II SA/BD 211/07

II SA/Bd 211/07 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2007-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Gruszecki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1608/07 - Wyrok NSA z 2008-12-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Małgorzaty i Andrzeja K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nakazał Małgorzacie i Andrzejowi K. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] i [...] w K. przy ulicy [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżący nie wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2006 r. znak: [...]. Na mocy wyżej wskazanego postanowienia skarżący zostali zobowiązani do przedstawienia w terminie do 31 sierpnia 2006 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania, czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wywodząc, że budynek mieszkalny objęty nakazem rozbiórki istnieje co najmniej od kilkudziesięciu lat, co mogą poświadczyć wszyscy sąsiedzi nieruchomości. Ponadto stwierdzili, że okoliczność ta wynika z pisemnej umowy nabycia nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] przez dziadków Lucjana i Helenę małżonków W. oraz, że dom ten był i jest uwidoczniony na wszystkich mapach geodezyjnych miasta K. Powyższa okoliczność uniemożliwiła, jak podnosili skarżący, okazanie się pozwoleniem na budowę, blisko stuletniego domu, który istniał już w chwili wejścia w życie przepisów prawa budowlanego.
Strona skarżąca wyjaśniła też, że budynek ten poddany został jedynie remontowi wewnętrznemu i to dopiero w 2002 r., kiedy to dokonano jego adaptacji w oparciu o decyzję burmistrza z 5 kwietnia 2002 r., wyrażającą zgodę na adaptację lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy.
Skarżący wyjaśnili też, że przed Sądem Rejonowym we W. toczy się, pod sygnaturą akt I Ns 814/05, postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.
Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2007 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji ustalił, iż spornej działce znajduje się budynek mieszkalny użytkowany przez skarżących, którzy nie posiadają tytułu prawnego do tej nieruchomości oraz że istniejąca na terenie nieruchomości obora została przez dziadków skarżącego rozebrana a na częściowym jej obrysie powstał obiekt budowlany o wym.5,25x4,50m o funkcji mieszkalnej. Zgodnie z ustaleniami organu obiekt ten został zrealizowany w 1973r. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż według ustaleń organu l-instancji istniejący na nieruchomości przy ul. [...] w K. budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, kryty słomą został w 1973r. rozebrany ze względu na poszerzenie ul. [...]. Organ stwierdził również, iż w latach 1994-1996 dokonano dobudowy do zrealizowanej w 1973 r. części mieszkalnej oraz że dobudowy tej części dokonali Państwo K., którzy na dzień dzisiejszy użytkują cały obiekt mieszkalny - zarówno wybudowany w 1973 r. jak i w latach 1994-1996.
Organ odwoławczy stwierdził również , iż w przedmiotowej sprawie powstał bezsprzecznie obiekt budowlany oraz że budowa tego obiektu powadzona była w warunkach samowoli budowlanej tzn. bez wymaganej przepisami prawa budowlanego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też zdaniem organu lI instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zasadnie wszczął postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. – zwanej dalej "ustawą") a zaskarżona decyzja organu l-instancji jest konsekwencją niewykonania przez skarżących nałożonego na nich obowiązku.
Ponadto organ ll instancji podniósł, iż rozebranie ścian obory i postawienie na jej fundamencie nowego obiektu bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę od organu architektoniczno-budowlanego jest samowolą budowlaną w myśl przepisów prawa budowlanego.
Ustosunkowując się do odwołania organ wskazał, że jest ono bezzasadne a budynek mieszkalny na który powołują się skarżący został rozebrany w związku z poszerzeniem ulicy [...] Budynek ten był budynkiem drewnianym, posiadał dach kryty słomą, a przedmiotowy budynek jest wykonany z pustaków żużlobetonowych i posiada dach kryty papą.
W skardze złożonej do Sądu, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm. – zwanej dalej "k.p.a.") przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz przepisu art. 29 ust.1 pkt. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy Skarżący przytoczyli te same argumenty, które zawarli już w odwołaniu, dodatkowo wyjaśniając jednak, że w momencie zawarcia pisemnej umowy nabycia nieruchomości przez dziadków W., znajdowały się na niej obora murowana wraz z drewnianym domem mieszkalnym, który został rozebrany, a obora została adoptowana na cele mieszkalne w latach siedemdziesiątych przez małżonków W., z czego wynika, że znajdujący się na nieruchomości budynek istnieje co najmniej od kilkudziesięciu lat i w tej sytuacji skarżący nie mogli przedstawić pozwolenia na budowę, którym nie dysponowali.
Ponadto wywodzili, że budynek ten został wybudowany przed kilkudziesięciu laty, przed wejściem w życie przepisów prawa budowlanego, a od lat siedemdziesiątych został poddawany jedynie remontom wewnętrznym.
Skarżący sprecyzowali wreszcie, że skoro sporny budynek został wybudowany przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r., to zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 tej ustawy, rygory określone w jej art. 48 nie mają zastosowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wyjaśnił też, że w wyniku połączenia w jedną całość dokonanej budowy w 1973 r. oraz w latach 1994 – 1996, zasadnym było rozpatrywanie przedmiotowej sprawy wg. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że organy orzekły o rozbiórce całego obiektu, w oparciu o ustalenie samowolnego wzniesienia jedynie jego części – zbudowanej w 1996 r. Co do starszej części budynku – powstałej w 1973 r., brak jest jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń, czy stanowi ona również samowolę budowlaną. Można jedynie to domniemywać z zawartego w uzasadnieniu decyzji zdania: "Skarżący nie przedstawili organowi nadzoru budowlanego żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, także dla rozbudowy w latach 1994-1996." W tej więc sytuacji bez jasnych, jednoznacznych ustaleń w zakresie zaistnienia samowoli budowlanej obejmującej cały budynek, brak było podstaw prawnych do nakazania rozbiórki całego obiektu. Organy naruszyły więc przepis art. 48 § 1 w/w ustawy z 7 lipca 1994, prawo budowlane, który przewiduje nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Trzeba podkreślić, że stanowisko w tym zakresie wyrażał już niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W swym wyroku z 2000.04.17, w sprawie IV SA 394/98, opubl. OSP 2001/7-8/107; LEX nr 47713, stwierdził, że "zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa)".
W wyroku z 2004.10.05, w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie IV SA 1195/03, opubl. LEX nr 160789, stwierdził, że "nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa".
Rzecz jasna, orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych - możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2004.06.18, w sprawie IV SA 35/03, opubl., LEX nr 158971).
W przedmiotowej sprawie organy jednak nie poczyniły ustaleń w tym zakresie, w tym – jak to już podkreślono - jednoznacznych ustaleń dotyczących rozstrzygnięcia, czy stara część budynku została wykonana zgodnie z prawem, czy też stanowi samowolę budowlaną.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób, który nie budziłby wątpliwości. Podjęły zatem rozstrzygnięcia z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 77 k.p.a.
Organ odwoławczy przyjął, że sporny budynek składa się z części zbudowanej w 1973 r., wymiarach 5,25 m x 4,50 m, na częściowym obrysie rozebranej obory, oraz z części dobudowanej w latach 1994 – 1996 i obecnie stanowi jedną całość o wymiarach 7,47 m (5,25) x 12,69 m.
Trzeba stwierdzić, że organy z jednej strony poczyniły ustalenia częściowo niezgodne z materiałem dowodowym, a ponadto pominęły ich znaczenie, a mianowicie że sporny budynek składa się z dwóch części wybudowanych w różnych okresach, co do których nie mają zastosowania te same przepisy prawa budowlanego.
Z notatki służbowej organu I instancji sporządzonej 11 grudnia 2006 r. (dowód: k. 39 akt administracyjnych organu II instancji), wynika, że stara część budynku została wzniesiona na fundamentach rozebranej obory (skarżący na rozprawie przed Sądem twierdził też, że nowa część budynku jest również wzniesiona na starych fundamentach obory, wystających ponad 40 cm ponad grunt). Tymczasem organ odwoławczy przyjął, że stara część budynku powstała na częściowym "obrysie" rozebranej obory (vide: k. 45 w/w akt), jednocześnie stwierdzając w dalszej części uzasadnienia, że nowy obiekt został postawiony na "fundamencie" po rozebranych ścianach obory. Pomijając już, że nie jest wiadomo, czy sformułowanie "nowy obiekt" odnosi się do obiektu z 1973 r., czy też do obiektu z 1996 r. (oba były nowe w stosunku do rozebranej obory), to istnieje istotna różnica, pomiędzy raz używanym przez organ pojęciem "na obrysie" i dalej używanym pojęciem "na fundamencie", albowiem inne znaczenie dla rozstrzygania w przedmiocie rozbiórki ma samowolne posadowienie budynku na istniejącym już fundamencie, co do którego mogą nie zachodzić przesłanki do rozbiórki (jeżeli był wzniesiony legalnie) – i wtedy nakaz rozbiórki dotyczy części obiektu, a inne znaczenie ma posadowienie budynku na obrysie (rysunku), który (nie mając cech obiektu budowlanego), nie stanowi przeszkody do nakazania rozbiórki całego obiektu.
Organy pominęły również znaczenie faktu, że stara część budynku – w postępowaniu dotyczącym rozbiórki - nie może być analizowana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118). Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 w/w ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
W związku z powyższym, w przypadku poczynienia przez organy jednoznacznego ustalenia, że stara część budynku powstała jako samowola budowlana w 1973 r., to okoliczność ta, automatycznie powinna spowodować ocenę warunków do rozbiórki w oparciu o normę art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.), zgodnie z którym obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają, poza określonymi przypadkami, przymusowej rozbiórce. Wskazany przepis obejmuje swoim zastosowaniem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami również pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 7 poz. 46 z późn. zm.). Legalność obiektów budowlanych wzniesionych w 1973 r. należy zatem ocenić według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1961 r. a w przypadku ustalenia, iż dany obiekt budowlany został samowolnie wzniesiony, ewentualna "legalizacja" tego obiektu następuje przy zastosowaniu środków określonych w art. 37 i nast. ustawy z 1974 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1686/05, niepubl. System Informacjo Prawnej LEX nr 204966 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 509/05, niepubl. System Informacjo Prawnej LEX nr 194704).
Ponadto wreszcie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 38 ust. 1 w/w ustawy, adresatem nakazu rozbiórki może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organy tymczasem nie poczyniły ustaleń, czy którymś ze wskazanych podmiotów są skarżący w stosunku do starej części budynku. Są oni niewątpliwie jego użytkownikami. Użytkownik obiektu nie jest jednak podmiotem w stosunku do którego powyższy przepis pozwalałby skierować nakaz rozbiórki.
Należy też odnieść się do podniesionej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że w wyniku połączenia w jedną całość dokonanej budowy w 1973 r. oraz w latach 1994 – 1996, zasadnym było rozpatrywanie przedmiotowej sprawy wg. przepisów w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane. Pomijając już, że czynienie ustaleń faktycznych i wyjaśnianie w oparciu o nie, podstawy prawnej rozstrzygnięcia dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego, sprzeciwia się normom naczelnych zasad postępowania, określonych w przepisach art. 7 i 77 kpa, to organy nie wskazały faktów, dowodów, ani też choćby wyjaśnienia na jakich przesłankach opierają twierdzenie, że wzniesiony w 1973 r. budynek i dobudowany do niego obiekt w 1996 r. stanowią "jedną całość" i czy oznacza to, że nie istnieje techniczna możliwość dokonania rozbiórki jedynie części budynku dobudowanego w 1996 r.
W kontekście powyższych rozważań należało dojść do wniosku, że podjęte przez organy decyzje są wadliwe.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1lit. "a" i "c", oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania i w konsekwencji właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.