II SA/Bd 19/21

II SA/Bd 19/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-09-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Jerzy Bortkiewicz
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1497/22 - Wyrok NSA z 2023-11-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych prac celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Bd 19/21
UZASADNIENIE
W związku z pismem E. i B. C. z dnia [...].10.2018 r. o sprawdzenie legalności m.in. budowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości B., przy ul. [...], pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...].10.2018 r. przeprowadzili czynności kontrolne. Ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest między innymi budynek mieszkalny jednorodzinny. Jest to obiekt niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym (mieszkalnym). Elewacja frontowa graniczy z chodnikiem w drodze powiatowej 2713 C, natomiast elewacja boczna od strony działki nr [...] (stanowiącej własność E. i B. C.), zlokalizowana jest przy granicy i na ścianie tej znajdują się dwa otwory okienne. Budynek o wymiarach: 9,20 x 11,00 jest murowany z dachem wielospadowym. Według oświadczenia właścicielki (Jadwigi M.), budynek mieszkalny jest jej domem rodzinnym. Obiekt ten w latach 1991- 1993 został rozbudowany. Rozbudowa ta polegała na nadbudowaniu poddasza oraz dobudowaniu od strony południowej obecnej części parterowej. Na wykonanie tych robót J. M. nie posiada stosownego pozwolenia na budowę i nie pamięta, czy było ono wydawane (w przedłożonych dokumentach również nie było żadnych pozwoleń). Ponadto oświadczyła, że okna w ścianie zlokalizowanej w granicy z działką nr [...] były wykonane w trakcie robót budowlanych, wykonywanych w latach 1991-1993. Natomiast z przedłożonych dokumentów wynika, że w 2007 roku J. M. wykonywała zmianę pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym bez naruszenia konstrukcji dachu.
P. z dnia [...].11.2018 r., skierowanymi do Starostwa Powiatowego w L., do Wójta Gminy B. oraz do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T., organ pierwszej instancji zwrócił się o dokumentację pomocną w ustaleniu daty i zakresu popełnionej samowoli budowlanej.
Pani M. oświadczyła, że budynek mieszkalny został pobudowany w latach 50-tych przez jej ojca - A. G., a jego modernizacja nastąpiła w latach 1991-1993. Na tę okoliczność załączyła oświadczenie H. S. (świadka, który był obecny przy wykonywaniu prac) potwierdzające, że w roku 1993 była wykonywana modernizacja budynku mieszkalnego przy ul. [...].
W dniu [...].12.2018 r. wyjaśnienia w siedzibie organu złożyli świadkowie, tj. E. C., B. C.. P. C., (właścicielka nieruchomości nr [...], graniczącej z nieruchomością Pani M. nr [...] w B. ) poinformowała m.in., że: w 2000 roku zmarł H. M. i od tego czasu jego zięć - A. K. sukcesywnie wykonywał roboty budowlane, w wyniku których budynek mieszkalny zmienił swoją formę i wygląd. Jedno okno, w starej części budynku było wcześniej, natomiast w nowej dobudowie, okno zrobione było w okresie wykonywania robót budowlanych po 2000 roku. Natomiast P. C. oświadczyła m.in., że przybliżony czas wykonywania robót remontowych budynku mieszkalnego Pani M., podczas których dokonano nadbudowy z rozbudową to kilka lat po 2005 r., około 2009 roku. Był to budynek parterowy z poddaszem nieużytkowym z dachem dwuspadowym, bez loggii od strony ulicy, obecnie jest to budynek piętrowy z loggią od strony ulicy [...].
P. Urzędu Gminy B. z dnia [...].12.2018 r. poinformowano, że J. M. w 2007 r. nie występowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w m. B. . Organ nie posiada dokumentacji potwierdzającej ustalenie faktycznej daty rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. . Poinformowano również, że lokalizacja rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełnia warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W dniu [...].01.2019 r. wyjaśnienia złożyła J. M.-K.. Wynika z nich, iż: nadbudowę budynku mieszkalnego wykonał nieżyjący od 2000 roku H. M. (ojciec J. M.-K.), w latach: koniec lat 80-tych i początek lat 90-tych, roboty zostały wykonane do 1992 r. Na dowód, J. M.-K. załączyła zdjęcie z uroczystości B. C. z 1992 roku. Również rozbudowa budynku mieszkalnego w stronę południową została wykonana w latach 80-tych przez jej ojca H. M. – dowód: zdjęcie z 1992 roku, na którym widoczne jest okno od strony wschodniej w dobudowanym pomieszczeniu. W 2007 roku na budynku mieszkalnym została wykonana zmiana pokrycia dachowego. Na zdjęciu widoczna jest stara ściana logii wystająca ponad dach tego budynku. Wobec powyższego, okna w ścianie od strony wschodniej zostały wykonane w latach 1980-1990. Na wyżej wymienione roboty budowlane mama strony nie posiada dokumentów świadczących o legalności ich wykonania. W dokumentach pozostawionych przez jej dziadka i ojca nie odnaleziono tego rodzaju dokumentów.
Z wyjaśnień A. K. wynika, że od 1999 roku, dwa okna w ścianie budynku od strony wschodniej już istniały. Jedno okno było w pomieszczeniu kuchni (część rozbudowana), zaś drugie w pokoju.
Według wiedzy M. K., roboty budowlane polegające na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego były wykonywane w latach 1988 - 1992 przez H. M. męża obecnej właścicielki - Pani J. M.. Okna w ścianie budynku od strony wschodniej istniały od kiedy pamięta, tj. co najmniej od 40 lat.
Kolejną osobą składająca zeznania w sprawie był H. S., który potwierdził informacje zawarte w oświadczeniu z dnia [...].11.2018 r. i dodał, że roboty budowlane polegające na modernizacji budynku mieszkalnego wykonywał H. M., a on sam uczestniczył w tych pracach.
Postanowieniem z dnia [...].02.2019 r., na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ zobowiązał J. M. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego dokonanej w latach 90-tych, tj. 1991-1993 bez wymaganego pozwolenia na budowę w terminie do [...].05.2019 r.
W dniu [...].08.2019 r. została przedłożona kopia prawomocnej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...].08.2019 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]
Postanowieniem z dnia [...].09.2019 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 56 ustawy z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane, zobowiązał J. M. do opracowania i przedłożenia w Inspektoracie w terminie do [...].12.2019 r. następujących dokumentów:
. inwentaryzację geodezyjną działki nr [...], położonej w miejscowości B. przy ul. [...], określającą usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych (część rysunkową i opisową).
. inwentaryzację architektoniczno-budowlaną rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego (rysunkową i opisową) wraz z instalacjami.
. opinię techniczną w zakresie zgodności przedmiotowej rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego i zastosowanego w niej wyposażenia instalacyjnego ze sztuką budowlaną i przydatności do użytkowania wraz ze wskazaniem ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej rozbudowy z nadbudową jak i całego budynku do stanu zgodnego z przepisami.
. zaświadczenia osób wykonujących inwentaryzację przedmiotowej rozbudowy z nadbudową budynku oraz sporządzających opinie techniczne o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień ich sporządzenia.
W dniu [...].03.2020 r., w oparciu o art. 40 ustawy z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...].07.1994 r - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał decyzję znak: [...]. 2018.MP nakazującą J. M. wykonanie w terminie do [...].07.2020 r. robót budowlanych - zmian i przeróbek - niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami (...).
Dokonując analizy całego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że nie ma jednoznacznych dowodów świadczących o dokonanej samowoli budowlanej (rozbudowa z nadbudową budynku mieszkalnego), popełnionej pod rządami nowego prawa tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Opierając się na dowodach w sprawie, organ uznał, że doszło do samowoli budowlanej popełnionej w latach dziewięćdziesiątych tj. pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), przepisu art. 48 prawa budowlanego (dotyczącego postępowania naprawczego w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (a więc art. 37 - 40 Prawa budowlanego z 1974 r).
Skoro przepis ten reguluje kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu z zakresu prawa budowlanego, to w ocenie organu I instancji, co do zasady podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., które odsyłają do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. W świetle tego przepisu, istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Co należy rozumieć przez pojęcie "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy", zdaniem organu pośrednio określa przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, samowoli dopuszcza się ten, "kto przystępuje do budowy lub zbudował obiekt budowlany bez dopełnienia wymagań określonych ustawą lub przepisami wydanymi na jej podstawie". Wykładnia historyczna przepisów: art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, art. 52 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., jak również brzmienie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazuje, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustalenia, czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu. Treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje na powiązanie samowoli budowlanej z przepisami obowiązującymi w czasie budowy.
Jak stwierdził organ I instancji, Prawo budowlane z 1974 r. daje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którymi " Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".
Z uwagi na nową linię orzecznictwa sądowego, skutki samowoli budowlanej dokonanej przed 1.01.1995 r., zdaniem organu I instancji należy oceniać na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie podejmowania decyzji i w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania dla terenu, na którym został samowolnie pobudowany budynek. Ocena zrealizowanego obiektu w aspekcie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym winna nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24.08.2010r. II OSK 1320/09), zaś zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy.
Mając na uwadze powyższy przepis, organ I instancji ustalił, że na terenie nieruchomości nr [...] brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, niezbędne było uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą J. M.-K. przedłożyła w dniu [...] sierpnia 2019 r.
Dokonując analizy otrzymanej decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że rozbudowa z nadbudową budynku mieszkalnego wybudowanego przez P. M. spełnia wymagania wynikające z analizy funkcji i cech zabudowy terenu, jakimi są: spełnienie zasad istniejącej funkcji i parametrów technicznych zagospodarowania terenu, posiada dostęp do drogi publicznej, posiada warunki zaopatrzenia w media infrastruktury technicznej, spełnia warunki ochrony gruntów rolnych i leśnych i jest zgodny z przepisami odrębnymi.
W związku z powyższym, rozbudowa z nadbudową obiektu budowlanego wybudowanego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości B. przy ul. [...] znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym dopuszcza i zezwala na tego typu zabudowę.
Po wyeliminowaniu pierwszej przesłanki organ miał za zadanie dokonanie oceny spełnienia drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11, opub. w Lex nr 1354932) przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest spełniona wówczas, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej, na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
W zakresie przepisów budowlanych z okresu budowy, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17 poz. 62 z późn. zmian.).
Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Ust. 2 ww. paragrafu stanowi, że -Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m.
Z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji z okresu budowy jak i rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego oraz jej realizację w warunkach samowoli budowlanej, bez nadzoru osób posiadających uprawnienia budowlane w odpowiednich branżach, powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu i jakości zrealizowanych robót budowlanych.
W wyniku uprzedniego wezwania, w dniu [...] stycznia 2020 r. zobowiązana przedłożyła projekt inwentaryzacji rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego oraz opinię techniczną wraz z decyzją o warunkach zabudowy. Po uzupełnieniu dokumentów stwierdzono konieczność wydania decyzji na podstawie art. 40 ustawy z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) tj. nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy, organ I instancji zauważył, że zarówno pod rządami obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, następnie w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17 poz. 62 z późn. zmian.), jak i tych historycznych z dnia 16 lutego 1928 r.- rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej o prawie budowlanym i zabudowie osiedli jednoznacznie wynikało, że budynki, w tym budynki mieszkalne można było sytuować z otworami okiennymi w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.
Aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z przepisami, w ocenie organu I instancji należy zamurować dwa otwory okienne: jedno w istniejącym pokoju, drugie w dobudowanej kuchni, które znajdują się w ścianie zewnętrznej budynku (usytuowanej wzdłuż granicy z działką sąsiednią nr [...]), by został spełniony przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy zlikwidować poprzez zamurowanie ich materiałem budowlanym (pustakiem) o klasie odporności ogniowej EDO. Dopuszcza się zastosowanie innych przeszkleń o klasie odporności ogniowej EDO ze szkłem zbrojonym mlecznym w niepalnej oprawie.
Ponadto nakazano wykonać wentylację grawitacyjną w salonie, w którym wybudowano kominek, poprzez poprowadzenie nowego przewodu lub wykorzystanie (po konsultacji z kominiarzem) jednego z nieczynnych przewodów dymowych.
Następnie organ zobowiązał J. M. do przebudowy połaci dachowej na całej długości budynku od strony działki nr [...], polegającej na obcięciu połaci dachowej naruszającej przestrzeń działki sąsiedniej nr [...], w części wystającej poza lico ściany budynku, zlokalizowanej w granicy oraz wykonania przegrody oddzielenia pożarowego w formie ogniomuru murowanego wysuniętego na wysokości 30 cm ponad połać dachu. Powyższe jest niezbędne w przypadku zbliżenia się budynkiem do granicy na odległość 1,50 m lub usytuowania obiektu w granicy działki, a w sytuacji, gdy budynki dzieli mniej niż 6 metrów, powinny być zwrócone do siebie ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia podnosząc, iż kwestia daty powstania okien w ścianie od strony południowej budynku jest sporna i powinna być ustalona z powołaniem się na konkretne dowody przeprowadzone w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia faktyczne organu powinny być oparte na konkretnych dowodach, które należy wskazać w uzasadnieniu decyzji, a wymogu tego z pewnością nie spełnia zaskarżona decyzja.
Odwołująca przypomniała, że w uzasadnieniu postanowienia tego samego organu z dnia [...].02.2019 r. w przedmiocie zobowiązania J. M. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, dokonano bardziej wnikliwej oceny materiału dowodowego, z powołaniem się na zeznania konkretnych świadków i złożone zdjęcia. Przytoczono m.in. zeznania świadków J. M.-K. i M. K., z których jednoznacznie wynikało, że okna w ścianie południowo-wschodniej istnieją od ok. 40 lat. Jeśli tak, to nie można twierdzić, że powstały one w warunkach samowoli budowlanej w trakcie robót w latach 1991-1993.
Odwołująca zwróciła też uwagę, że ściana budynku od strony południowo-wschodniej, z wykutymi oknami, była odległa od budynku istniejącego na działce sąsiedniej nr [...] o 30 m i w żaden sposób nie przeszkadzała w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Ówczesna właścicielka nieruchomości sąsiedniej, p. Z., jak i kolejna, p. C., nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń dotyczących usytuowania okien. Z takimi pretensjami, po około 40 latach od wykucia otworów okiennych, wystąpili dopiero p. C. . Organ I instancji powinien więc przeprowadzić dowód z decyzji nr [...] Starosty [...] z dn. [...].11.2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę E. i B. C. na terenie działek o nr ewidencyjnym nr [...] wraz z załącznikiem - projektem budowlanym. Z dokumentów tych wynika, że stosunki przestrzenne na działkach nr [...] zostały zmienione dopiero w wyniku rozbudowy budynku na działce nr [...] w kierunku północnym. Nastąpiło wówczas zbliżenie nowo powstałej części budynku do granicy z działką nr [...] na odległość około 20 m. Z kolei z decyzji Wójta Gminy B. z dn. [...].07.2017 r., nr [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienionej decyzją z dn. [...].10.2017 r. wynika, że wśród warunków realizacji zamierzenia inwestycyjnego p. C. było m.in. jej zaprojektowanie "zapewniające ochronę interesów osób trzecich".
Dokonanie prawidłowych ustaleń na podstawie przytoczonych dokumentów pozwoliłoby organowi I instancji na wyciągnięcie wniosku, że dopiero inwestycja prowadzona przez p. C. zmieniła istniejące od kilkudziesięciu lat stosunki przestrzenne na działkach sąsiednich. Nie można zaakceptować sytuacji, w której inwestor, rozbudowując własny budynek, żąda zmiany zabudowy istniejącej od kilkudziesięciu lat na działce sąsiedniej. Przeciwnie, to inwestor nowej inwestycji powinien dostosować się do zabudowy już istniejącej na działce własnej i sąsiedniej.
Całkowicie dowolne w ocenie odwołującej jest ponadto ustalenie organu I instancji, że połać dachowa na działce nr [...] wystaje poza lico ściany budynku - nie wiadomo przy tym, czy przekracza ona granice działki sąsiedniej i na jakiej podstawie poczyniono tego rodzaju ustalenia.
Ponadto strona odwołująca podniosła, że wobec odległości południowej ściany budynku na działce nr [...] od budynku na działce nr [...] (obecnie ok. 20 m), całkowicie zbędny wydaje się wymóg wybudowania na tej ścianie "ogniomuru".
Kujawsko - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].10.2020 r., znak: [...]) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części nałożenia obowiązku polegającego na: "obcięciu części połaci dachowej naruszającej przestrzeń działki sąsiedniej nr [...], w części wystającej poza lico ściany szczytowej budynku, zlokalizowanej w granicy z działką nr [...]" oraz wyznaczeniu terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, tj. do [...] lipca 2020 r. i jednocześnie orzekł o ustaleniu nowego terminu wykonania robót budowlanych: do dnia [...] grudnia 2020 r. W pozostałej części organ orzekł o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż dokonując analizy całego materiału dowodowego stwierdzono, że nie ma jednoznacznych dowodów świadczących o dokonanej samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego, popełnionej pod rządami obowiązującego aktualnie prawa, tj. ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane. Opierając się na dowodach w sprawie (m.in. dokumenty z urzędów, wyżej opisane zeznania świadków), organ pierwszej instancji uznał, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną popełnioną w latach dziewięćdziesiątych, tj. pod rządami ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (czyli przed 1.01.1995 r.). Wobec tego, w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane. Wynika to z mocy art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane.
Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane przewiduje następujące sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej, a mianowicie: przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, gdy zaistniały przesłanki wymienione w art. 37 tej ustawy, bądź legalizację obiektu w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 42), po ewentualnym wykonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40) albo też umorzenie postępowania.
W rozpatrywanym przypadku, organ pierwszej instancji ustalił, że teren nieruchomości nr [...] nie jest obecnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym uznał, iż niezbędne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (do której przedłożenia zobligował postanowieniem z dnia [...].02.2019 r.), a którą J. M.-K. przedłożyła w dniu [...].08.2019 r. Dokonując analizy otrzymanej decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że rozbudowa z nadbudową budynku mieszkalnego spełnia wymagania wynikające z analizy funkcji i cech zabudowy terenu, jakimi są: spełnienie zasad istniejącej funkcji i parametrów technicznych zagospodarowania terenu, posiada dostęp do drogi publicznej, posiada warunki zaopatrzenia w media infrastruktury technicznej, spełnia warunki ochrony gruntów rolnych i leśnych i jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym, rozbudowa z nadbudową obiektu budowlanego wybudowanego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości B. przy ul. [...] znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym dopuszcza i zezwala na tego typu zabudowę.
Po wyeliminowaniu pierwszej przesłanki, organ miał za zadanie dokonanie weryfikacji drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. tj. oceny obiektu z punktu widzenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...].02.2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11) przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia " o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest spełniona wówczas, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej, na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec tego, należało stwierdzić, że nie nastąpiły przesłanki uzasadniające konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane.
Organ odwoławczy podkreślił również, że celem art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami, a nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać bowiem należy, że nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny.
W zakresie przepisów budowlanych z okresu budowy, zdaniem organu II instancji zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia: Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Z kolei ust. 2 ww. paragrafu stanowi, że: Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.
Z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji z okresu budowy jak i rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego oraz wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, bez nadzoru osób posiadających uprawnienia budowlane w odpowiednich branżach, powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu i jakości zrealizowanych robót budowlanych. Mając więc na uwadze treść art. 56 ust. 1 ustawy z dnia [...].10.1974 r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...].09.2019 r., organ nadzoru budowlanego zobowiązał J. M. do opracowania i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. wskazanych dokumentów, w tym inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowej działki, inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego, a także opinii technicznej przedmiotowej rozbudowy z nadbudową.
Po przeanalizowaniu złożonych dokumentów, tj. inwentaryzacji rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego i opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. N. stwierdzono konieczność zastosowania przepisu art. 40 ww. ustawy z 1974 roku, o następującej treści: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. "
W tym celu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., wydał zaskarżoną decyzję, tj. nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z przepisami organ nadzoru budowlanego wskazał, iż należy m.in. zamurować dwa otwory okienne od strony południowej: jedno w istniejącym pokoju, drugie w dobudowanej kuchni, które znajdują się w ścianie zewnętrznej budynku (usytuowanej wzdłuż granicy z działką sąsiednią nr [...]). Likwidacja otworów okiennych winna nastąpić poprzez zamurowanie ich materiałem budowlanym (pustakiem) o klasie odporności ogniowej E130. Dopuszcza się zastosowanie innych przeszkleń o klasie odporności ogniowej EDO ze szkłem zbrojonym mlecznym w niepalnej oprawie. Należy również wykonać wentylację grawitacyjną w salonie, w którym wybudowano kominek, poprzez poprowadzenie nowego przewodu lub wykorzystanie (po konsultacji z kominiarzem) jednego z nieczynnych przewodów dymowych. Ponadto, należy wykonać przegrodę oddzielenia pożarowego w formie ogniomuru murowanego wysuniętego na wysokości 30 cm ponad połać dachu. Powyższe jest niezbędne w przypadku zbliżenia się budynkiem do granicy na odległość 1,50 m lub usytuowania obiektu w granicy działki i w sytuacji, gdy budynki dzieli mniej niż 6 metrów, powinny być zwrócone do siebie ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.
Organ odwoławczy przywołał § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dot. ścian oddzielenia przeciwpożarowego), z którego wynika m.in., że:
1. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany.
2. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60.
3. W budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E160, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. (...)
Poza tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w zaskarżonej decyzji nakazał także obciąć część połaci dachowej naruszającej przestrzeń działki sąsiedniej nr [...], w części wystającej poza lico ściany budynku, zlokalizowanej w granicy z działką nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, iż odległość ściany budynku mieszkalnego od granicy działki nr [...] wynosi 35 cm, natomiast okap wysunięty jest poza lico ściany również na odległość 35 cm, stąd ww. obowiązek należy zdaniem organu II instancji uznać za nieuzasadniony i w tej części należało uchylić zaskarżoną decyzję.
Nadto, nieprawidłowości tej nie wskazuje opinia techniczna mgr inż. M. N.. W przedłożonej opinii technicznej, stan techniczny jak i poszczególne elementy konstrukcyjne budynku oceniono jako dobre. Wykonana nadbudowa i rozbudowa pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym nie budzi zastrzeżeń.
Nie mniej nie uniknięto uchybień odnośnie przepisów Prawa Budowlanego jak i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pierwsza uwaga dotyczy braku wentylacji grawitacyjnej w salonie, w którym wybudowano kominek. W celu zapewnienia bezpieczeństwa podczas korzystania z kominka koniecznym jest wykonanie wentylacji grawitacyjnej poprzez poprowadzenie nowego przewodu lub wykorzystanie (po konsultacji z kominiarzem) jednego z nieczynnych przewodów dymowych. Budynek mieszkalny z parterową rozbudową jest usytuowany tuż przy granicy z działką sąsiednią Nr [...]. W ścianie zewnętrznej budynku (usytuowanej wzdłuż granicy) wykonano dwa otwory okienne: jedno w istniejącym pokoju, drugie w dobudowanej kuchni. O. okienne naruszają przepisy ww. Rozporządzenia jak i naruszają przepisy ochrony ppoż. Te same przepisy dotyczą braku ogniomuru na ścianie zewnętrznej budynku, usytuowanej przy granicy z sąsiadem.
W ten sposób organ odwoławczy uznał, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowalnych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, co w dalszej konsekwencji, po wykonaniu decyzji z dnia [...].03.2020 r., umożliwi ich legalizację w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ustawy z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane.
W odniesieniu do treści odwołania wskazującej, że organ I instancji ustalił, iż budynek mieszkalny na działce nr [...] został wzniesiony w latach 50-tych przez ojca J. M. i nie ma dowodów na to, że wybudowano go bez pozwolenia na budowę; natomiast rozbudowa tego budynku w latach 1991-1993, polegająca na nadbudowaniu poddasza oraz dobudowaniu od strony południowej obecnej części parterowej, została wykonana w warunkach samowoli budowlanej (...), jednakże kwestia daty powstania okien w ścianie od strony południowej budynku jest sporna i powinna być ustalona z powołaniem się na konkretne dowody przeprowadzone w sprawie, organ odwoławczy wyjaśnił, że niezależnie, czy okna te powstały podczas rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, czy też jak wynika z zeznań świadków 40 lat temu, obowiązujące ówcześnie, jak i obecnie przepisy techniczno-budowalne, nie zezwalały na wykucie otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy działki.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...].05.2020 r., nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, ani też uchybień formalno-prawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże korzystając z możliwości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na to, iż część połaci dachowej wystającej poza lico ściany przedmiotowego budynku nie narusza przestrzeni działki sąsiedniej nr [...], organ odwoławczy uchylił nakaz obcięcia tej części połaci dachowej, a także ze względu na wyznaczony przez organ pierwszej instancji termin wykonania nakazanych robót budowlanych, który upłynął w toku postępowania odwoławczego, zmienił ten termin z dnia [...].07.2020 r. na dzień [...].12.2020 r.
W skardze do Sądu J. M. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej ustalenia "nowego terminu wykonania prac budowlanych do dnia [...] grudnia 2020 r." (pkt 1 sentencji in fine) oraz utrzymania w pozostałej części decyzji organu I stancji w mocy (pkt. 2 sentencji) i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 136 § 1 w zakresie przeprowadzenia i oceny dowodów, co miało wpływ na błędne ukształtowanie podstawy faktycznej decyzji.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dn. [...].07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wyrażenie błędnego poglądu, że obowiązujące w 1980 r. przepisy techniczno-budowlane w żadnym wypadku nie zezwalały na wykucie otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy działki.
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].03.2020 r., nr [...].MP. i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, iż organ I instancji błędnie ustalił, że okna od strony wschodniej zostały wykonane w latach 91-93, a nie, jak wynika to z zeznań świadków ok. 40 lat temu (zeznania świadków J. M.-K. i M. K. ). Organ II instancji natomiast nie wykluczył, że może to być ustalenie błędne, ale przyjął, że data wykonania okien nie ma znaczenia, bo zarówno obowiązujące ówcześnie, jak i obecne przepisy techniczno-budowlane "nie zezwalały na wykucie otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy działki" (s. 10 decyzji z uzasadnieniem) - przy jednoczesnym trafnym ustaleniu, że nie ma dowodu, iż budynek, którego budowa została ukończona w 1980 r. został pobudowany w warunkach samowoli budowlanej (s. 6 decyzji z uzasadnieniem). Organ II instancji przeoczył okoliczność, że jeżeli budowa ukończona w 1980 r. nie była samowolą budowlaną, a w budynku znajdowały się już wykute otwory okienne, to nie ma obecnie podstaw do kwestionowania ich usytuowania. Ponadto przepis par. 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dn. 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przewidywał zmniejszenie normatywnych odległości od granicy działki w sytuacji, gdy odległość pomiędzy budynkiem istniejącym, a projektowanym wynosiła co najmniej 8 m. Wykładnią tego przepisu zajmował się m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dn. 6.07.1995 r., sygn. III ARN 17/95 dochodząc do wniosku, że jeżeli na sąsiedniej działce istnieje zabudowa w odległości większej niż 4 m od granicy działki, to projektowany budynek można usytuować w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki pod warunkiem, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym wynosić będzie co najmniej 8 m (teza), a w uzasadnieniu dodał, że usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy działki (par. 12 ust. 2 rozporządzenia) dopuszczalne byłoby w sytuacji istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m, tj. w odległości 8 m.
Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy była ocena odległości pomiędzy budynkiem usytuowanym na działce nr 1[...] i na działce nr [...], tymczasem organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania w tej kwestii, w postaci konieczności przeprowadzenia określonych dowodów przed podjęciem decyzji, na okoliczność, że w momencie wykucia otworów okiennych ściana budynku od strony wschodniej, była odległa od budynku istniejącego na działce sąsiedniej nr [...] o 30 m i w żaden sposób nie przeszkadzała w zagospodarowaniu działki sąsiedniej (s. 3 uzasadnienia odwołania).
Jest przy tym w ocenie skarżącej bezsporne, że ówczesna właścicielka nieruchomości sąsiedniej, p. Z., jak i kolejna, p. C., nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń dotyczących usytuowania okien. Z takimi pretensjami, po ok. 40 latach od wykucia otworów okiennych, wystąpili dopiero pp. C.. Organ I instancji albo II instancji w trybie art. 136 par. 1 k.p.a. powinien więc przeprowadzić dowód z decyzji nr [...] Starosty [...] z dn. [...].11.2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę E. i B. C. na terenie działek o nr ewidencyjnym nr [...] wraz z załącznikiem - projektem budowlanym. Z dokumentów tych wynika, że stosunki przestrzenne na działkach nr [...] zostały zmienione dopiero w wyniku rozbudowy budynku na działce nr [...] w kierunku północnym. Nastąpiło wówczas zbliżenie nowo powstałej części budynku do granicy z działką nr [...] na odległość ok. 20 m. Z kolei z decyzji Wójta Gminy B. z dn. [...].07.2017 r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania tereny, zmienionej decyzją z dn. [...].10.2017 r. wynika, że wśród warunków realizacji zamierzenia inwestycyjnego pp. C. było m.in. jej zaprojektowanie "zapewniające ochronę interesów osób trzecich".
Dokonanie prawidłowych ustaleń na podstawie przytoczonych dokumentów, w ocenie skarżącej pozwoliłoby organom I i II instancji na wyciągnięcie wniosku, iż dopiero inwestycja prowadzona przez p. C. zmieniła istniejące od kilkudziesięciu lat stosunki przestrzenne na działkach sąsiednich. Nie można zaakceptować sytuacji, w której inwestor, rozbudowując własny budynek, żąda zmiany zabudowy istniejącej od kilkudziesięciu lat na działce sąsiedniej. Przeciwnie, to inwestor nowej inwestycji powinien dostosować się do zabudowy już istniejącej na działce własnej i sąsiedniej.
Ze względu na datę pobudowania budynku (1980 r.) i datę jego modernizacji (lata 1991 - 1993), zdaniem skarżącej ma ona prawo skorzystać z nowych przepisów o uproszczonej legalizacji budynku. Złożony już przez nią wniosek o uproszczoną legalizację z dn. [...].08.2020 r. spotkał się z odmową wszczęcia postępowania ze względu na to, że zdaniem organów administracji, wnioskodawczyni wystąpiła z nim przedwcześnie (tj. przed datą początkową obowiązywania nowelizacji prawa budowlanego - [...].09.2020 r. i w toku toczącego się postępowania administracyjnego o legalizację na gruncie dawnych przepisów). Obecnie nie ma tego rodzaju przeszkód formalnych i J. M. zamierza w najbliższym czasie wystąpić z ponownym wnioskiem o legalizację uproszczoną. W szczególności, jej zdaniem, nie jest przeszkodą do legalizacji uproszczonej zaskarżona decyzja, zobowiązująca p. M. do dokonania pewnych przeróbek w istniejącym budynku (co najwyżej decyzja ta może stać się bezprzedmiotowa). Nie mamy bowiem do czynienia z tożsamością spraw administracyjnych, będących przedmiotem niniejszej sprawy i sprawy o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Uproszczone postępowanie legalizacyjne uregulowane w przepisach art. 49f- 49i Prawa budowlanego jest instytucją nową, odmienną od postępowania legalizacyjnego unormowanego w przepisach art. 48-49e ustawy Prawo budowlane, znanego także Prawu budowlanemu przed nowelizacją dokonaną Ustawą z dn. 13.02.2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. 2020.471).
Wobec powyższego, w ocenie skarżącej postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego wszczęte na gruncie poprzedniego stanu prawnego jest postępowaniem w innej sprawie administracyjnej, niż postępowanie w sprawie uproszczonej legalizacji obiektu i nie stanowi przeszkody do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z wyjątkiem jedynie sytuacji, gdy poprzednie postępowanie legislacyjne zostałoby zakończone decyzją o nakazie rozbiórki (art. 32 ustawy dn. 13.02.2020 o zmianie ustawy - Prawo budowlane), co w niniejszej sprawie nie wchodzi w rachubę.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).
Przedmiotem skargi jest ocena warunków do legalizacji samowoli budowlanej -nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości B..
Według ustaleń organu, samowola polegająca na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.)- przed 1.01.1995 r.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.)., przepisu art. 48 prawa budowlanego (dotyczącego postępowania w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Są nimi art. 37 - 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Implikuje to konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane.
Podstawę zatem do oceny warunków legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., które odsyłają do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane stanowi, że: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
- znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
- powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z kolei art. 37 ust. 2 ww. ustawy stanowi nadto, iż przymusowy nakaz rozbiórki stosuje się również, gdy jest on uzasadniony innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1".
Stosownie do art. 40 ww. ustawy z 1974 r. "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. "
Inwestor w ramach działań zmierzających do legalizacji przedłożył decyzję o warunkach zabudowy (na spornym terenie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
W dalszej kolejności należało stwierdzić, czy nie wystąpiły inne przesłanki uzasadniające konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane.
Pozostało zatem do ustalenia czy obiekt wybudowano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy i czy występuje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Zarówno pod rządami obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17 poz. 62 z późn. zmian.) a także wcześniejszych - z dnia 16 lutego 1928 r.- rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, budynki w tym budynki mieszkalne można było sytuować z otworami okiennymi w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przewidywano jeszcze dodatkowe wyjątki, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują.
Rozbudowany obiekt nie spełnia wymogów odległościowych i o ile możliwa jest legalizacja z punktu widzenia jego położenia, które determinowało nadbudowę i rozbudowę, co wynika z decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...].08.2019 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], o tyle zasadnicze wątpliwości budzi pozostawienie okien od strony działki nr [...].
Zasadnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. badał te okoliczności i wydał decyzję nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami, organ nadzoru budowlanego nakazał m.in. zamurować dwa otwory okienne od strony południowej: jedno w istniejącym pokoju, drugie w dobudowanej kuchni, które znajdują się w ścianie zewnętrznej budynku (usytuowanej wzdłuż granicy z działką sąsiednią nr [...]). Likwidacja otworów okiennych winna nastąpić z uwzględnieniem warunków bezpieczeństwa pożarowego, szczegółowo opisanych w decyzji, co nie budzi żadnych wątpliwości. Należy również wykonać wentylację grawitacyjną w salonie, przegrodę oddzielenia pożarowego w formie ogniomuru murowanego wysuniętego na wysokości 30 cm ponad połać dachu. Powyższe jest niezbędne w przypadku zbliżenia się budynkiem do granicy na odległość 1,50 m lub usytuowania obiektu w granicy działki i w sytuacji, gdy budynki dzieli mniej niż 6 metrów, powinny być zwrócone do siebie ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.
Warunkiem dopuszczenia legalizacji była ocena czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowalnych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem.
Skarżąca odnosząc się do naruszeń odległościowych powołała się na § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki stanowiącego, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Podkreślała, że na sąsiedniej działce inwestorzy podejmując się rozbudowy obiektu naruszyli zastany stan, co wymaga zbadania prawidłowości ich inwestycji , a nie skarżącej. Zdaniem skarżącej, organ I instancji albo II instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. powinien więc przeprowadzić dowód z decyzji nr [...] Starosty [...] z dn. [...].11.2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę E. i B. C. na terenie działek o nr ewidencyjnym nr [...] wraz z załącznikiem - projektem budowlanym.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła też, iż organ I instancji błędnie ustalił, że okna od strony wschodniej zostały wykonane w latach 91-93, a nie, jak wynika to z zeznań świadków, ok. 40 lat temu (zeznania świadków J. M.-K. i M. K.).
Organ II instancji, jak pisze skarżąca, nie wykluczył, że okres powstania okien może być błędnym ustaleniem, ale przyjął, że data wykonania okien nie ma znaczenia, bo zarówno obowiązujące ówcześnie, jak i obecne przepisy techniczno-budowlane "nie zezwalały na wykucie otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy działki", przy jednoczesnym trafnym ustaleniu, że nie ma dowodu, iż budynek, którego budowa została ukończona w 1980 r. został pobudowany w warunkach samowoli budowlanej.
Organ II instancji przeoczył okoliczność, że jeżeli budowa ukończona w 1980 r. nie była samowolą budowlaną, a w budynku znajdowały się już wykute otwory okienne, to nie ma obecnie podstaw do kwestionowania ich usytuowania. Ponadto, przepis § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dn. 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przewidywał zmniejszenie normatywnych odległości od granicy działki w sytuacji, gdy odległość pomiędzy budynkiem istniejącym, a projektowanym wynosiła co najmniej 8 m.
Wobec powyższego, w ocenie skarżącej okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy była ocena odległości pomiędzy budynkiem usytuowanym na działce nr [...] i na działce nr [...], tymczasem organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania w tej kwestii, w postaci konieczności przeprowadzenia określonych dowodów przed podjęciem decyzji, na okoliczność, że w momencie wykucia otworów okiennych ściana budynku od strony wschodniej, była odległa od budynku istniejącego na działce sąsiedniej nr [...] o 30 m i w żaden sposób nie przeszkadzała w zagospodarowaniu działki sąsiedniej.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że naruszenie przepisów o odległości ściany z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej jest naruszeniem przepisów o warunkach technicznych. Ustawodawca konsekwentnie na przestrzeni lat kontynuuje regulacje wprowadzające reguły odległościowe, co oznacza, że nadaje im duże znaczenie. Zbliżenie budynku ścianą z otworami do granicy działki sąsiedniej ingeruje w uzasadnione interesy osób trzecich, bowiem zmienia zakres oddziaływania obiektu. Narusza więc w sposób istotny uprawnienia właścicieli działek sąsiednich. Istnienie okien, drzwi, w ścianie bezpośrednio usytuowanej przy granicy z nieruchomością sąsiednią ogranicza właściciela tej nieruchomości w wykonywaniu jego prawa własności. Tymczasem obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 P.b. z 1974 r. i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. z 1994 r.). Jeżeli budynek ma być usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jego ściany powinny być pozbawione otworów okiennych. Rozwiązanie to wynika nie tylko z konieczności zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, ale ma także na celu zagwarantowanie poszanowania praw sąsiedzkich. W tych warunkach, skutki naruszenia norm odległościowych, które negatywnie oddziałują na nieruchomość sąsiada ponosić powinien podmiot dopuszczający się takiego naruszenia a nie sąsiad, który nie narusza ich. Nie ma zatem podstaw do badania prawidłowości budowy obiektu na działce sąsiedniej, skoro ta budowa była legalna i ze względu na jej usytuowanie nie narusza prawa budowlanego, a w konsekwencji ochrony praw osób trzecich. Jest ona realizacją praw właścicielskich sąsiada, praw prawidłowo nabytych. Okolicznością bezsporną jest to, że rozbudowa z nadbudową obiektu skarżącej powstała w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji, bezprawność podmiotu dopuszczającego się samowoli budowlanej nie może być źródłem uprawnienia skutkującego akceptacją warunków odległościowych opisanych w cytowanym przepisie.
Skarżąca podkreślała, że nie dysponuje dokumentacją projektową i treścią pozwolenia na budowę ani dotyczącego rozbudowy z nadbudową, ani budowy budynku zasadniczego.
Zdaniem skarżącej, fakt budowy obiektu w przeszłości nie wyklucza jej zdaniem tego, że obiekt powstał legalnie, zatem zakładając nawet, że tak było, jej zdaniem nie ma podstaw do kwestionowania legalności umieszczenia okien od strony działki nr [...].
Z takim stanowiskiem również nie można się zgodzić. Po pierwsze, z punktu widzenia możliwości ustalenia czy obiekt powstał legalnie, nie można uznać argumentu, że budowa obiektu zasadniczego miała miejsce w odległej przeszłości. Budowa w okresie powojennym nie może z góry przesądzać, że obiekt powstał legalnie. Podnoszona również przez skarżącą legalność przedmiotowego otworu okiennego jako powstałego w odległej przeszłości w żaden sposób nie znajduje oparcia w ustalonych faktach, dokumentach, czy powoływanych przepisach prawa. Skarżąca nie wykazała, że obiekt i jego rozbudowa z nadbudową powstał legalnie, nie posiada ona stosownego pozwolenia na budowę i nie pamięta, czy było ono wydawane. Po drugie, nie ma uzasadnionych podstaw, by przyjąć, że było wydane pozwolenie na budowę dla obiektu zasadniczego. Naruszałoby ono wówczas podstawowe normy odległościowe. Przepisy wówczas obowiązujących warunków technicznych jednoznacznie wykluczały możliwość budowy z naruszeniem norm odległościowych, dodatkowo determinowanych istnieniem otworów okiennych i drzwiowych, zatem mało prawdopodobne jest, by dodatkowo była zgoda na umieszczenie okien nawet gdyby wtedy powstały. Po trzecie, nie ma podstaw do skutecznego zakwestionowania ustaleń organu, że okna powstały w latach dziewięćdziesiątych.
J. M. a więc skarżąca oświadczyła, że okna w ścianie zlokalizowanej w granicy z działką nr [...] były wykonane w trakcie robót budowlanych, wykonywanych w latach 1991-1993. Jest to osoba najlepiej zorientowana w historii własnego obiektu. Wprawdzie później zmieniła zdanie ale nie zostało ono wiarygodnie uzasadnione. Pani M. oświadczyła, że rzeczony budynek mieszkalny został pobudowany w latach 50-tych przez jej ojca - A. G., a jego modernizacja nastąpiła w latach 1991-1993. Na tę okoliczność załączyła oświadczenie H. S. (świadka, który był obecny przy wykonywaniu prac) potwierdzające, że w roku 1993 była wykonywana modernizacja budynku mieszkalnego przy ul. [...]. J. M.-K. twierdziła, że nadbudowę budynku mieszkalnego wykonał nieżyjący obecnie ojciec w latach: koniec lat 80-tych i początek lat 90-tych. Nie przeczy to twierdzeniu, że okna zostały wybudowane w latach 90-tych i nie przeczą temu przedłożone dowody w postaci zdjęć. Nie ma też innych jednoznacznych dowodów świadczących, że proces budowlany zakończył się wcześniej niż w latach 90-tych.
Nie można zatem zarzucić organowi, że dokonał dowolnych ustaleń w zakresie ustalenia okresu, w którym umieszczono okna od strony działki nr [...].
Dodać należy, że nie jest możliwa taka interpretacja przepisów warunków technicznych w zakresie norm odległościowych, że w każdym przypadku zachowania 8 m od obiektu na sąsiedniej działce, zwalnia się inwestora (gdy ten wymagań tych z naruszeniem prawa nie zachował) od doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z wymaganiami odległościowymi przewidzianymi dla ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi. Taka interpretacja prowadziłaby do dopuszczenia zabudowy naruszającej ogólną zasadę wynikającą z § 12 rozporządzeń z 1980 r. i z 2002 r. Także zobowiązanie do wykonania ogniomuru z uwagi na niezgodne z normami usytuowanie ściany spornego budynku nie może samo w sobie przesądzać o legalności dalszego istnienia tych otworów. Odległości z § 12 rozporządzenia z 1980 r. (jak i obecne) zostały bowiem wprowadzone m.in. z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, a więc ściana budynku od strony działki sąsiedniej powinna spełniać wymagania ściany ppoż. Innymi słowy, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ppoż związany jest z nielegalnym istnieniem ściany z otworami a nie z tym, jak wygląda otoczenie budynku będące wynikiem późniejszego zagospodarowania przestrzeni wokół budynku.
Nieuzasadnione zatem było oczekiwanie przeprowadzenia dowodów dotyczących budynku sąsiada. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 K.p.a.
Skoro otwory okienne zostały wykonane w ramach robót polegających na rozbudowie z dobudową, niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie ich powstania, konieczne było doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami
Granice obowiązku dowodowego, wyznaczone treścią art. 77 § 1 k.p.a. opierają się na założeniu, że organ, w toku prowadzonego postępowania dochował należytej staranności w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Należy jednak mieć też na uwadze, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącej. Zasada ta nie zwalnia skarżącej z obowiązku dostarczenia takich materiałów, z których wywodzić ona będzie korzystne dla siebie skutki.
W ocenie Sądu organ ma rację, że ani z przepisów obowiązujących na datę orzekania przez organy, ani też na podstawie innych przepisów obowiązujących w okresie od budowy tego budynku, nie było dopuszczalne, aby w ścianie budynku posadowionego przy granicy działki można było sytuować otwory okienne.
Sąd podziela stanowisko skarżącej, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego może budzić pewne wątpliwości w kwestii oceny stanu faktycznego w zakresie usytuowania okien jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
W odniesieniu do pozostałych okoliczności należy dodać, że przedmiotem sprawy nie jest uproszczona legalizacja tylko klasyczne postępowanie w sprawie legalizacji samowoli rozbudowy z nadbudową zatem okoliczności dotyczące innego postępowania nie mogą być analizowane w niniejszym postępowaniu.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd oceniał rozstrzygnięcie na dzień wydania decyzji, zatem występujące po tej dacie okoliczności, nie wpłynęły na wynik rozstrzygnięcia.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie przepisy. Sąd z urzędu nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.