalności przeprowadzonych robót budowlanych - organ nadzoru budowlanego prowadzi, stosując przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w czasie robót. W ocenie Skarżącego, PINB swoje postępowanie przeprowadził wyjątkowo starannie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "ppsa"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).
Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sąd rozpoznający sprzeciw nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).
Dodatkowo wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa (por. wyrok NSA w sprawie III OSK 5112/21).
W świetle powyższego sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa. Tym samym w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 611/21).
Nie ulega przy tym wątpliwości to, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 kpa, jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 kpa), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a kpa), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 3311/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że WINB skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym zakresie znaczenie ma okoliczność, jakie przepisy Prawa budowlanego należało stosować w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. Zakamycze 2009, s. 519). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji (wyrok NSA w sprawie V SA 283/00, LEX nr 50110, wyrok NSA w sprawie II OSK 1665/08). Wyjątek od zasady stosowania przed organy administracji ustawy nowej muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe tej ustawy, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych.
Istotne dla prawidłowego rozpoznania sprawy było zatem ustalenie, czy zasadnie organ odwoławczy zajął stanowisko, że zastosowanie winien znaleźć art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.). Zgodnie z art. 36 tej ustawy, do spraw uregulowanych w ustawach zmienianych w art. 2-4, art. 6 oraz art. 8-24, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario, do postępowań wszczętych po wejściu w życie cyt. ustawy zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w treści nadanej ww. ustawą. Bezsporne jest to, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte już po wejściu w życie ww. ustawy.
Tym samym słusznie organ odwoławczy wskazał, powołując się na treść art. 29 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, że przebudowa wykonana przez Inwestorkę nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, zatem odmienne stanowisko zaprezentowane przez PINB było nieprawidłowe. W związku z powyższym konieczne było uchylenie decyzji PINB. Słusznie również WINB wskazał na konieczność ustalenia, czy przedmiotowa przebudowa jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), a w szczególności z § 76-79. W tym zakresie organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń, zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 136 § 2 lub 3 kpa uzasadniające prowadzenie postępowania dowodowego przez WINB.
Reasumując, organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co skutkowało koniecznością oddalenia sprzeciwu na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 ppsa