II SA/BD 213/23

II SA/Bd 213/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Grzegorz Saniewski
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 217
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
T. N. (skarżący) wnioskiem z 18 listopada 2022 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o wydanie, w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 – dalej "p.b."), zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zmiany sposobu użytkowania części budynku biurowego na funkcję usługową (usługi hotelarskie), na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w B..
Postanowieniem z 22 grudnia 2022 r. nr WAB.I.6724.2.152.2022.KB, Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił wydania zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 września 2005 r., nr LIV/1093/05 (publ. Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 21 listopada 2005 r., nr 123, poz. 2090 – dalej "m.p.z.p.") budynek na działce nr [...] znajduje się w granicach ustalenia B5P – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Przywoławszy treść § 7 m.p.z.p., wskazującego ustalenie przeznaczenia dla terenów produkcyjnych, składów i magazynów, organ stwierdził, że o ile na terenie zabudowy istnieje możliwość wprowadzenia zabudowy związanej z transportem samochodowym, to nie ma możliwości prowadzenia lokalizowania tam usług hotelarskich, nawet stanowiących hotel pracowniczy. Organ wskazał, że plan nie przewiduje możliwości wprowadzenia na terenie objętym symbolem B5P funkcji z zakresu zamieszkania zbiorowego.
Na skutek zażalenia strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. nr SKO-4212/1/2023, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści § 7 m.p.z.p. oraz art. 217 § 2 k.p.a., SKO stwierdziło za Prezydentem, że działka, na której znajduje się zabudowa objęta wnioskiem, leży na terenie określonym w m.p.z.p. jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, skarżący wnioskuje zaś o zmianę sposobu użytkowania na funkcję usługową – hotelową, a więc zmianę niedopuszczalną w świetle przepisów m.p.z.p. Organ odwoławczy potwierdził uwagę Prezydenta, że w granicach innych obszarów objętych m.p.z.p. plan ten wprost dopuszcza zabudowę usługową w postaci zabudowy hotelowej. W ocenie SKO brak jest podstaw do rozszerzania interpretacji przepisów m.p.z.p. w przypadku funkcji P o usługi hotelowe jako dopuszczalne.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. N. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa procesowego w postaci:
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i dowolną ocenę, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania sprzeczna jest z m.p.z.p.,
- art. 6 - 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepraworządny i niesprawiedliwy, niewyjaśnienie uzasadnienia faktycznego postanowienia,
- art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia I instancji,
- art. 217 i 219 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczania w sytuacji, gdy istniały ku temu przesłanki,
- art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości związanych z treścią m.p.z.p. na korzyść strony
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego: § 2 ust. 1 pkt 12 i 13, § 7, § 7 pkt 2 lit. b oraz § 120 pkt 1 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku biurowego jest niezgodna z tym m.p.z.p. w sytuacji, gdy w § 21 pkt 1 lit. a i § 35 pkt 1 lit. n uchwały wprost wskazano, że hotele stanowią jeden z rodzajów zabudowy usługowej.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że funkcja którą planuje wykonywać na działce [...] wpisuje się w funkcję przewidzianą w m.p.z.p., albowiem zgodnie z § 7 pkt 2 planu funkcją uzupełniającą na obszarze B5P może być funkcja usługowa. W jej ramach, wobec braku definicji zabudowy usługowej, należy ująć działalność polegającą na prowadzeniu hotelu. Skarżący podniósł, że organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia na "funkcję hotelową", której to funkcji plan nie przewiduje, i bezpodstawnie przyjął, że zabudowa hotelowa nie stanowi zabudowy usługowej. Skarżący wskazał, że zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, jeżeli na danym terenie nie można lokalizować pewnego rodzaju usług, np. lokalizować kwater pracowniczych (hoteli), to winno to zostać wprost wskazane. W ocenie skarżącego przedstawiona przez organy interpretacja powołanych przepisów m.p.z.p. jest niezgodna z zasadami wykładni systemowej i prokonstytucyjnej, a której konieczność stosowania potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Przedmiot kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 11 stycznia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 22 grudnia 2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części budynku biurowego na funkcje usługową (usługi hotelarskie), na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w B. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Na wstępie należy podkreślić, ze wydawanie zaświadczeń, jako szczególna procedura zostało odrębnie uregulowane w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a."). Zgodnie z art. 217 § 1 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (§ 2): urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
W kontrolowanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., albowiem zaświadczenie o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wymagane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano). Z przepisu tego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Istotą czynności procesowych organu przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., jest dokonanie w nim analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co należy następnie stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 547/22, oraz zacytowany tam wyrok NSA z dnia z 16 listopada 2012 r., sygn. akt: II OSK 1277/11, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należało więc poddać analizie po pierwsze, istniejący stan faktyczny na nieruchomości skarżącego, a więc sposób jej użytkowania, po wtóre przedstawić planowaną zmianę sposobu użytkowania nieruchomości, a po trzecie, dokonać wykładni przepisów m.p.z.p., obowiązujących na ww. terenie - by ocenić zgodność zamierzenia z ww. przepisami.
W ocenie Sądu, każdy z powyższych elementów został ustalony i oceniony przez rozstrzygające w sprawie organy w sposób prawidłowy.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że budynek, którego część skarżący objął zamierzoną zmianą sposobu użytkowania na kwatery pracownicze (hotel), pełni obecnie funkcję biurową i zlokalizowany jest na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B.. Działka ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy nr LIV/1093/05 z dnia 28 września 2005 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Łęgnowo -Park Technologiczny w Bydgoszczy (publ. jak wcześniej wskazano). Działka leży na terenie oznaczonym w planie symbolem B5P. Zgodnie z § 7 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 10 lit a m.p.z.p. teren określony tym symbolem to teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, dla których ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna z preferencją działalności wykorzystującej nowoczesne technologie, zabudowa składowa i magazynowa, zabudowa biurowa i socjalna, budynki i budowle związane z transportem samochodowym, w tym parkingi dla samochodów ciężarowych (lit. a-d), oraz
2) przeznaczenie uzupełniające: zabudowa administracyjna, zabudowa usługowa, budynki i budowle infrastruktury technicznej, bocznice kolejowe wraz z zabudową towarzyszącą związaną z obsługą bocznic oraz z załadunkiem i rozładunkiem towarów, drogi związane z komunikacją wewnętrzną, zieleń urządzona (lit. a-f).
Spór w sprawie koncentruje się na kwestii, czy zamierzona przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania części budynku biurowego na funkcję hotelową mieści się w zakresie funkcji usługowej określonej w § 7 pkt 2 lit. b m.p.z.p. jako dopuszczalne na terenie oznaczonym symbolem "P" przeznaczenie uzupełniające. W ocenie skarżącego w ramach usług, w rozumieniu m.p.z.p., mieści się również działalność związana z prowadzeniem hotelu, a skoro zabudowa usługowa została wymieniona jako przeznaczenie uzupełniające, to planowana zmiana sposobu użytkowania części wskazanego budynku jest zgodna z m.p.z.p.
Sąd nie kwestionuje stanowiska skarżącego, że brak jest podstaw do wyłączania, na gruncie m.p.z.p., działalności związanej z prowadzeniem hotelu z ogólnej kategorii usług. Powyższego w istocie nie kwestionowały orzekające organy.
Wskazać jednak należy, że prawodawca lokalny w przedmiotowym m.p.z.p. jako odrębne i różne kategorie przeznaczenia określił m.in. P – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, U/P teren usługowo-produkcyjny, U – teren usługowy (§ 5 pkt 10 lit. a -c). Co istotne w sprawie, w § 2 pkt 12 i 13 m.p.z.p. zdefiniowano jednocześnie pojęcia "przeznaczenie podstawowe" oraz "przeznaczenie uzupełniające", przez co należy rozumieć takie rodzaje przeznaczenia, niekolidujące z przeznaczeniem podstawowym obowiązującym na danym terenie lub działce, które uzupełniają lub wzbogacają podstawową funkcję terenu. Podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], czyli terenu oznaczonego symbolem 5P są obiektu produkcyjne, składów i magazynów, w zakresie opisanym w przywołanym wyżej § 7 pkt 1 uchwały. Dotychczasowy sposób zagospodarowania tego ternu tj. budynki i budowle związane z transportem samochodowym (a konkretnie budynek biurowy związany z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą – transport samochodowy), pozostaje zatem zgodny z przepisami planu miejscowego. Zasadnie stwierdził organ I instancji, a poparł to organ odwoławczy, że wprowadzenie na takim terenie zabudowy hotelowej (zabudowy o funkcji zamieszkania zbiorowego zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), w żaden sposób nie koresponduje z zamierzonym dla tego terenu i istniejącym przeznaczeniem podstawowym, ukierunkowanym typowo na funkcje produkcji, składów i magazynów, w szczególności pod prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze transportowym, w tym parkingów dla samochodów ciężarowych. Trudno bowiem uznać, by świadczenie usług hotelarskich w jakikolwiek sposób uzupełniało lub wzbogacało podstawową funkcję terenu tak określoną w planie. Zabudowa produkcyjna, składowa i magazynowa, biurowa i socjalna oraz związana z transportem samochodowym zasadniczo nie współgra w żadnym stopniu z funkcją usług hotelarskich. Nie będzie tego przeznaczenia podstawowego "uzupełniać lub wzbogacać".
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżący zdaje się nie dostrzegać, że rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania i zabudowy jednej wyodrębnionej działki ewidencyjnej, czy też nieruchomości, lecz określenie aktualnych i przyszłych zasad zagospodarowania całego terenu objętego takim aktem prawa miejscowego, z uwzględnieniem różnorodnych funkcji, uwarunkowań, oddziaływań i kierunków rozwoju danej gminy. Tym samym określenie dla danej części planu miejscowego pewnego rodzaju funkcji i zasad zagospodarowania terenu, musi przewidywać m.in. możliwe negatywne oddziaływania danego rodzaju zagospodarowania terenu na ten i sąsiednie tereny. W szczególności z uwagi na warunki i wymogi ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi, zasadnym jest ograniczenie możliwości potencjalnych oddziaływań funkcji najbardziej uciążliwych od zabudowy mieszkaniowej, czy też przykładowo zabudowy o funkcji związanej ze stałym pobytem ludzi (funkcji hotelowej).
Przyjąć należy, że skarżący planuje rozszerzenie zakresu obecnie prowadzonej działalności gospodarczej o nowe obszary tej działalności. Ograniczenia co do tego rozszerzenia wynikają z treści samego m.p.z.p. Nie może być zatem przesłanką uzasadniającą prezentowaną przez skarżącego interpretację przepisów planu miejscowego to, że w istocie założenia biznesowe podmiotu prowadzącego działalność na terenie objętym planem kształtują sposób wykładni tego planu. Co do zasady słuszny wywód skarżącego w kwestii ogólnych zasad interpretacji przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie ma odniesienia do sytuacji skarżącego, albowiem zaakceptowanie jego stanowiska doprowadziłoby do nieuzasadnionej okolicznościami rozszerzającej wykładni planu na korzyść strony. Sąd nie podziela również stanowiska strony skarżącej, że odmowa wydania wnioskowanego zaświadczenia stanowiła o nadmiernym ograniczeniu prawa własności i wolności gospodarczej skarżącego.
Nie jest przesądzające dla sprawy, a co zdaje się sugerować skarżący, że skoro zabudowa usługowa została wymieniona jako przykład przeznaczenia uzupełniającego na terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, to każda usługa winna być dopuszczona do realizacji na terenie o przeznaczeniu podstawowym w postaci budynków i budowli związanych z transportem samochodowym. Pojęcie usług jest kategorią bardzo szeroką i różnorodną zarówno przedmiotowo, jak i funkcjonalnie, a nie została zdefiniowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przedmiotowym m.p.z.p.
Decydującą przesłanką jest w okolicznościach sprawy zatem ocena, czy planowana usługa będzie uzupełniać lub wzbogacać istniejące przeznaczenie podstawowe i to dokonana w kontekście wykładni całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, na konstrukcję przedmiotowego miejscowego zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 28 września 2005 r. dla znacznego terenu o specyficznym charakterze – Łęgnowo - Park Technologiczny w Bydgoszczy. Sąd zważył, że szczegółowa analiza konstrukcji i systematyki tego aktu prawa miejscowego wyraźnie wskazuje na rozróżnienie terenów oznaczonych symbolem "P" – terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (§§ 6 – 18), od terenów o symbolu "U/P"– terenów usługowo-produkcyjnych (§§ 20 – 34) oraz terenów o symbolu "U" – terenów usługowych ( § 35 i nast.). O ile zatem w przywołanym przez skarżącego § 7 pkt 2 lit. b m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolem "P", w ramach funkcji uzupełniającej wymieniono jedynie ogólnie: "zabudowę usługową", to w § 21 pkt 1 lit. a tiret 14 dla terenów usługowo – produkcyjnych zabudowa usługowa została uszczegółowiona wymieniając m.in. wprost hotele. Podobnie w § 35 pkt 1 m.p.z.p. dla terenów usługowych prawodawca lokalny ustalił, jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługowo-administracyjną, którą uszczegółowił wskazując otwarty katalog przewidywanej zabudowy, w tym w pkt 1 lit. n – "hotele".
Z tych powodów, w ocenie Sądu, organy obu instancji, po ustaleniu stanu faktycznego w koniecznym stopniu oraz po dokonaniu prawidłowej wykładni przepisów m.p.z.p., trafnie zanegowały zatem wniosek skarżącego.
Nie doszło do zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego i materialnego. Postępowanie wyjaśniające objęło ustalenie aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowej działki oraz sposobu zamierzonego po zmianie. Powyższe zostało odniesione do przepisów obowiązującego m.p.z.p. Organy działały zgodnie z zasadą praworządności, oraz innych zasad określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyłożył podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Odmienna wykładnia właściwych przepisów od zaprezentowanej w zażaleniu i skardze nie stanowi o nieodniesieniu się organu do zarzutów środka odwoławczego. Organy prawidłowo zastosowały art. 217 § 2 pkt 1 a contrario k.p.a. odmawiając skarżącemu wydania wnioskowanego zaświadczenia, opierając tę odmowę o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa materialnego zawarte w m.p.z.p., a których treść nie wzbudza wątpliwości, o której mowa w art. 7a k.p.a.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, skarga , jako niezasadna, podlegała oddaleniu.