II SA/Ol 562/25

II SA/Ol 562/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art.1 ust.1, art.4 ust.1 pkt 5, art.5 ust.2, art.6 ust.1 pkt 2 lit.b) i d)
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c), art.200, art.205 par.2, art.232 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego P. w O. na decyzję Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]; II. zasądza od Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w O. na rzecz Ogólnopolskiego Związku Zawodowego P. w O. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje ściągnąć od Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w O. na rzecz Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie) kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem nieopłaconego w części wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z 4 sierpnia 2025 r. Dyrektor Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w O. (Dyrektor, organ), działając na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - u.d.i.p.) oraz w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 – k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowej Organizacji Związkowej przy Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w O. (Związek, skarżący) o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 lipca 2025 r. w przedmiocie: "danych kadrowo - płacowych, które Uniwersytecki Szpital Kliniczny przekazał do AOTMiT dotyczących struktury zatrudnienia z podziałem na grupy zawodowe i kategorie personelu oraz danych dotyczących struktury przychodów i kosztów prowadzonej działalności jak również informacji na temat średnich jednostkowych kosztów wytwarzania procedur realizowanych przez świadczeniodawcę. Dane o wynagrodzeniach należy podać za luty 2025 r. i powinny obejmować:
a) Wszystkich zatrudnionych pracowników, niezależnie od formy zatrudnienia, zaangażowanych w realizację świadczeń finansowanych ze środków publicznych;
b) Wybrane podstawowe dane finansowe dotyczące funkcjonowania Podmiotu za okresy: styczeń - grudzień 2024 i styczeń-luty 2025 "
- utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 lipca 2025 r odmawiająca udostępnienia informacji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Pismem z dnia 6 czerwca 2025 r. Związek wniósł o udostępnienie informacji publicznej w w/w zakresie.
Decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasada udostępniania informacji publicznej wyrażona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. doznaje ograniczenia w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy - danymi podlegającymi ochronie, z uwagi na prywatność osoby fizycznej, jest wynagrodzenie za pracę. Wnioskowane w piśmie z 6 czerwca 2025 r. dane przekazywane do AOTMiT zawierają szczegółowe informacje dotyczące m.in. przedziału wiekowego personelu, specjalizacji i stażu pracy. Dane te pozwalają na zidentyfikowanie konkretnych osób oraz ich wynagrodzeń, co w trybie u.d.i.p. ulega ograniczeniu. Mając na uwadze powyższe, należało odmówić udostępnienia danych kadrowo - płacowych, które USK w O. przekazał do AOTMiT, dotyczących struktury zatrudnienia z podziałem na grupy zawodowe i kategorie personelu oraz danych dotyczących struktury przychodów i kosztów prowadzonej działalności jak również informacji na temat średnich jednostkowych kosztów wytwarzania procedur realizowanych przez świadczeniodawcę. Udostępnienie tych danych podlega ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a ewentualne pozytywne rozpatrzenie wniosku ingerowałoby w prywatność osób fizycznych, tj. pracowników szpitala. Podniesiono, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 11 lipca 2025 r. skarżący wskazał, że udostępnienie informacji publicznej ulega ograniczeniu między innymi poprzez udostępnienie ich w odpowiednio zmodyfikowanej formie, tj. poprzez zanonimizowanie. Ponadto w ocenie wnioskodawcy, podmiot zawierający umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym z którym wiąże się wydatkowanie środków publicznych, dane osobowe jak imię i nazwisko nie podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż taka informacja wiąże się bezpośrednio z gospodarowaniem majątkiem publicznym. Z uwagi na powyższe, w ocenie wnioskodawcy informacje publiczne powinny być udostępnione. Ze stanowiskiem wnioskodawcy nie sposób się zgodzić. Możliwość anonimizacji informacji publicznych nie przesądza o możliwości ich udostępnienia. Jeśli pomimo zanonimizowania możliwe jest identyfikacja i przypisanie określonego wynagrodzenia do danej osoby, to udostępnianie informacji ulega ograniczeniu. Niezależnie od ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej wskazano, że wnioskowane informacje podlegają ochronie również z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Przy interpretacji tego pojęcia judykatura posługuje się definicją tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten stanowi, iż: "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności." Dane dotyczące struktury zatrudnienia z podziałem na grupy zawodowe i kategorie personelu zawierają dane pozwalają na zidentyfikowanie konkretnych osób oraz ich wynagrodzeń. Struktura wynagrodzeń personelu medycznego USK w O., dotycząca umów o pracę jak i umów cywilnoprawnych stanowią dane organizacyjne, które stanowią istotną wartość gospodarczą. Ewentualne udostępnienie płac personelu w tym lekarzy specjalistów może spowodować negatywne skutki dla placówki, gdyż Szpital konkuruje z innymi jednostkami na rynku pracy dotyczącym kadry medycznej. Podobne ryzyko niesie ze sobą udostępnienie danych dotyczących jednostkowych kosztów wytwarzania procedur realizowanych przez świadczeniodawcę. Stanowi on wewnętrzny cennik procedur stosowanych przez Szpital.
W skardze wywiedzionej na decyzję organu z 4 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego, powołując się na art. 21 u.d.i.p. (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), wniósł o jej uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 lipca 2025 r., zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych w formie zanonimizowanej, zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że organ dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pomijając, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ma charakter podmiotowo-przedmiotowy. Sam fakt, że dane dotyczą osób fizycznych, nie przesądza o możliwości odmowy, kluczowe znaczenie ma treść informacji i możliwość jej udostępnienia w formie zanonimizowanej. Wnioskowane informacje mogły być przekazane w sposób uniemożliwiający identyfikację konkretnych osób, co czyniło odmowę nieuzasadnioną. Dodatkowo wskazano, że organ nie wykazał również w sposób konkretny, że wszystkie żądane informacje spełniają przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Argument o "wartości gospodarczej" nie może być stosowany w oderwaniu od charakteru żądanych danych i faktu, że dotyczą one działalności finansowanej ze środków publicznych. Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot dostarczy obiektywnych informacji uzasadniających, że żądane przez skarżącego informacje, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei to wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystających z poufności. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy polega.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 202 r., poz. 259 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga podlega uwzględnieniu.
W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Na jego gruncie obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Odnosząc się zaś z kolei do charakteru żądanej informacji podnieść należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji oraz organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Poza tym, informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych, jakimi niewątpliwie rozporządza organ, stanowi również informację do takiego katalogu należącą. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530). Z tego też względu informacja - stanowiąca informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych - stanowi informację publiczną.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie była odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, która nastąpiła z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj.: 1) ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., 2) ze względu na prywatność osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 .d.i.p.
Przepis art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Rozpatrując kwestię ochrony prawa do prywatności, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazać należy na art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, również osoba pełniąca funkcję publiczną. A zatem zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę takich dóbr jak m.in. życie prywatne i rodzinne (prywatność osoby fizycznej) lub ochronę działalności gospodarczej, czyli informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą (tajemnica przedsiębiorcy). Jednakże, jak wynika z dalszej części omawianego przepisu, powyższe ograniczenia w dostępie do informacji publicznej nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis art. 5 ust. 2 należy stosować jako całość.
Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16 oraz z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, CBOSA). Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Dalej przyjdzie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Zasada ta musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli (wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16; wyroki WSA w Rzeszowie z: 19 listopada 2024 r., II SA/Rz 1153/24; 21 stycznia 20/25 r., II SA/Rz 1127/24; wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2025 r., II SAB/Łd 158/24).
Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., III OSK 2061/24). Przy czym należy zaznaczyć, że jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki, które nie są związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyroki NSA: z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13). Nie budzi zatem wątpliwości, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia dla pracowników. W tym zakresie można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą podmiotu czy osoby pełniącej funkcję publiczną bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji (tak m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SAB/Gd 41/18).
Poza tym, okoliczność, że żądanie dotyczy wynagrodzenia osoby, której tożsamość ze względu na zajmowane stanowisko jest możliwa do ustalenia na podstawie powszechnie dostępnych informacji, nie powoduje, że wniosek przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany.
W tym stanie sprawy argumentacja dotycząca odmowy podania wynagrodzenia pracowników szpitala, zawarta w zaskarżonej decyzji, nie zasługiwała na uwzględnienie. Mianowicie, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (organ nie wskazał, czy którykolwiek z pracowników nie zrezygnował z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że w przypadku kolizji praw konstytucyjnie i ustawowo chronionych (prawa do prywatności i prawa dostępu do informacji publicznej) niezbędne jest ich wyważenie, które nie może prowadzić do generalnego wyłączenia prawa do informacji publicznej. Natomiast w przypadku potrzeby zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny co do zasady poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych, aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zaznajomieniu się z informacją publiczną.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych. W orzecznictwie wskazuje się, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępnienia informacji publicznej, który nie narusza wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). Nie w każdym przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji z uwagi na występującą w jego ocenie tajemnicę przedsiębiorcy czy ochronę prywatności osoby fizycznej, jest konieczne wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 3149/18). Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. jest konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów.
Odnosząc się natomiast do kwestii tajemnicy przedsiębiorcy wyjaśnić należy, że w obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie zwalnia osoby zobowiązanej do udzielenia informacji od dokonania oceny złożonego przed drugą stronę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Takie zastrzeżenie jest skuteczne, gdy zobowiązany ustali, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich zaistnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13). W wyroku z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).
Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W kontrolowanej decyzji argumentację uzasadniającą zachowanie wnioskowanej informacji w poufności oparto na ogólnikowym wskazaniu, że zawarte w niej informacje posiadają wartość gospodarczą dla Szpitala, bowiem dotyczą jego działalności. Organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego ujawnienie tych informacji, w aktualnej sytuacji przedsiębiorcy i konkretnych realiach rynkowych, mogłoby wywołać negatywne skutki dla prowadzonej przez niego działalności, w tym konkurencyjności. Nie dokonano analizy umów/kontraktów w zakresie ich poszczególnych postanowień, ażeby stwierdzić, które z nich stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Umowy ze swej istoty, oprócz treści odnoszących się do wysokości stawek oraz okresu trwania umowy, zawierają również inne postanowienia, które właściwe są dla umów, np. regulacje dotyczące praw i obowiązków stron, sposobu płatności, terminów wypowiedzenia. Organ rozpoznając wniosek skarżącego takiej analizy nie przeprowadził przyjmując, że cała wnioskowana informacja objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, co uznać należało za wadliwe. W określonych sytuacjach bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić jedynie pewne elementy umów, a wówczas umowy mogą zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji lub usunięciu elementów, które objęte są tajemnicą.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej. W sprawie nie wykazano, by umowy zawierały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, których publiczne udostępnienie zagrażałoby interesowi gospodarczemu przedsiębiorcy.
Ponownie rozpoznając sprawę podmiot zobowiązany uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej i w sposób przekonywujący wykaże, że informacja lub jej cześć objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Ponadto, ewentualna kwalifikacja żądanej informacji publicznej jako informacji zawierającej tajemnicę przedsiębiorcy musi być poparta szczegółowym uzasadnieniem, ażeby nie narazić się na zarzut nieuprawnionego ograniczania dostępu do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). zasądzając na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 223§ 2 p.p.s.a. , zgodnie z którym jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.