II SA/BD 192/06

II SA/Bd 192/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Małgorzata Włodarska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
art. 30
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 5 ust. 1 pkt 9,  art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 5 ust. 1 pkt 6,  art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Emilii i Kazimierza W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] 2004r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B., decyzją z dnia [...] 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania Emilii i Kazimierza W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (PINB) z dnia [...] 2004 r. udzielającej L. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B., utrzymał w mocy tą decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podczas oględzin w dniu [...] 2004r. PINB stwierdził, że dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego garaż wraz z nadbudową, usytuowany na granicy działki sąsiedniej, będącej własnością skarżących K. i E. W., nie koliduje z obowiązującymi w chwili wydawania pozwolenia na budowę przepisami tj. § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 3.07.1980 r., który to przepis dopuszcza sytuowanie bezpośrednio na granicy działki budynku gospodarczego (a takim jest garaż) ze ścianami z materiałów niepalnych jeżeli nie utrudni to prawidłowej rozbudowy działki sąsiedniej. Zdaniem WINB § 12 ust. 6 tego rozporządzenia dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela, a zgodę taką wyraził Kazimierz W. w dniu [...]1991 r. i obejmowała ona zarówno rozbudowę jak i nadbudowę części przyziemnej i nie została ona cofnięta.
Wskazano także, że PINB uzasadniając, że usytuowanie spornego obiektu nie ogranicz swobody zabudowy działki sąsiedniej, przytoczył § 12 ust. 6 pkt 2 ppkt a - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym ewentualny nowoprojektowany budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów okiennych bezpośrednio na granicy i będzie przylegał on do istniejącego całą długością swojej ściany, co zdaniem WINB odnosi się do ewentualnej przyszłej zabudowy E. i K. W. (skarżących). Podkreślono ponadto, że lokalizacja spornego obiektu, usytuowanego od strony północnej działki sąsiedniej nie wprowadza żadnego zacienienia nieruchomości skarżących.
Skargę na powyższą decyzję WINB złożyli E. i K. W. Wskazali w niej, że ponownie organy obu instancji nie rozpatrzyły ani nie uwzględniły przy rozpoznawaniu sprawy obszernych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.09.2003 r., zwłaszcza co do konieczności doprowadzenia przez inwestora realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Podniesiono, że oględziny nieruchomości L. O. nie były potrzebne, bo od czasu wydania decyzji z dnia [...]2002 r. do dnia wyroku NSA O/Z w Bydgoszczy z dnia 23.09.2003 r. i do chwili obecnej, na gruncie tym nic się nie zmieniło. Wskazano, że stwierdzenie przez organy obu instancji, że "realizowaną rozbudowę można było uznać za logiczne, kompleksowe rozwiązanie porządkujące zabudowę na wspólnej granicy", jest nie do przyjęcia, bo nie może stanowić prawa, a dodatkowo jest sprzeczne z § 12 pkt 1, 4 i 6 rozporządzenia z 14.12.1994 r., określającego odległości budynków wolnostojących od granicy działki. Ponadto wskazano, że jeżeli działka L. O. jest działką wąską to nie należało w ogóle wydawać pozwolenia na rozbudowę ani na kontynuowanie robót budowlanych. Podkreślono, że małżonkowie W., będący współwłaścicielami działki nie wyrazili zgody na rozbudowę garażu z nadbudową aż do granicy ich działki, że taka rozbudowa narusza ich prawo do intymności, czego orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę pomimo wskazań NSA O/Z w Bydgoszczy. Wniesiono o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., dopuszczają w przypadku, gdy działka jest wąska możliwość usytuowania budynku na granicy, nie precyzując jakie rozmiary działki nie pozwalają na zachowanie standardowej odległości, pozostawiając tą kwestię uznaniu organów, które kierując się względami społecznymi mogą wydać pozwolenie na nietypowe usytuowanie obiektu. Podniesiono, że podczas przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. oględzin stwierdzono, że na działce skarżących, na wysokości spornego budynku (garaż z nadbudową), znajdował się blaszany garaż, co do którego będzie przeprowadzone odrębne postępowanie zmierzające do wyjaśnienia okoliczności jego powstania i do ewentualnej jego legalizacji. Nawiązując do tego faktu wskazano, że znowelizowane przepisy dopuszczają usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych bezpośrednio przy granicy pod warunkiem, że po drugiej stronie granicy stoi już podobnie usytuowany budynek i że w przepisach tych nie ma ograniczeń, co do wysokości ściany, jej rozmiary nie mogą tylko naruszać przepisów dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zawarte w niej zarzuty są w pełni uzasadnione. W szczególności zaś na uwagę zasługuje zarzut nie uwzględnienia przez organy administracji obu instancji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.09.2003 r. (sygn. akt S.A./Bd 948/03).
Stosownie do treści art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368; z późn. zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odpowiednikiem tego artykułu jest art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (a wcześniej Naczelnego Sądu Administracyjnego) wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci, np. braków w materialne dowodowym lub innych uchybień procesowych (S. Hanausek, W. Siedlecki "System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych" Ossolineum 1986 r., s. 319). Związanie zaś sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok Nasz 22.03.1999 r., sygn. akt IV S.A. 527/97, System Informacji Prawnej Lex nr 47275).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż sprawa pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w B. była już przedmiotem dwóch postępowań sądowoadministracyjnych. Wyrokiem z dnia 18.07.1996 r. (sygn. akt S.A./Gd 1695/95) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylając decyzje Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] 1995 r. oraz Wojewody B. z dnia [...] 1995 r. zezwalające na wznowienie robót budowlanych, stwierdził m.in., że "organy administracji winny uwzględnić w dalszym postępowaniu fakt wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1992 r., podnoszone w tym postępowaniu zarzuty małżonków W. dotyczące wydania pierwotnego pozwolenia na rozbudowę z przekroczeniem ich zgody. Zgoda dotyczyła, bowiem garażu i części przyziemnej. Postępowanie w niniejszej sprawie winno ponadto uwzględniać fakt przedłożenia przez inwestora w postępowaniu administracyjnym dwóch różnych planów zagospodarowania działki na tym samym podkładzie i wszystkie przepisy dotyczące warunków technicznych określające odległości pomiędzy wolno stojącymi domami jednorodzinnymi na terenie zabudowy mieszkaniowej tj. § 12 ust. 1 i 2 warunków technicznych z [...] 1980 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 62), przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 5 ust. 1. pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji przepis § 12 ust. 1 warunków technicznych z 1980 r. nie dotyczył ochrony przeciwpożarowej, lecz związany był z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich, które przy budowie wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych miały zapewnione prawo do intymności oraz odległości do zabudowy na działce sąsiedniej. Samowola budowlana polegająca na naruszaniu wskazanych w tym przepisie minimalnych odległości od granicy działki nie może uzyskać legalizacji zarówno w świetle starego jak i nowego prawa budowlanego (por. § 12 ust. 4 warunków technicznych z 1994 r.)."
Wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. (sygn. akt S.A./Bd 948/03) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy także uchylił decyzje organów obu instancji (PINB i WINB) w przedmiocie wznowienia robót budowlanych na działce położonej w B., przy ul. [...] . Rozstrzygnięcie to oparte było na zarzucie naruszenia przez organy administracji obu instancji dyspozycji art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA (cyt. powyżej). Sąd zarzucił organom, że ponownie załatwiając sprawę, nie uwzględniły oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku NSA O/Z w G. z dnia [...] 1996 r. oraz, że zaskarżone decyzje nie odpowiadają treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., na którym zostały oparte.
Sąd stwierdził m.in., że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja PINB z [...] 2002 r. nie nawiązuje do treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jak również do treści wyroku NSA z 18.07.1996 r., prowadząc do zalegalizowania budowy prowadzonej z naruszeniem przepisu § 12 pkt 4 i 6 obowiązującego w czasie postępowania rozporządzenie MGPiB z 14.12.1994 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 46; z późn. zm.). Sąd wskazał także, że zgodnie z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 24.12.1997 r.), dopiero po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tj. doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W razie nie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 – właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Sad skonstatował, że ani organ I ani II instancji w uzasadnieniu swych decyzji nie odnoszą się do podnoszonego przez skarżącego argumentu co do nie spełnienia przez inwestora warunku doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co stanowi także naruszenie art. 107 § 3 kpa.
Analiza akt sprawy oraz uzasadnień decyzji organów I i II instancji prowadzi do wniosku, że ponownie rozpatrując sprawę istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkaniowego położonego w B. przy ul. [...], organy nadal nie odniosły się do kwestii doprowadzenia spornej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzić należy, że jeżeli organy administracji, pomimo bardzo kategorycznych wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych orzekających w tej sprawie poprzednio, uznały, że istnieje możliwość swoistej legalizacji spornej rozbudowy, to powinny wskazać wprost, że rozbudowa ta jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i z jakimi albo, że doprowadzono ją do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie przez inwestora określonych czynności i jakich. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] 2004 r. stwierdzono, że sporny obiekt, tj. dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego garaż wraz z mieszkalną nadbudową, usytuowany na granicy działki sąsiedniej, będącej własnością skarżącego, nie koliduje z obowiązującymi w chwili wydawania pozwolenia na budowę przepisami tj. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (MGPiB) z dnia 3.07.1980 r. Wskazano na § 13 ust. 1 tego rozporządzenia zgodnie, z którym dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej. Organ I instancji uznał, że sporna dobudowa jest budynkiem gospodarczym, ponieważ polegała ona na dobudowaniu garażu. Z akt sprawy wynika jednak, że sporna rozbudowa obejmuje zarówno garaż, jak i część mieszkalną usytuowaną nad garażem, którą trwale połączono z istniejącym wcześniej budynkiem mieszkalnym. Nie ma więc wątpliwości, co do tego, że na granicy działek usytuowany jest aktualnie dom mieszkalny z garażem w parterze, a nie budynek gospodarczy, o jakim mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia MGPiB z 3.07.1980 r.
Wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] 1992 r. udzielono Leonowi i Krystynie O. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego o pow. użytkowej 36,74 m2 wg projektu załączonego do decyzji. Co także potwierdzałoby powyższą tezę. Do akt administracyjnych nie załączono jednak projektu rozbudowy, co w tej sytuacji działa na niekorzyść organów, bo uniemożliwia ewentualną weryfikację stanowiska, co do możliwości zastosowania § 13 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia.
W odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (MGPiB) z dnia 14.12.1994 r. (Dz.U. Nr 10, z 1995 r., poz. 46; z późn.zm.) wskazano na zgodność spornej rozbudowy z przepisem § 12 ust. 6 i 7. Przy czym argumentacja organu I instancji polegała na przytoczeniu treści tego przepisu i akcentowaniu istniejącej zgody sąsiada – skarżącego na rozbudowę do granicy jego działki. Wskazać należy, iż z przepisu § 12 ust. 6 tego rozporządzenia wynika konieczność wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, czego w niniejszej sprawie Sąd nie znajduje. Co do pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej, to niewątpliwie skarżący ją wyraził w oświadczeniu z dnia [...] 1991 r., ale z powołaniem się na załączony do oświadczenia plan sytuacyjny, z którego w ocenie Sądu, nie wynika, do jakiej wysokości nadbudowy zgoda została udzielona. Ponadto organy administracji nie wyjaśniły konsekwentnie podnoszonego zarzutu braku zgody żony skarżącego – współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości, na sporną rozbudowę. Powoływanie się przez organ I instancji, w zamian za to na przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia MGPiB z 14.12.1994 r. jest niewłaściwe. Przepis ten przewidywał wprawdzie możliwość zastąpienia zgody właściciela działki sąsiedniej, postanowieniem właściwego organu o dopuszczalności usytuowania budynku na granicy, ale w tej sprawie po pierwsze taka sytuacja nie miała miejsca, a po drugie trzeba byłoby mieć na uwadze możliwość zaskarżenia tego postanowienia przez właściciela działki sąsiedniej. Oznacza to, że nie można założyć, że zgoda sąsiada zawsze byłaby możliwa do uzyskania.
Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, co do kwestii najistotniejszych, czyli zgodności spornej rozbudowy z przepisami prawa, powielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Polega ona głównie na przytoczeniu treści § 12 ust. 6 i 7 rozporządzenia MGPiB z 14.12.1994 r. Powtarzającym się argumentem mającym uzasadnić legalizację spornej rozbudowy jest "szczupłość terenu działki", na której rozbudowy dokonano, brak innego miejsca na posadowienie tego budynku oraz to, że sporny obiekt styka się narożnikiem z obiektami gospodarczymi i garażowymi skarżącego, usytuowanymi także na granicy działki. Organ II instancji pomimo powołania się na przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia (powyżej) także nie wskazał na projekt zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym zgodnie z wymogiem tego przepisu, wykazanoby możliwość zachowania określonych w tym rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W sytuacji, w której skarżący podkreślał, iż zamiarem jego jest wybudowanie domu jednorodzinnego, wolnostojącego, a nie bliźniaczego w stosunku do spornej rozbudowy, kwestia ta nabiera istotnego znaczenia. Planów skarżącego organy obu instancji nie brały pod uwagę. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazano wręcz, że usytuowanie spornego obiektu nie ogranicza swobody zabudowy działki skarżącego, ponieważ aktualnie obowiązujący przepis § 12 ust. 6 pkt 2 ppkt a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) umożliwia budowę budynku mieszkalnego na granicy, jeżeli będzie on przylegał do istniejącego budynku całą długością swojej ściany (bliźniak). W ten sposób skarżący dowiaduje się od organu, że jeżeli zechce budować dom mieszkalny, to jego swoboda zabudowy ogranicza się do możliwości budowy tzw. bliźniaka i to przylegającego do budynku sąsiada, z którym od około 10 lat pozostaje w sporze.
Podkreślić także należy, że organy administracji w niniejszej sprawie nawiązywały do zabudowy na działce skarżącego. Na granicy działki usytuowany jest bowiem parterowy budynek gospodarczy i garaż. Według oświadczeń skarżącego składanych na rozprawie, budynki te miały stanowić jedynie zaplecze budowy budynku mieszkalnego wolnostojącego i po jego wybudowaniu miały zostać rozebrane. Skarżący tych budynków nie wybudował na granicy działki, lecz kupił działkę wraz z tymi budynkami. Powyższe argumenty także nie były rozważone w toku postępowania administracyjnego.
Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja WINB, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB nie wyjaśniają kwestii ewentualnej zgodności spornej rozbudowy z obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza w zakresie zachowania norm odległości budynków od granicy działki, wynikających z przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14.12.94 r. (cyt. wyżej) i to w sytuacji, w której NSA Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.09.2003 r. wyraził wiążący organy administracji pogląd o próbie zalegalizowania przez te właśnie organy, budowy prowadzonej z naruszeniem w/w przepisu § 12 ust. 4 i 6 obowiązującego w czasie postępowania rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r.
Warto w tym miejscu wskazać na treść art. 107 § 1 i 3 kpa zgodnie, z którym decyzja powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Przy czym uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
W przedmiotowej sprawie, w świetle powyżej przedstawionych uwag, trudno przyjąć, aby wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa zostały spełnione. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał wprawdzie, art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawa budowlanego, ale w uzasadnieniu decyzji nie przytoczono jego treści ani do niej nie nawiązano. Stąd nie wiadomo, w jakim brzmieniu ten przepis przyjęto jako podstawę rozstrzygnięcia, a jeżeli w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2004 r., to nie wiadomo które z obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r., zostały przez inwestora wykonane, aby można było wydać decyzję o treści takiej jak w decyzji PINB z 14.06.2004 r. Organ odwoławczy (WINB) wydając natomiast swoje rozstrzygnięcie, w podstawie prawnej powołał się tylko na przepisy procesowe. Uzasadnienie decyzji WINB także nie zawiera wyjaśnienia materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponownie, więc podkreślić wypada, że zgodnie z przepisem art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest, zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznawanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).
Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 2 ust. 1, § 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).