II SA/Bd 198/16

II SA/Bd 198/16 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2016-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /sprawozdawca/
Grzegorz Saniewski
Leszek Tyliński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 155
art. 11 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. D.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...]r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz M. D.-L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Bd 198/16
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] Starosta orzekł, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1005 ze zm.), o odmowie wydania M. D. L prawa jazdy kategorii A, D, CE.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, M. D. L. w dniu [...] listopada 2015 r. złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii A, CE, D załączając do wniosku orzeczenie lekarskie: nr [...] o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. A, nr [...] o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. CE, D i orzeczenie psychologiczne nr [...] o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kat. CE, D, oraz kserokopię posiadanego prawa jazdy oraz dowodu osobistego. Organ wskazał, że wnioskodawca mimo wezwania, nie zaznaczył w części G punktu 8 wniosku oświadczenia o treści: "posiadam miejsce zamieszkania". Organ, biorąc pod uwagę wynikający z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155) obowiązek, z którego wynika, że warunkiem odbycia szkolenia i uzyskania prawo jazdy, wymagany jest udokumentowany pobyt na terytorium RP przez co najmniej 185 dni w roku kalendarzowym, stwierdził, że to na ubiegającym się o wydanie prawa jazdy spoczywa obowiązek wykazania, że spełnia ustawowy warunek przebywania w określonym miejscu przez oznaczony czas z powodów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wyżej wskazanego warunku, organ orzekł o odmowie wydania wnioskowanego dokumentu.
Odwołując się od powyższej decyzji, M. D. L. zarzucił jej naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.
Odwołujący się podniósł, że wzywając go do uzupełnienia złożonego wniosku, stanowiącego wniosek o utworzenie profilu kandydata na kierowcę, organ nie sprecyzował, którego punktu w części G dotyczy wezwanie. Stwierdził również, że nie może potwierdzić, że zamieszkuje na terytorium Polski więcej niż 185 dni w roku, jest bowiem zameldowany w dwóch miejscowościach: w S. na terenie Polski oraz w B., w Niemczech, gdzie zamieszkuje co najmniej 130 dni w każdym roku kalendarzowym. W pozostałym czasie natomiast skarżący przebywa zarówno w S., jak i służbowo w innych krajach UE. W związku z powyższym odwołujący się nie może potwierdzić, że na dzień składania odwołania zamieszkuje w Polsce powyżej 185 dni w roku kalendarzowym. Odwołujący się podniósł ponadto, że S. stanowi centrum jego życia, z uwagi na pracę, zamieszkiwanie tam przez jego rodzinę, czy fakt odprowadzania podatków w Urzędzie Skarbowym.
Odwołujący się podniósł, że w jego przekonaniu zamieszkuje na terytorium Polski około 210 dni jednak bezsprzecznie może potwierdzić jedynie 158 dni, bowiem nie prowadzi statystyki przebywania na terenie kraju. Dodał również, że wzywając go do osobistego stawiennictwa, Starosta przekroczył swoje uprawnienia w sprawie.
Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U z 2015 r., poz. 155 ze zm.) w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. z 2012 r., poz. 1005 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Jak wskazało Kolegium, wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2015 r., odwołujący się ubiegał się w niniejszej sprawie o wygenerowanie profilu kandydata na kierowcę.
Zdaniem organu odwoławczego, kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest niespełnienie przez skarżącego przesłanki w postaci przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawienia zaświadczenia, że studiuje co najmniej od 6 miesięcy. Odwołujący się nie przedstawił zaświadczenia o odbywaniu studiów, zatem rozpoznaniu podlegało czy odwołujący się w każdym roku kalendarzowym przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe, pomimo zameldowania w S. w Polsce i w B. w Niemczech.
Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by w jakimkolwiek innym roku kalendarzowym niż 2015 odwołujący się przyjeżdżał na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i przebywał na nim co najmniej 185 dni. Organ wskazał ponadto na treść pism odwołującego się z [...] listopada 2015 r. i z odwołania z [...] grudnia 2015 r., w których odwołujący się wyjaśnił, że nie może potwierdzić faktu pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w roku.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wykazanie zdarzenia zameldowania pod oznaczonym adresem nie oznacza, że osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy spełnia warunek, o którym mowa w art. 11 ustawy o kierujących pojazdami.
Uznając zatem, że odwołujący się nie spełnił przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, nie wykazał bowiem, by w jakimkolwiek roku przebywał w Polsce co najmniej 185 dni i by przebywał w Polsce z uwagi na konkretne więzi osobiste bądź zawodowe, SKO uznało, że decyzja pierwszej instancji odpowiada prawu.
W skardze wniesionej do WSA w Bydgoszczy, M. D. L. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa.
Skarżący podniósł, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO zamieszkuje na terytorium Polski 182 dni, na dzień natomiast wniesienia skargi - 207 dni.
Zdaniem skarżącego, utworzenie Profilu Kandydata na Kierowcę (PKK) nie powinno być warunkowane spełnieniem art. 11 ust 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. PKK, jak wskazał skarżący, potrzebny jest do rozpoczęcia kursu w szkole nauki jazdy i przez czas szkolenia wnioskodawca uzyskać może, o ile nie posiada, odpowiedni okres zamieszkania na terytorium Polski, który potrzebny jest do wydania dokumentu prawa jazdy po pozytywnym ukończeniu szkolenia na kierowcę i zdaniu egzaminu.
Skarżący wskazał, że Kolegium rozpatrując sprawę w drugiej instancji, w ogóle nie odniosło się do poruszanej przez niego kwestii wezwania skarżącego do stawienia się osobiście w siedzibie Starosty, celem potwierdzenia przed organem złożonego oświadczenia, co zdaniem skarżącego było niewłaściwe.
Zdaniem skarżącego, przedstawił on przesłanki przebywania na terenie S., zarówno w roku 2015, jak i w latach 2012-2014, z uwagi na związanie z tą miejscowością poprzez rodzinę i pracę, mimo częstych wyjazdów służbowych. Organy obu instancji stwierdziły, że nie są to wystarczające argumenty do uzyskania PKK a w dalszym etapie polskiego prawa jazdy. Skarżący zwrócił uwagę, że organ skoncentrował się jedynie na roku 2015, nie biorąc pod uwagę poprzednich lat.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako "p.p.s.a").
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracyjnego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155).
W dniu złożenia wniosku przez skarżącego o wydanie prawa jazdy i wygenerowanie Profilu Kandydata na Kierowcę (PKK) przepis ten miał następujące brzmienie: " Prawo jazdy jest wydawane osobie, która uprzedzona o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy oświadcza, że zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe, albo gdy nie jest związana z miejscem zawodowo, że przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zamiarem stałego pobytu albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje co najmniej od 6 miesięcy.
Skarżący nie złożył oświadczenia w oparciu o powyższy przepis, ponieważ mając świadomość odpowiedzialności karnej nie był w stanie precyzyjnie określić czasookresu przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w korespondencji prowadzonej z organem oświadczył, że przebywa na terenie dwóch państw: w Polsce w miejscowości S. oraz w Niemczech w miejscowości B.
W ocenie Sądu brak złożenia oświadczenia przez skarżącego wymaganego przez art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi prawnie przeszkodę do wydania prawa jazdy. Należy jednak zwrócić uwagę, że organy administracji mają obowiązek działania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Organ ma obowiązek przestrzegania zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa. Zgodnie z art. 107 § 1 decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej powinna mieć podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo musi zatem ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swoją decyzję. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji przepis art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy pozostawał w sprzeczności z przepisami dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE L 403 z 30.12.2006, str. 18, z późn. zm.). Na co uwagę zwróciła Komisja Europejska w opinii - uchybienie nr 2014/2080 w sprawie niepoprawnego wdrożenia do prawa polskiego dwóch przepisów przedmiotowej dyrektywy.
Komisja Europejska wskazała, że brzmienie ww. artykułu nie w pełni odzwierciedla przepisy dyrektywy, a w szczególności wskazała, że w przepisie tym nie uwzględniono drugiej części przepisu dyrektywy w brzmieniu: "Jednak w przypadku osoby związanej zawodowo z miejscem innym niż miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste i z tego względu mieszkającej kolejno w różnych miejscach w co najmniej dwu państwach członkowskich, za miejsce zamieszkania uważa się miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste, pod warunkiem, że regularnie do niego powraca. Ten ostatni warunek nie musi być spełniony, jeśli osoba ta mieszka w państwie członkowskim w celu wypełnienia zadania o określonym czasie trwania. Studia uniwersyteckie lub nauka w szkole nie oznaczają zmiany miejsca zamieszkania".
W ocenie Sądu przepis art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy powinien być stosowany zgodnie z założeniami i duchem dyrektywy.
Dyrektywa jako akt prawa wtórnego Unii Europejskiej wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Realizacja dyrektywy polega więc na wydaniu odpowiednich aktów prawnych przez Państwo Członkowskie w określonym w dyrektywie terminie. Skutek bezpośredni może wywierać dyrektywa nadająca jednostce określone uprawnienia, jeżeli w odpowiednim czasie nie została implementowana do porządku prawnego krajowego. W takim wypadku organy władzy publicznej mają obowiązek stosowania dyrektywy pod warunkiem, że jej postanowienia są wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe, a termin wdrożenia dyrektywy upłynął (por. sprawa A. Francovich przeciwko Włochom, wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1991 r., nr C-6/90 publ. ECR 1991/9/1-05357, Lex nr 125759).
Ustawa o kierujących pojazdami dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy nr 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Dz. Urz. UE L 403 z 30.12.2006, str. 18) oraz częściowo dyrektywy 2003/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia kierowców niektórych pojazdów drogowych do przewozu rzeczy lub osób, zmieniającej rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz dyrektywę Rady 91/439/EWG i uchylającej dyrektywę Rady 76/914/EWG (Dz. Urz. UE L 226 z 10.09.2003, str. 4, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 7, t. 7, str. 441, z późn. zm.).
W art. 12 ww. dyrektywa wprowadziła definicję "miejsca zamieszkania" stanowiąc, że do celów niniejszej dyrektywy "miejsce zamieszkania" oznacza miejsce, w którym osoba fizyczna mieszka zwykle, to znaczy przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, lub - w przypadku osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo - ze względu na więzi osobiste, które wskazują na istnienie ścisłych powiązań między tą osobą a miejscem, w którym mieszka.
Jednak w przypadku osoby związanej zawodowo z miejscem innym niż miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste i z tego względu mieszkającej kolejno w różnych miejscach w co najmniej dwu państwach członkowskich, za miejsce zamieszkania uważa się miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste, pod warunkiem że regularnie do niego powraca. Ten ostatni warunek nie musi być spełniony, jeśli osoba ta mieszka w państwie członkowskim w celu wypełnienia zadania o określonym czasie trwania. Studia uniwersyteckie lub nauka w szkole nie oznaczają zmiany miejsca zamieszkania. Zgodnie natomiast z art. 7 lit. e ww. dyrektywy prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy mają miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy lub którzy mogą przedstawić dowód potwierdzający, że uczą się w tym kraju od co najmniej sześciu miesięcy.
Orzekające w sprawie organy administracyjne mając na uwadze brzmienie normy prawnej wypływającej z treści art. 11 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym, posiłkując się w procesie wykładni brzmieniem art. 12 w zw. z art. 7 ust.1 lit. e Dyrektywy nr 2006/126/WE, dopuściły się naruszenia wymienionego na wstępie przepisu przez dokonanie jego błędnej wykładni.
Powyższe stanowisko Sądu znajduje również umocowanie w nowelizacji przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy wprowadzonej już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 27) zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 stycznia 2016 r., która nadała ww. przepisowi nowe brzmienie: "5) uprzedzona o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy oświadcza, że jej miejsce zamieszkania znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym że:
a) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym:
- ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe albo
- z zamiarem stałego pobytu wyłącznie ze względu na swoje więzi osobiste, albo
b) przebywa regularnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na swoje więzi osobiste, a jednocześnie, że ze względu na swoje więzi zawodowe kolejno przebywa w co najmniej dwóch państwach członkowskich Unii Europejskiej, albo
c) przebywa nieregularnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na swoje więzi osobiste, ponieważ przebywa w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej w celu wypełniania zadania o określonym czasie trwania, albo
d) przebywa na terytorium innego państwa ze względu na podjęte w tym państwie studia lub naukę w szkole."
Z przepisów przejściowych zawartych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika wola ustawodawcy dążenia do ujednolicenia złożonych wcześniej oświadczeń przed nowelizacją przepisów w kierunku prawa wspólnotowego i obecnie wprowadzonej zmiany. Mianowicie przepis ten stanowi, że oświadczenia, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy zmienianej w art. 1, złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uznaje się za spełniające wymagania oświadczeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Mając na uwadze zasadę pierwszeństwa przepisów wspólnotowych przed krajowymi w przypadku zaistnienia kolizji, obowiązywała w przedmiotowej sprawie reguła bezpośredniej skuteczności dyrektywy i obowiązek stosowania prawa wspólnotowego przez organy administracji publicznej.
Powyższe oznacza, że organ powinien wezwać skarżącego pod odpowiedzialnością karną do złożenia oświadczenia o spełnieniu wymagań dyrektywy art. 12 zdanie 2, a więc ocenić wprost i zastosować przepisy dyrektywy, czego jednak nie uczynił.
Organ powinien jednocześnie zgodnie z zasadą praworządności poinformować skarżącego o obowiązujących przepisach prawa nie tylko krajowego, ale i wspólnotowego i poinformować go o możliwości złożenia oświadczenia w oparciu o art. 12 dyrektyw. Dopiero po udzieleniu dokładnej informacji o obowiązujących przepisach prawa odmowa złożenia oświadczenia przez skarżącego może skutkować negatywnym rozpatrzeniem wniosku o wydanie prawo jazdy.
W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona. Ponownie rozpoznając sprawę organ wezwie skarżącego do złożenie oświadczenia w oparciu o obowiązujące przepisy z uwzględnieniem nowego brzmienia art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami.
Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 p.p.s.a.